農(nóng)業(yè)保險中的政府責(zé)任:定性反思與制度重構(gòu)

姜大偉

(西南政法大學(xué)民商法學(xué)院，重慶 401120)

一、歷史與局限:我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式之反思

農(nóng)業(yè)保險，是指在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營活動中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者因自然災(zāi)害和意外事故遭受經(jīng)濟損失而獲得經(jīng)濟補償?shù)谋ｋU。新中國成立以來，我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展大致可分為三個階段:試辦階段(1949—1958)、恢復(fù)階段(1982—1992)、探索階段(1992至今)。雖然，農(nóng)業(yè)保險在我國開辦較早，但因缺乏經(jīng)驗，又無健全的保障機制，幾十年來發(fā)展相對緩慢。綜覽世界農(nóng)業(yè)較為發(fā)達的國家，其農(nóng)業(yè)之所以發(fā)達，原因之一就在于其有比較完善的農(nóng)業(yè)保險制度。這些國家形成了比較完善的農(nóng)業(yè)保險制度和經(jīng)營模式，在防范和化解農(nóng)業(yè)風(fēng)險中發(fā)揮著十分重要的作用［1］。2001年，我國成功加入了世貿(mào)組織，根據(jù)世貿(mào)組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》有關(guān)規(guī)定，各成員國應(yīng)當(dāng)限制使用對其農(nóng)產(chǎn)品實施保護價或直接進行補貼的制度，我國亦不例外。這對于保護我國本就脆弱、缺乏市場競爭力的農(nóng)業(yè)來說，無異于雪上加霜。在這種情形下，只有大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險制度，政府強力介入，把農(nóng)業(yè)保險作為支持我國農(nóng)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的強有力工具，才能促進我國農(nóng)業(yè)和國民經(jīng)濟的良性發(fā)展。

回顧我國農(nóng)業(yè)保險制度發(fā)展的歷程，不難看出，農(nóng)業(yè)保險一直被認為是財產(chǎn)保險的一種，其運作一直采用商業(yè)化運營模式，即由農(nóng)民或農(nóng)戶作為投保人就其農(nóng)作物或飼養(yǎng)動物向保險公司投保，約定一定情形下保險標(biāo)的受損，保險公司根據(jù)損失程度予以經(jīng)濟補償。實踐證明，這種商業(yè)化運營模式并不完全適用于農(nóng)業(yè)保險，現(xiàn)實中商業(yè)化的農(nóng)業(yè)保險機制并未達到理想的效果。實際生活中，農(nóng)民或農(nóng)戶限于自己的經(jīng)濟收入水平，即使有保險需求，高昂的保費也令其望洋興嘆;保險公司因農(nóng)業(yè)保險的高賠付率與低利潤率，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)趨于微利，因此亦不愿經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，即使經(jīng)營，也只局限在少數(shù)商品化程度高或高附加值的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目上，比如:花卉、飼養(yǎng)業(yè)等。由此看來，這種將農(nóng)業(yè)保險商業(yè)化運營的模式在一定時期內(nèi)有其局限性。主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

(一)現(xiàn)有模式不能緩解農(nóng)業(yè)保險供需不平衡的矛盾

我國是一個多自然災(zāi)害的國家，每年因洪澇、干旱、病蟲害而導(dǎo)致的農(nóng)作物損失非常嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，2005年，全國農(nóng)作物洪澇受災(zāi)面積16 380萬畝，成災(zāi)面積8 392萬畝，受災(zāi)人口1．507 8億人，直接經(jīng)濟損失超過1 028億元［2］。因此，農(nóng)民迫切需要對農(nóng)作物進行保障，于是也就對保險有了需求。但是，市場經(jīng)濟條件下的保險公司以營利為目的，其開發(fā)的少量的保險產(chǎn)品及較高的保費，使得農(nóng)民的上述需求得不到滿足。此時，供需不平衡的矛盾暴露無遺。

(二)現(xiàn)有模式不能保障農(nóng)民利益和促進農(nóng)業(yè)發(fā)展

如上所述，由于農(nóng)業(yè)保險苛刻的投保條件，處于天然弱勢的農(nóng)民對自然災(zāi)害毫無抵抗能力，只能靠天吃飯。風(fēng)調(diào)雨順的年景，收成則好，收入就高，反之，則收入難有保障。如此，農(nóng)民的利益毫無保障可言。我國是一個農(nóng)業(yè)人口占國民絕大多數(shù)的國家，只有把農(nóng)民的收入提高了，整個國家的收入水平才會上升到一個新的水平。而現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險模式無法有效保障農(nóng)民利益，從而無法保障農(nóng)業(yè)的發(fā)展，其弊端是顯著的。

二、功能與價值:農(nóng)業(yè)保險中建立政府責(zé)任機制之邏輯基點

可以看到，我國現(xiàn)有的將農(nóng)業(yè)保險商業(yè)化運營的模式不符合農(nóng)業(yè)保險自身的特點，有其局限性。僅靠農(nóng)戶與保險公司之間單純的一對一保險協(xié)議，并不能達到憑借農(nóng)業(yè)保險保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的目的。因此，筆者認為，有必要加強政府的調(diào)控功能，在農(nóng)業(yè)保險制度中，建立政府責(zé)任機制，變農(nóng)戶與保險公司這種一對一模式為政府、農(nóng)戶與保險公司三元主體模式，從而推動我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。建立政府責(zé)任機制，凸顯政府在農(nóng)業(yè)保險中的主體地位，具有以下諸種功能。

(一)保障農(nóng)民利益，搞活農(nóng)村經(jīng)濟

政府通過采取一系列諸如稅收減免、財政補貼、辦理再保險等優(yōu)惠政策，可以充分調(diào)動農(nóng)民、保險公司的積極性，豐富和發(fā)展現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險制度，使農(nóng)作物得到應(yīng)有保障，從而保障農(nóng)民的利益不會因自然災(zāi)害而遭受過于慘重的損失，農(nóng)民的收入也就有了保障。如此，則能充分調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使其以更大的熱情投入到生產(chǎn)中去，從而搞活農(nóng)村經(jīng)濟。

(二)開發(fā)新險種，健全我國保險市場

長期以來，農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品開發(fā)緩慢、品種單一、保險公司怠于開發(fā)、保險市場后勁不足、缺乏活力已經(jīng)成為制約我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的一大瓶頸。因此，建立政府責(zé)任機制，提高農(nóng)民參保、保險公司承保的積極性，是開發(fā)新險種，健全保險市場的需要。

(三)提升我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力

長期以來，我國農(nóng)業(yè)靠天收成的局面并未打破，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平低，風(fēng)險承擔(dān)能力弱，農(nóng)產(chǎn)品在國際競爭中一直處于劣勢。這種局面在加入世貿(mào)組織后顯得更為嚴(yán)重。建立政府責(zé)任機制，健全農(nóng)業(yè)保險制度，可以增強我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的抗風(fēng)險能力，從而提高我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。

三、立法評介:國外關(guān)于政府在農(nóng)業(yè)保險中的角色之定位

農(nóng)業(yè)是一種弱勢產(chǎn)業(yè)，有必要采取有效措施和手段對之加以保護。農(nóng)業(yè)發(fā)達的國家都采用農(nóng)業(yè)保險制度對其農(nóng)業(yè)予以保護，如美、日、法等國。比較三國農(nóng)業(yè)保險模式，均有其可借鑒之處?，F(xiàn)對三國立法模式分別予以介紹，以資參酌。

(一)美國模式

美國在1938年初步建立了農(nóng)業(yè)保險制度。隨后幾十年里，美國通過不斷地修改法律以及建立相應(yīng)的政府農(nóng)業(yè)保險保障制度，使農(nóng)業(yè)保險制度趨于完備?？偟恼f來，美國的農(nóng)業(yè)保險屬于政府主導(dǎo)型的保險運營模式。其運營模式主要有以下特征:(1)有完備的立法。美國相繼頒布了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險改革法》等。(2)建立了以經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險為主的國家專門保險機構(gòu)。美國成立了聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司來經(jīng)營農(nóng)作物保險，并對投保農(nóng)戶進行補貼。(3)運用財政手段予以支持。美國政府采取提供保險費補貼、降低稅率等財政手段，提高了保險公司的積極性，使商業(yè)保險公司也參與到農(nóng)作物保險中，從而使農(nóng)業(yè)保險市場得以有效運行。

(二)日本模式

1947年日本在國內(nèi)建立了農(nóng)業(yè)保險制度。根據(jù)日本《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》的有關(guān)規(guī)定，日本農(nóng)業(yè)保險采用的是民間互助組織共濟的經(jīng)營模式。這種模式的特點主要有:(1)農(nóng)業(yè)保險實行強制保險和自愿保險相結(jié)合的方式。即明確規(guī)定對關(guān)系國計民生的糧食作物(如水稻、小麥等)實行強制保險，其他作物則由農(nóng)民自愿投保。(2)經(jīng)營保險的民間互助組織不以營利為目的。民間互助組織負責(zé)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)保險，該地區(qū)農(nóng)民只要其可保農(nóng)作物的種植面積達到法定最低參保標(biāo)準(zhǔn)，則必須接受該農(nóng)作物的投保。(3)補貼與再保險制度。日本政府對農(nóng)業(yè)保險實行補貼制度，農(nóng)民參加保險，由政府對其保險費進行補貼。同時，政府對民間互助組織進行再保險，這樣就減輕和分化了互助組織所承擔(dān)的農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險。

(三)法國模式

法國在1948年建立了農(nóng)業(yè)保險制度。其主要運用的是民間互助與商業(yè)化運營相結(jié)合的模式。概言之，其特征在于:(1)強制保險與自愿保險相結(jié)合。通過立法明確規(guī)定對關(guān)系國計民生的農(nóng)作物以及飼養(yǎng)動物實行強制保險，其他農(nóng)產(chǎn)品則由農(nóng)民自由投保，但政府對投保的農(nóng)民實行保費補貼制度。(2)鼓勵民間建立政策性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)，政府對其運營經(jīng)費以財政補貼形式予以保障。(3)農(nóng)業(yè)保險體系多元化。在法國，參與農(nóng)業(yè)保險的保險機構(gòu)有:政府保險機構(gòu)、合股保險公司、民間互助組織、農(nóng)作物保險集團等。

綜上可見，美、日、法三國其農(nóng)業(yè)之所以發(fā)達，原因之一就在于有成功的農(nóng)業(yè)保險制度為其農(nóng)業(yè)發(fā)展保駕護航。而且三國農(nóng)業(yè)保險模式有著驚人的相似，即:都具有完備的立法以規(guī)范農(nóng)業(yè)保險行為;政府實行保費補貼、免稅等優(yōu)惠財政政策。目前，我國農(nóng)業(yè)保險制度尚處于探索、完善、發(fā)展的階段，總結(jié)他國農(nóng)業(yè)保險立法經(jīng)驗，對我國構(gòu)建完備的農(nóng)業(yè)保險制度有著巨大的借鑒意義。

四、立法重構(gòu):農(nóng)業(yè)保險中政府責(zé)任實現(xiàn)機制之路徑選擇

實踐表明，我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險制度在防范農(nóng)業(yè)風(fēng)險方面，效果并不明顯。近年來，隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險需求日益增強，政府亦愈來愈重視農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的開發(fā)?？上驳氖?，我國就如何發(fā)展農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)開始了試點工作，如中國人民保險公司、中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司分別在四川、江蘇等地進行奶牛、水稻等政策性保險試點［4］。筆者認為，建立健全我國農(nóng)業(yè)保險制度，應(yīng)當(dāng)立足于我國國情，借鑒國外經(jīng)驗。針對農(nóng)業(yè)保險的自身特點，我國應(yīng)積極探索和發(fā)展以政策性保險為主的農(nóng)業(yè)保險制度。

(一)完善現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險立法，建立健全農(nóng)業(yè)保險制度

目前，我國《保險法》尚不能完全調(diào)整和規(guī)范農(nóng)業(yè)保險，在農(nóng)業(yè)保險制度構(gòu)建方面，存在嚴(yán)重缺陷。但凡農(nóng)業(yè)發(fā)達國家，均有一套完備的與其農(nóng)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)，如美國的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險改革法》，日本的《家畜保險法》《農(nóng)業(yè)保險法》《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》。我國應(yīng)借鑒美、日關(guān)于農(nóng)業(yè)保險立法經(jīng)驗，盡快出臺《農(nóng)業(yè)保險法》，對農(nóng)業(yè)保險主體的權(quán)利義務(wù)、保險范圍、風(fēng)險分擔(dān)辦法和損失補償規(guī)則等做出明確地規(guī)定，做到主體明確，權(quán)責(zé)分明。惟其如此，一旦出現(xiàn)風(fēng)險，農(nóng)業(yè)保險的功能才能真正地得以發(fā)揮。

(二)厘清農(nóng)業(yè)險種，實行強制保險與自愿保險相結(jié)合的原則

農(nóng)業(yè)保險可細分為農(nóng)作物保險和養(yǎng)殖業(yè)保險。我國幅員遼闊，地理環(huán)境層次分明，農(nóng)作物品種繁多，因此，在開發(fā)農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品方面應(yīng)因地制宜，在不同的生產(chǎn)區(qū)域開發(fā)適合當(dāng)?shù)氐谋ｋU品種，同時，制定與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相適宜的保險費率，不能一刀切。在具體的每一生產(chǎn)區(qū)域，保險公司應(yīng)結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的趨勢開展橫貫生產(chǎn)、加工、銷售各環(huán)節(jié)的綜合性保險品種，借農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升帶動保險品種結(jié)構(gòu)的提升［5］。

在農(nóng)業(yè)保險的具體投保方式上，應(yīng)當(dāng)堅持強制保險和自愿保險相結(jié)合的原則。比如，日本《農(nóng)業(yè)保險法》規(guī)定，凡生產(chǎn)數(shù)量超過法定最低標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民必須參加保險，而其他情形則由農(nóng)民自愿決定參保與否。我國可借鑒日本經(jīng)驗，對關(guān)系國計民生且與農(nóng)民利益有最密切聯(lián)系的農(nóng)作物(如:水稻、小麥、油料作物等)與飼養(yǎng)動物(如:牛、豬、馬、羊等)實行強制保險，對規(guī)定外之的其他農(nóng)產(chǎn)品則由農(nóng)民自愿選擇是否投保。

(三)政府強化保障職能，建立農(nóng)業(yè)保險補貼制度

搞好社會保障是現(xiàn)代政府的一項重要職能。建立農(nóng)業(yè)保險制度，是完善農(nóng)村社會保障制度的重要舉措。農(nóng)業(yè)保險關(guān)系農(nóng)民的切身利益以及我國糧食的生產(chǎn)安全。因此，如何提高農(nóng)民參保、保險公司樂于承保的積極性，是一個亟需解決的問題。筆者認為，我國應(yīng)當(dāng)借鑒法國的經(jīng)驗，對農(nóng)業(yè)保險實行補貼制度。法國農(nóng)業(yè)保險實行低費率高補貼政策，政府對農(nóng)民進行補貼，同時，也對保險機構(gòu)給予財政補貼。針對我國實際情況，筆者認為，對于強制保險的農(nóng)業(yè)險種，可由政府對參保的農(nóng)民按照一定比例給予高額財政補貼;對于自愿保險的險種，則視其情況，決定是否給予補貼。對于保險公司，可以視其承保險種的風(fēng)險度按照一定標(biāo)準(zhǔn)給予相應(yīng)的財政補貼。

(四)政府建立再保險制度，合理分擔(dān)農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險

為提高保險公司開發(fā)農(nóng)業(yè)險種的積極性，政府除給予補貼、降低稅率等優(yōu)惠財政政策外，還可以通過建立再保險制度分化保險風(fēng)險。關(guān)于再保險制度的構(gòu)建，筆者認為有兩種路徑:其一，由承保農(nóng)業(yè)險的保險公司向其他保險公司辦理再保險，但必須向政府保險監(jiān)督部門備案，一旦發(fā)生風(fēng)險，保險公司按照約定的保險費率賠付，由政府給予一定財政補貼;其二，由政府設(shè)立專門農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)，其職能在于為承保農(nóng)業(yè)險的保險公司辦理再保險業(yè)務(wù)，并對保險公司承保農(nóng)業(yè)保險進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對其保險活動進行監(jiān)督，制定與農(nóng)業(yè)保險有關(guān)的政策等等。

筆者認為，只有政府采取措施，合理分擔(dān)農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險，使保險公司有利可贏，至少不至于虧損，才能調(diào)動其承保的積極性，只有加強政府在農(nóng)業(yè)保險中的作用，建立政府責(zé)任機制，才能健全我國的農(nóng)業(yè)保險制度。

［1］ 嚴(yán)偉濤．論我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式的選擇［J］．農(nóng)村·農(nóng)業(yè)·農(nóng)民，2006(3):35－36．

［2］ 李雷．農(nóng)業(yè)保險在我國停滯不前的原因與對策［J］．鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，2007(3):24－27．

［3］ 范?。谭ǎ跰］．北京:高等教育出版社、北京大學(xué)出版社，2002．

［4］ 張祖榮．實施政策性農(nóng)業(yè)保險的幾點思考［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2007(12):64－65．

［5］ 付春紅．如何完善我國的農(nóng)業(yè)保險制度［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2008(1):70 －72．