《政府信息公開條例》的有效性及局限性評(píng)析

劉夢(mèng)慈，馬骎骎

2007年4月5日，國(guó)務(wù)院正式頒布《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開條例》或《條例》），并于2008年5月1日起施行。《政府信息公開條例》的實(shí)施無(wú)疑是我國(guó)政府信息公開制度建設(shè)的一次突破，有利于促進(jìn)我國(guó)民主法治建設(shè)，有利于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。首先，有效掌握國(guó)家事務(wù)的信息是公民積極參與國(guó)家事務(wù)管理的前提，公共事務(wù)的參與需要公共領(lǐng)域的透明化，因此，推進(jìn)政府信息公開制度的建設(shè)是促進(jìn)我國(guó)民主化進(jìn)程的必要手段。其次，“真相”避免“猜疑”、“公開”能知“公正”，公共權(quán)威的公正是社會(huì)公正的重要保障，公平正義的社會(huì)需要公權(quán)領(lǐng)域的透明化，政府信息公開能夠使公民對(duì)政府行為有充分的認(rèn)識(shí)和理解，有利于避免政府與民眾的不良沖突。因此，政府信息的公開能增強(qiáng)公民對(duì)社會(huì)公正的體認(rèn)感，夠強(qiáng)化公民對(duì)政府的信任感，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的應(yīng)有之義。

一、《政府信息公開條例》的有效性

（一）政府信息公開的立法是保障公民知情權(quán)，建設(shè)民主國(guó)家的吁求

我國(guó)憲法明確規(guī)定：國(guó)家一切權(quán)利屬于人民。人民依法通過(guò)各種渠道和形式管理國(guó)家各種事務(wù)。包括經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)和社會(huì)事務(wù)。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員必須傾聽人民的意見(jiàn)和建議，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。而人民群眾擁有知情權(quán)、參與權(quán)；擁有批評(píng)、建議、申訴等相應(yīng)的權(quán)利。伴隨新媒體的出現(xiàn)和信息時(shí)代的到來(lái)，公民獲取信息和發(fā)表言論的渠道增多，與此同時(shí)，公民對(duì)于信息獲取范圍要求增大，對(duì)于公共信息領(lǐng)域中知情權(quán)的保障要求日益強(qiáng)烈。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步深化和政治體制改革，我國(guó)的行政管理體制和政府職能也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)轉(zhuǎn)變，公民對(duì)于公共信息，特別是對(duì)其生產(chǎn)、生活產(chǎn)生重要影響的政府信息的透明化要求日益強(qiáng)烈?！爸闄?quán)”是憲法所賦予公民的基本權(quán)利之一，從行政法的角度看，政府信息公開立法是對(duì)公民享有知情權(quán)這一憲法權(quán)利的具體化。

（二）政府信息公開的立法是規(guī)范行政，建設(shè)法治國(guó)家的要求

依法治國(guó)是以法律為準(zhǔn)繩治理國(guó)家［1］，政府信息公開的立法與法治國(guó)家的建設(shè)相輔相成，一方面，信息公開的立法需要良好的法制環(huán)境，另一方面，政府信息公開的立法充實(shí)了我國(guó)行政管理的法治基礎(chǔ)，是推進(jìn)我國(guó)法治國(guó)家進(jìn)程的一次積極努力。行政行為作為行為人的主觀能動(dòng)活動(dòng)，不可避免地受到個(gè)人主觀意愿的影響，并且具體的行政行為需要行政人員依據(jù)事實(shí)情況進(jìn)行一定的自由裁量。然而，行政人員作為公共權(quán)威的代表、公共事務(wù)的管理者，過(guò)于寬泛的自由裁量權(quán)有可能導(dǎo)致行政人員濫用行政權(quán)力，因此，其行政行為需要法治的規(guī)范約束。政府信息公開是約束行政自由裁量權(quán)的有效途徑，將公共信息至于公民的監(jiān)督之下，能夠避免政府由于優(yōu)先掌控信息而濫用職權(quán)，也能夠避免由于政府和公民掌握信息不對(duì)等而引發(fā)的沖突。

（三）政府信息公開的立法是解決社會(huì)轉(zhuǎn)型期突出矛盾，推進(jìn)政府改革的需求

轉(zhuǎn)型中的中國(guó)在走向現(xiàn)代民主與法治的進(jìn)程中呈現(xiàn)出一些新的矛盾，其中之一就是政府與民眾的矛盾凸顯。一方面由于社會(huì)分化越來(lái)越嚴(yán)重，一部分政治精英利用自己在政治、社會(huì)等資源占有方面的優(yōu)勢(shì)，成為改革的主要受益群體；而另一部分社會(huì)弱勢(shì)群體卻承擔(dān)了改革的大部分成本。不合理的改革成本分擔(dān)導(dǎo)致利益受損群體不滿情緒增加，產(chǎn)生“仇官”心態(tài)。另一方面，中國(guó)基層政府官員良莠不齊，在行政過(guò)程中，一部分政府的不合理行政或是行政人員個(gè)人的不良行為使民眾對(duì)于公共權(quán)威的信任感降低，公信力的缺失導(dǎo)致政府陷入“塔西佗陷阱”的困境。而造成這一矛盾的重要原因之一就是公共信息的不對(duì)等，公共權(quán)力部門掌握著絕大部分公共領(lǐng)域的信息，是公共信息的發(fā)布主體，也是公共政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督主體。然而，由于信息發(fā)布的不全面或不及時(shí)，生活于公共領(lǐng)域的社會(huì)公民無(wú)法掌握與其切身利益相關(guān)的有效信息，由此會(huì)產(chǎn)生對(duì)公共權(quán)力部門的猜疑、誤解甚至不滿。例如，近年來(lái)網(wǎng)民對(duì)“三公消費(fèi)”的熱議，體現(xiàn)了隨著社會(huì)改革的不斷推進(jìn)，現(xiàn)代公民的公民意識(shí)迅速覺(jué)醒，民眾對(duì)社會(huì)管理者有更高的期待和要求，現(xiàn)實(shí)的矛盾呼吁政務(wù)公開。而公共信息的不透明也易導(dǎo)致公權(quán)部門借此規(guī)避應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，或個(gè)別官員借此以權(quán)謀私，因此，推進(jìn)政府改革需要建立政府信息公開制度。

《政府信息公開條例》是我國(guó)第一部規(guī)范政府信息公開行為、保障公民知情權(quán)的行政法規(guī)，是我國(guó)推進(jìn)政務(wù)公開實(shí)踐的一次系統(tǒng)性努力，它將有利于進(jìn)一步加快行政管理體制改革，有利于進(jìn)一步加快政府行政職能轉(zhuǎn)變。但是，四年多以來(lái)《條例》在實(shí)施過(guò)程中暴露出諸多問(wèn)題，許多案例表明其本身還存在缺陷，我們有必要對(duì)此做明確分析。

二、《政府信息公開條例》的局限性

（一）部分條款規(guī)定模糊

1.對(duì)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息的范圍規(guī)定模棱兩可，對(duì)公開信息的渠道沒(méi)有明確規(guī)定。首先，《條例》中第十條至第十二條對(duì)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)公開的信息劃定重點(diǎn)范圍，行政機(jī)關(guān)在使用這項(xiàng)條文時(shí)容易只公開規(guī)定中的重點(diǎn)內(nèi)容，而其余應(yīng)當(dāng)予以主動(dòng)公開但不在重點(diǎn)范圍之內(nèi)的內(nèi)容，可能會(huì)由于偷懶或?yàn)榱艘?guī)避某些敏感內(nèi)容而不予以主動(dòng)公開。加之《條例》中對(duì)應(yīng)主動(dòng)公開的信息范圍劃定過(guò)于寬泛，對(duì)于應(yīng)主動(dòng)公開的信息沒(méi)有公開的行為沒(méi)有具體的處罰規(guī)定，這很大程度上是在為政府部門公開信息減壓，不能充分調(diào)動(dòng)政府部門公開信息的積極性，對(duì)于剛剛起步的信息公開制度來(lái)說(shuō)，這無(wú)疑是一塊軟肋。其次，對(duì)于主動(dòng)公開信息的大眾知曉渠道沒(méi)有強(qiáng)制規(guī)定，政府公開的信息多以公報(bào)形式出現(xiàn)，而民眾廣泛獲取、查閱信息的渠道（例如：網(wǎng)站、報(bào)刊）雖然在條例的規(guī)定之內(nèi)，但沒(méi)有明確說(shuō)明必須由此公布，因而公開的信息沒(méi)有做到廣泛受眾。2112年9月8日大河報(bào)訊，全國(guó)18個(gè)省轄市的70個(gè)政府部門網(wǎng)站多成擺設(shè)，有些網(wǎng)站信息竟長(zhǎng)達(dá)五年沒(méi)更新。政府部門網(wǎng)站成“僵尸網(wǎng)”，網(wǎng)站上很多欄目點(diǎn)開后內(nèi)容卻是空白，許多網(wǎng)友憤慨評(píng)論：網(wǎng)站不更新不如關(guān)掉！

2.對(duì)于不予以公開的信息規(guī)定過(guò)于寬泛。《條例》中第八條規(guī)定行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。［2］9但是對(duì)于“危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”的信息沒(méi)有給予明確界定，以不同的視角可能會(huì)得出不同的判斷。對(duì)于不予以公開的信息的規(guī)定不詳，導(dǎo)致行政主體對(duì)于信息是否應(yīng)當(dāng)公開的自由裁量權(quán)過(guò)于寬泛，因而行政主體會(huì)利用此權(quán)利規(guī)避其公開信息的責(zé)任。此外，國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于施行《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》若干問(wèn)題的意見(jiàn)中第十四條規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)的政府信息，可以不予提供。［2］16對(duì)于公民申請(qǐng)公開的信息加以“三需要”的限制，大大降低了公民對(duì)《條例》實(shí)施的監(jiān)督力度。

（二）部分條款規(guī)定不合理

1.《條例》沒(méi)有明確規(guī)定涉及第三方的信息公開的答復(fù)時(shí)間?！稐l例》第二十四條規(guī)定：涉及第三方的信息公開問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)征求第三方意見(jiàn)所需時(shí)間不計(jì)算在規(guī)定（15日）的對(duì)申請(qǐng)人答復(fù)的期限內(nèi)。［2］29但 《條例》中對(duì)第三方答復(fù)的期限沒(méi)有做明確的規(guī)定，這樣政府部門對(duì)這一類信息公開的申請(qǐng)就可以以第三方未答復(fù)為由無(wú)限期拖延對(duì)申請(qǐng)人的答復(fù)。由此，政府部門可以假借第三方規(guī)避其信息公開的責(zé)任。

2.“三需要”的限制不適宜。依照邏輯，在行政部門“應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息”之外還存在不需主動(dòng)公開但應(yīng)當(dāng)公開的信息，依照規(guī)定這部分信息公民、法人或其他組織可以通過(guò)申請(qǐng)信息公開獲知，但《條例》中第十三條規(guī)定“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。 ”［2］14在依照《條例》申請(qǐng)信息公開時(shí)申請(qǐng)人被加以“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的前置條件，這樣一來(lái)“可公開信息”就出現(xiàn)了盲區(qū)，一部分應(yīng)當(dāng)公開但不屬于政府部門主動(dòng)公開，且不涉及申請(qǐng)信息公開者自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要的信息就無(wú)法見(jiàn)諸于陽(yáng)光之下。這大大降低了社會(huì)對(duì)政府信息公開的監(jiān)督和制約力度，違背了“以公開為原則”的精神，反而倡導(dǎo)了“以不公開為原則，以公開為例外”。

3.保密審查機(jī)制不適宜?！稐l例》中第十四條對(duì)保密信息審議依據(jù)有如下規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照 《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)擬公開的政府信息進(jìn)行審查。［2］16對(duì)擬公開的信息進(jìn)行審查時(shí)，除依照法律法規(guī)以外還要依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，然而對(duì)于適用于《條例》的“有關(guān)規(guī)定”的范圍并沒(méi)有明確限制，由此原本迫于信息公開的主體——政府部門有可能利用職權(quán)制定規(guī)范性文件，從而繞過(guò)某些不利于自身“潛規(guī)則”運(yùn)行的信息公開，造成了《條例》實(shí)施的“灰色地帶”。

（三）《政府信息公開條例》的實(shí)踐困境

1.“應(yīng)公開信息”與“不予公開的信息”相矛盾時(shí)無(wú)原則可依。《新京報(bào)》2012年4月18日訊，上海交通大學(xué)25歲研究生雷闖向衛(wèi)生部等53個(gè)中央部門，提交信息公開申請(qǐng)，要求公布各部門部長(zhǎng)（局長(zhǎng)、主任）2011年全年工資總額和工資構(gòu)成情況。由此引發(fā)了對(duì)“部長(zhǎng)工資是否該公開”的網(wǎng)絡(luò)熱議。依據(jù)《條例》第九條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)涉及公民、法人或其他組織切身利益的；需要社會(huì)公眾廣泛知曉和參與的，應(yīng)該予以公開。53個(gè)中央部門領(lǐng)導(dǎo)人作為國(guó)家公職人員其工資來(lái)源由公民繳納的稅金構(gòu)成，其關(guān)涉到公民的切身利益，屬于需要社會(huì)公眾廣泛知曉的信息，若以此為依據(jù)，“部長(zhǎng)的工資”應(yīng)當(dāng)屬于政府的公開信息。但《條例》十四條規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息［2］16，官員的個(gè)人工資也屬于個(gè)人隱私內(nèi)容，根據(jù)保密原則，應(yīng)不予以公開。這樣一來(lái)，出現(xiàn)了依據(jù)同一個(gè)條例得出兩種相互矛盾的判斷結(jié)果。對(duì)于這樣的情況應(yīng)如何處理《條例》中沒(méi)有明確的規(guī)定，并且在沒(méi)有明確以“公開”作為立法原則的情況下，《條例》也不具有“公開”的傾向性。對(duì)于這樣的兩難困境只能寄希望于“自由裁量”的判決，由此很有可能會(huì)再次引發(fā)“站在誰(shuí)的立場(chǎng)上說(shuō)話”社會(huì)熱議，導(dǎo)致不良社會(huì)影響。

2.司法救濟(jì)沒(méi)有發(fā)揮實(shí)效?！墩畔⒐_條例》規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。［2］38但是政府信息公開的行政訴訟過(guò)程，卻常常遭遇到法院重重“玻璃門”的阻隔。首先，《條例》沒(méi)有對(duì)不作為進(jìn)行處罰規(guī)定，對(duì)于應(yīng)主動(dòng)公開但未公開的行政行為責(zé)任人沒(méi)有相應(yīng)的處罰措施，致使《條例》本身中沒(méi)有司法救濟(jì)的依據(jù)。其次，現(xiàn)實(shí)中公民對(duì)有關(guān)政府信息不公開的問(wèn)題提起行政訴訟時(shí)大多沒(méi)有下文，一方面，由于法院沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)作為其立案、判決的依據(jù)，加之《保密法》等對(duì)保密信息的界限規(guī)定不清，法院無(wú)從下手；另一方面，我國(guó)法院官員是由地方政府安排并受地方政府與上級(jí)法院雙重領(lǐng)導(dǎo)的，地方政府有權(quán)對(duì)法院官員進(jìn)行任命、調(diào)任、升級(jí)、降級(jí)等，而上級(jí)法院沒(méi)有人事權(quán)，只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督權(quán)，因此，法院處理“民告官”的案件時(shí)易形成隱形壓力?？傊瑥膶?shí)體法、程序法到司法環(huán)境都沒(méi)有《條例》司法救濟(jì)發(fā)揮實(shí)效的土壤。

3.對(duì)于違反《條例》所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任的規(guī)定不具威懾力。《條例》第三十五條規(guī)定行政機(jī)關(guān)違反本條例的規(guī)定，由監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任［2］41。一方面，對(duì)于問(wèn)責(zé)主體的規(guī)定監(jiān)督力較弱。將問(wèn)責(zé)主體定為上一級(jí)行政機(jī)關(guān)，它一方面是責(zé)任人，另一方面又扮演問(wèn)責(zé)的角色，形成同體問(wèn)責(zé)，將執(zhí)行和監(jiān)督集于一身，違背了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”分開的原則，對(duì)于信息公開的監(jiān)督不具強(qiáng)制效力。另一方面，對(duì)于違反《條例》所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任規(guī)定不具懲罰性。對(duì)于一般性違反《條例》規(guī)定的情節(jié)，僅責(zé)令其改正，而未有帶懲罰性的規(guī)定，無(wú)法形成對(duì)責(zé)任主體強(qiáng)有力的倒逼，因而行政機(jī)公開信息的壓力大大降低了。

三、完善《政府信息公開條例》的對(duì)策初探

（一）明確立法原則，樹立《條例》公信力

在《條例》的專家建議稿中“以公開為原則，不公開為例外”［3］的立法原則明確提出，但正式頒布的《條例》中卻沒(méi)有此項(xiàng)原則的明確說(shuō)明。法律法規(guī)的立法原則主導(dǎo)著在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中自由裁量權(quán)使用的限度，《政府信息公開條例》應(yīng)當(dāng)明確以“公開為原則，不公開為例外”的立法原則，以此來(lái)制止自由裁量權(quán)的過(guò)度使用。在現(xiàn)行的《條例》中，我們很遺憾地發(fā)現(xiàn)，由于對(duì)于禁止公開的信息的規(guī)定范圍較寬泛，在公民依條例申請(qǐng)政府信息公開時(shí)，對(duì)于信息是否應(yīng)當(dāng)公開存在模棱兩可的處理方案，這使信息公開的主體無(wú)形中擁有了較大的自由裁量權(quán)。因此，應(yīng)當(dāng)在《條例》中明確“以公開為原則，不公開為例外”的立法原則。對(duì)于《條例》中違反鼓勵(lì)公開原則的限制應(yīng)當(dāng)去除，例如，禁止公開的信息應(yīng)當(dāng)以法律法規(guī)為依據(jù)，不應(yīng)再加之“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”的限制；對(duì)于申請(qǐng)信息公開的公民也不應(yīng)當(dāng)以所申請(qǐng)的信息與其 “自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”有關(guān)加以限制。

（二）嚴(yán)格問(wèn)責(zé)制，確?！稐l例》實(shí)施

嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制能夠?qū)Α稐l例》的實(shí)施形成倒逼壓力，保證其良好運(yùn)行。在建立嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制中責(zé)任、責(zé)任人及問(wèn)責(zé)主體的確定是非常重要的。首先，關(guān)于責(zé)任的確定。由于對(duì)于“應(yīng)公開信息”的界定模糊，我國(guó)現(xiàn)行的 《政府信息公開條例》還存在例外信息的“灰色地帶”［4］，政府不能很好地明確其應(yīng)信息公開的責(zé)任，因此，建立《條例》的問(wèn)責(zé)制，對(duì)已“應(yīng)公開信息”的明確界定首當(dāng)其沖。世界上已有許多國(guó)家已警醒了有關(guān)政府信息公開的立法，他們也將此視為政治民主的一項(xiàng)重要舉措，在美國(guó)的《信息自由法》中明確規(guī)定了免于公開的九種例外信息，凡是不在這9種例外信息之內(nèi)的都應(yīng)向社會(huì)大眾公布。相較于對(duì)可公開信息范圍的劃定，規(guī)定例外信息使公民更容易識(shí)別和區(qū)分所希望獲取的政府信息是否可公開，也使監(jiān)督部門對(duì)政府是否履行了公開信息的責(zé)任更易判斷，降低了政府利用“灰色地帶”規(guī)避公開信息責(zé)任的可能性。其次，關(guān)于明確責(zé)任人的問(wèn)題。根據(jù)《政府信息公開條例》第四章監(jiān)督和保障條款第三十五條有其明確規(guī)定，地方政府在對(duì)當(dāng)?shù)氐男畔⒐_立法或者頒布相關(guān)政策方案時(shí)，必須明確其責(zé)任人，明確其信息公開過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)的具體負(fù)責(zé)人和相關(guān)辦事人員的責(zé)任。但是，這條規(guī)定在具體的實(shí)施中依然存在問(wèn)題。依照《條例》，問(wèn)責(zé)的主體主要是上級(jí)政府部門。這樣的同體問(wèn)責(zé)雖然在問(wèn)責(zé)時(shí)間和成本上具有高效的優(yōu)勢(shì)，但只有同體問(wèn)責(zé)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因?yàn)橥w問(wèn)責(zé)的主體和客體同屬一個(gè)利益體系，在問(wèn)責(zé)過(guò)程中難免有同情包庇之嫌，不利于問(wèn)責(zé)的實(shí)體效果。因此，在《政府信息公開條例》的問(wèn)責(zé)中，應(yīng)將異體問(wèn)責(zé)作為問(wèn)責(zé)的主要主體，發(fā)揮人民代表的監(jiān)督作用，讓公民、社會(huì)團(tuán)體以及媒體都充分關(guān)注并參與其中，形成對(duì)政府信息公開強(qiáng)有力的監(jiān)督。

[1]張明杰.開放的政府——政府信息公開法律制度研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003.

[2]中華人民共和國(guó)政府信息公開條例[M].北京：中國(guó)法制出版社，2008.

[3]周漢華.政府信息公開條例專家建議稿、草案、說(shuō)明、理由、立法例[M].北京：中國(guó)法制出版社，2003：5.

[4]李廣宇.政府信息公開訴訟理念、方法與案例[M].北京：法律出版社，2009.