基于游客感知視角的旅游公共服務(wù)改進(jìn)策略研究——以浙江省為例

胡洪彬

(中國旅游研究院 旅游標(biāo)準(zhǔn)化研究所，杭州 311231;浙江旅游職業(yè)學(xué)院 社會科學(xué)部，杭州 311231)

改革開放以來，浙江旅游業(yè)飛速發(fā)展，旅游活動大眾化、常態(tài)化趨勢日益明顯，截至2011年，全省接待入境旅游者達(dá)773.69萬人次，同比增長13%，實(shí)現(xiàn)旅游外匯收入45.42億美元，同比增長15.56%［1］。浙江旅游業(yè)的快速崛起，迫切要求提升旅游公共服務(wù)質(zhì)量，以滿足龐大消費(fèi)群體的現(xiàn)實(shí)需求。為了解游客對浙江旅游公共服務(wù)的真實(shí)看法，把握浙江旅游公共服務(wù)發(fā)展的客觀現(xiàn)狀，筆者在杭州西湖景區(qū)、嘉興南湖景區(qū)和溫州雁蕩山景區(qū)采用問卷調(diào)查和部分訪談的形式對游客進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，共發(fā)放問卷600份，回收有效問卷527份。同時以游客感知的現(xiàn)狀分析為基礎(chǔ)，探討了浙江旅游公共服務(wù)供給問題的客觀根源，并提出了相應(yīng)的改進(jìn)策略。

1 游客對浙江旅游公共服務(wù)的感知分析

1.1 游客對旅游公共信息服務(wù)的感知

作為旅游公共服務(wù)體系的核心構(gòu)件，旅游公共信息服務(wù)是指為滿足游客對目的地旅游基本信息、安全信息、旅游產(chǎn)品促銷信息等相關(guān)信息服務(wù)的需要，及時將加工好的信息產(chǎn)品以各種便捷的形式傳遞給旅游者的過程［2］。從供給過程來看，旅游公共信息服務(wù)主要通過浙江本地的網(wǎng)絡(luò)信息、影視媒體、報(bào)刊雜志、旅游咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)等多種途徑來完成的。調(diào)查顯示，互聯(lián)網(wǎng)是目前浙江省內(nèi)旅游者獲取旅游信息的主要手段，包括使用政府部門的旅游網(wǎng)站及旅行社的門戶網(wǎng)站等，占到被調(diào)查總數(shù)的60.1%。其次是通過影視媒體獲得旅游信息，占到19.3%，還有14.7%的游客通過閱覽相關(guān)報(bào)刊雜志獲取相關(guān)的旅游信息，如旅游書籍、宣傳手冊等，并將其視為旅游體驗(yàn)的一部分。旅游者進(jìn)行旅游選擇時較少地通過浙江本地的旅游咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)獲取旅游信息，其只占到樣本總量的5.9%。這表明目前浙江旅游信息服務(wù)主要還是依靠網(wǎng)絡(luò)途徑來實(shí)現(xiàn)，其他方面參與力度不夠，整體還缺乏有效的協(xié)同力和綜合力，尤其是在旅游咨詢機(jī)構(gòu)建設(shè)方面需進(jìn)一步加大發(fā)展力度。

1.2 游客對旅游公共安全保障服務(wù)的感知

旅游公共安全保障類服務(wù)主要是為旅游者的旅游活動能夠安全和有序進(jìn)行以及旅游業(yè)能夠健康發(fā)展而提供的保障服務(wù)。從構(gòu)件上看，其主要包括旅游交通安全服務(wù)、游樂設(shè)施安全服務(wù)、旅游飲食安全服務(wù)、旅游消防安全服務(wù)、旅游突發(fā)事件應(yīng)急救援服務(wù)等內(nèi)容［3］4。調(diào)查顯示，在浙江旅游公共安全保障服務(wù)體系中，游客對旅游飲食安全服務(wù)的感知度最高，達(dá)到41.7%，許多游客都認(rèn)識到了本地政府在旅游飲食衛(wèi)生監(jiān)督檢查工作上做出的努力，并對能及時受理和處置游客的旅游餐飲安全投訴表示了贊同。對旅游突發(fā)事件應(yīng)急救援服務(wù)的感知排其次，占到29.2%，對旅游消防安全服務(wù)和旅游交通安全服務(wù)的感知分別占到12.3%和11.7%，最后是對游樂設(shè)施安全服務(wù)的感知，為5.1%。與此相對應(yīng)，針對游客自身對旅游公共安全認(rèn)知的調(diào)查則顯示，有高達(dá)97.7%的入浙游客認(rèn)為在旅游過程中應(yīng)有定點(diǎn)管理人員進(jìn)行安全提示。這說明游客本身對旅游公共安全服務(wù)有較高的需求，這與現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r形成了一定程度的反差，浙江省旅游公共安全保障部門應(yīng)積極提升在旅游交通、游樂設(shè)施、旅游消防安全等方面的服務(wù)供給質(zhì)量。

1.3 游客對旅游公共行政服務(wù)的感知

旅游公共行政服務(wù)是旅游公共管理部門通過一定方式的調(diào)節(jié)和監(jiān)管活動，維護(hù)旅游市場秩序的公共行為。旅游公共行政為游客參與旅游活動、提升旅游品質(zhì)等提供了保障。在具體運(yùn)行中，旅游公共服務(wù)部門一般采用完善旅游政策法規(guī)、建立旅游服務(wù)質(zhì)量管理和評價(jià)機(jī)制、嚴(yán)格旅游行政執(zhí)法、提高旅游行政透明度等方法來達(dá)到應(yīng)有的目標(biāo)［3］6。統(tǒng)計(jì)顯示，對旅游公共行政服務(wù)的感知體系中，游客在旅游服務(wù)質(zhì)量管理和評價(jià)機(jī)制上感知度最高，達(dá)到41.0%，許多游客對一些景點(diǎn)建立的以游客評價(jià)為主的評價(jià)機(jī)制表示認(rèn)可和歡迎。對旅游行政透明度的感知度占到24.3%，一些游客表示公共管理部門在發(fā)布包括客房價(jià)格、酒店接待能力、客房預(yù)訂率等信息方面體現(xiàn)了及時性和動態(tài)性，為引導(dǎo)社會消費(fèi)提供了有效指引。此外對嚴(yán)格旅游行政執(zhí)法的感知度也占到22.8%，而對浙江本地旅游政策和法規(guī)感知度則只占到11.9%。這組數(shù)據(jù)表明，浙江旅游公共行政服務(wù)在推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中做出了積極努力，但是存在缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性的缺陷，尤其是相關(guān)政策和法規(guī)方面的信息服務(wù)較為欠缺，需要進(jìn)一步加以提升。

1.4 游客對旅游公共服務(wù)設(shè)施的感知

旅游公共設(shè)施即旅游景區(qū)為游客游覽參觀提供服務(wù)的各種公共性和服務(wù)性設(shè)施，包括住宿與餐飲服務(wù)設(shè)施、景區(qū)環(huán)保設(shè)施、交通運(yùn)輸設(shè)施、娛樂設(shè)施、購物設(shè)施及安全設(shè)施等多重體系［4］。作為旅游公共服務(wù)的主要平臺，旅游公共服務(wù)設(shè)施的完善是提升旅游品質(zhì)的重要前提，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)整體競爭力提升的內(nèi)在保障。調(diào)查顯示，在所有內(nèi)在構(gòu)成的6個元素中感知度基本持平，其對購物設(shè)施、住宿和餐飲服務(wù)設(shè)施感知度相對最高，為22.1%和20.9%，對交通運(yùn)輸設(shè)施感知度也達(dá)到18.2%，對景區(qū)娛樂設(shè)施和環(huán)保設(shè)施的感知度為15.1%和13.2%，其中一些景點(diǎn)環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量不高及秩序混亂的現(xiàn)象成為部分游客反映的突出問題，對禁區(qū)安全設(shè)施感知度最低，只達(dá)到10.5%。一些景區(qū)安全標(biāo)志建設(shè)、公共安全維護(hù)未得到游客的有效認(rèn)知?？梢?，浙江省旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)存在欠缺完善性的弊端，尤其是在安全和環(huán)保設(shè)施方面水平不高，這與浙江旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求存在一定的差距，從長遠(yuǎn)來看，與現(xiàn)代旅游市場需求不相適應(yīng)，旅游公共服務(wù)配套設(shè)施不健全的問題不容忽視。

2 旅游公共服務(wù)供給的制約因素分析

2.1 地方政府旅游公共服務(wù)供給的選擇性和不當(dāng)偏好

政府是社會發(fā)展的掌舵者，也是旅游業(yè)發(fā)展的直接關(guān)涉者，政府的政策輸出、管理服務(wù)等是構(gòu)成旅游發(fā)展的重要因素，負(fù)有維護(hù)公共權(quán)益的重要責(zé)任。但作為一種組織機(jī)構(gòu)，政府本身也具有一定程度的“經(jīng)濟(jì)人”理性，值得關(guān)注的是當(dāng)前地方政府在旅游管理上的市場化取向中的確在某種程度上導(dǎo)致了部分行政人員“經(jīng)濟(jì)人”化現(xiàn)象，以至慢慢消融了其在公共服務(wù)中應(yīng)有的價(jià)值準(zhǔn)則，致使其在旅游公共服務(wù)供給上的選擇性和不當(dāng)偏好。一方面，在旅游產(chǎn)品供給中重開發(fā)、輕保護(hù)。浙江濃厚的商業(yè)氣息給旅游業(yè)發(fā)展打上了更為深刻的經(jīng)濟(jì)烙印，一些地方政府在旅游開發(fā)中往往把追求旅游資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值擺在首位，而弱化了對旅游資源的保護(hù)力度，導(dǎo)致一些旅游景區(qū)客觀存在開發(fā)利用無節(jié)制、旅游服務(wù)設(shè)施過度膨脹和景區(qū)管理粗放等問題，影響到旅游業(yè)發(fā)展的可持續(xù)化。另一方面，在旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中重營利、輕公益。浙江本地除少數(shù)景區(qū)進(jìn)行免費(fèi)開放外，大部分景區(qū)依然價(jià)格高攀，而且一些地方政府提供旅游公共服務(wù)也偏重于營利性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游目的地形象宣傳，而對于旅游公共安全、旅游信息平臺建設(shè)等方面則相對欠缺。特別是一些公益性旅游公共產(chǎn)品，如文化古跡、自然保護(hù)區(qū)等供給嚴(yán)重不足，導(dǎo)致一些公共旅游產(chǎn)品的流失，加劇了旅游公共服務(wù)的供需矛盾。

2.2 地方政府旅游公共管理部門能力不足

政府能力也稱作政府效能，是政府實(shí)際能夠履行職責(zé)和功能的程度，它要解決的是政府如何去做、通過什么方式去做的問題。政府能力建設(shè)是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的根本前提，更是國家行政體制改革與發(fā)展的重要目標(biāo)。近些年來，隨著浙江旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展和民眾在信息咨詢、安全保障、交通指引等公共服務(wù)需求方面的不斷提升，在客觀上對各級地方政府旅游管理部門的能力水平提出了更高要求。然而，目前地方政府在推進(jìn)區(qū)域旅游發(fā)展進(jìn)程中，受體制和環(huán)境等多重制約，其公共管理能力亟需提升。從資源分配能力看，在轉(zhuǎn)型期大背景下，受社會利益再分配和政策不完善的影響，地方政府在旅游信息服務(wù)、旅游安全保障等公共服務(wù)方面存在較大的差距。而從政府管理能力看，由于對旅游資源、旅游公共服務(wù)目前尚未有清晰的界定，在涉及旅游經(jīng)營權(quán)的審核、備案等權(quán)力時，各個部門存在職能交叉的問題。在缺乏有效監(jiān)督和制度規(guī)約的情況下，必然導(dǎo)致旅游管理主體行為的隨意性，引發(fā)政府管理“越位”、“缺位”和“錯位”等情況出現(xiàn)，結(jié)果必然使得旅游公共服務(wù)供給中出現(xiàn)無序化現(xiàn)象，零負(fù)團(tuán)費(fèi)、吃回扣等問題難以消除。

2.3 旅游公共服務(wù)供給的法制缺位

制度是穩(wěn)定、受重視的和反復(fù)的行為模式，正如鄧小平所言:“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”?］當(dāng)前，我國旅游立法和相關(guān)制度建構(gòu)相對滯后，很多旅游公共管理活動還缺乏高層次的法制依據(jù)，以至地方政府的旅游公共服務(wù)職能分散，資源開發(fā)與經(jīng)營管理缺乏統(tǒng)一部署，導(dǎo)致區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展方式粗放、旅游公共服務(wù)供給欠缺科學(xué)化等問題的出現(xiàn)。一方面，旅游公共服務(wù)供給缺乏配套的旅游法制環(huán)境。雖然我國早在上世紀(jì)80年代初就已開始著手進(jìn)行旅游法起草工作，然而時至今日依然未進(jìn)入立法程序。旅游基本法的缺失，使得許多旅游活動中的法律問題無章可循。目前，雖有《旅游安全管理暫行辦法》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、《旅游飯店星級的劃分與評定》等一些規(guī)范制度的存在，但法律缺位依舊是當(dāng)下旅游業(yè)發(fā)展的主要制約因素，同時也是導(dǎo)致旅游公共服務(wù)供給體制建構(gòu)缺失的重要外因。另一方面，旅游公共服務(wù)體制自身也滯后于旅游市場化的現(xiàn)實(shí)需求。長期以來，旅游業(yè)發(fā)展是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，這種由政府主導(dǎo)的公共服務(wù)模式雖符合了一定時期的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，但隨著旅游業(yè)的飛速發(fā)展以及民眾旅游需求的不斷提升，單一制政府總攬的公共服務(wù)體制弊端逐漸顯現(xiàn)，限制了旅游發(fā)展的靈活性和旅游管理的全面性，無法滿足廣大人民群眾的需求，且基層群體的旅游需求與旅游權(quán)利保障往往被邊緣化。

2.4 社會力量參與不足

在旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)程中，地方政府在進(jìn)行公共服務(wù)建設(shè)中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，但隨著旅游業(yè)的發(fā)展及游客對旅游公共需求層次的提高，單靠政府一己之力已無法完全承擔(dān)提供旅游公共服務(wù)的所有職能。要提升旅游公共服務(wù)水平，地方政府必須積極引入其他社會主體參與和提供旅游公共服務(wù)作為補(bǔ)充。所謂旅游公共服務(wù)社會化，就是以旅游市場的現(xiàn)實(shí)需求為導(dǎo)向，調(diào)動社會力量參與旅游公共服務(wù)供給，根據(jù)旅游公共服務(wù)項(xiàng)目的特點(diǎn)和性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)旅游公共服務(wù)供給主體的多元化和供給方式的多樣化，從而形成以政府為主導(dǎo)、各種社會主體共同參與的旅游公共服務(wù)供給格局。然而，目前地方政府在旅游公共服務(wù)上的社會化程度偏低。如浙江省各類旅游行業(yè)協(xié)會在旅游公共服務(wù)上的作用還比較弱，尤其是缺乏專業(yè)人才、協(xié)調(diào)能力弱、組織權(quán)威不夠和公信力不足，導(dǎo)致自身在旅游公共服務(wù)供給中心有余而力不足［6］。這使其在參與區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)監(jiān)督管理、開展旅游公益事業(yè)、宣傳旅游目的地等公共服務(wù)方面都未能起到應(yīng)有的作用，從而使地方政府在旅游公共服務(wù)供給中占據(jù)獨(dú)大的位置，進(jìn)而使其在公共服務(wù)供給過程中產(chǎn)生壟斷行為，造成旅游市場信息不對稱的現(xiàn)象，導(dǎo)致游客的利益受損，從而影響到整個旅游市場的良性發(fā)展。

3 推進(jìn)旅游公共服務(wù)發(fā)展的路徑選擇

3.1 轉(zhuǎn)變地方政府的旅游治理模式，實(shí)現(xiàn)旅游公共管理的善治轉(zhuǎn)變

要切實(shí)提升旅游公共服務(wù)水平，地方政府的旅游管理過程就絕不應(yīng)是一種政府自上而下的單向度的統(tǒng)治，而應(yīng)是地方政府與民眾之間在雙向溝通、廣泛配合的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的“善治”。所謂“善治”，即政府與民眾在公共生活上的合作管理，是政治國家與公民社會之間的最佳結(jié)合狀態(tài)。［7］善治模式是當(dāng)下我國行政發(fā)展的重要趨向，在推進(jìn)旅游公共服務(wù)發(fā)展的進(jìn)程中，必須積極借鑒和吸收這一先進(jìn)理念，努力推進(jìn)地方政府旅游管理部門公共服務(wù)模式實(shí)現(xiàn)由政府單獨(dú)負(fù)責(zé)向與社會協(xié)同的善治轉(zhuǎn)變。在實(shí)踐中，地方政府的旅游管理部門應(yīng)努力做好如下兩點(diǎn):一是要積極調(diào)整旅游公共服務(wù)的策略，努力創(chuàng)新旅游公共服務(wù)內(nèi)容，在保證對一些熱點(diǎn)旅游景區(qū)提供在信息、安全等方面公共服務(wù)的同時，積極通過網(wǎng)絡(luò)傳媒等途徑，擴(kuò)大公共服務(wù)范圍，從而最大程度地滿足民眾對旅游公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求。二是地方政府的旅游管理部門也要努力提高自身的公共服務(wù)質(zhì)量，通過政府相關(guān)職能向社會的逐步轉(zhuǎn)移，從根本上解決權(quán)力濫用、私用等與善治、依法行政等相違背的問題，在提升自身服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上，真正為推進(jìn)旅游公共服務(wù)發(fā)展做出努力。

3.2 推進(jìn)制度構(gòu)建，建構(gòu)旅游公共服務(wù)供給的法制體系

制度是帶有根本性和全局性的東西，諾斯指出:“制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計(jì)的，形塑人們互動關(guān)系的約束?！保?］旅游公共服務(wù)水平的提升必須努力強(qiáng)化相關(guān)法律和制度的建設(shè):①完善旅游公共服務(wù)的多元參與機(jī)制。當(dāng)前，地方政府要積極通過完善制度，構(gòu)建民眾利益表達(dá)的制度平臺。如通過懇談會、聽證會及網(wǎng)絡(luò)媒體等途徑，切實(shí)滿足民眾旅游方面的權(quán)益訴求，在實(shí)現(xiàn)社會利益協(xié)調(diào)和整合的基礎(chǔ)上，推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。②建立旅游公共服務(wù)發(fā)展的評估與考核制度。提升旅游公共服務(wù)水平，尤其強(qiáng)化落后地區(qū)旅游公共服務(wù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域旅游的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須建立一個有效的政府績效評估機(jī)制，定期發(fā)布公共服務(wù)供給狀況評估報(bào)告，同時努力探索建立各部門旅游公共服務(wù)供給情況的考核機(jī)制，將其實(shí)施情況作為衡量部門工作成效的重要內(nèi)容，以切實(shí)發(fā)揮各部門進(jìn)行旅游公共服務(wù)供給的積極性和主動性。③要建立充足的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。推進(jìn)地區(qū)旅游公共服務(wù)的發(fā)展，必須建立相應(yīng)的財(cái)政支持制度，尤其要加大對旅游公共設(shè)施建設(shè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，引導(dǎo)更多的社會資源支持旅游業(yè)發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)旅游公共服務(wù)發(fā)展的科學(xué)化。

3.3 依靠社會組織，構(gòu)筑旅游公共服務(wù)有效供給的社會載體

旅游公共服務(wù)的供給從來都不是政府旅游管理部門的一己之事，旅游公共服務(wù)水平的提升呼喚各級政府公共服務(wù)職能的社會化發(fā)展，努力吸引各類社會組織參與供給。以各類旅游行業(yè)協(xié)會、旅游社團(tuán)等為代表的旅游類社會組織本身具有一定的公益性、互助性等特質(zhì)，在參與和提供旅游公共服務(wù)方面能發(fā)揮政府和市場都無法發(fā)揮的作用。歐美各國成立的一些社會團(tuán)體，如法國農(nóng)會、美國的國家鄉(xiāng)村旅游基金、羅馬尼亞鄉(xiāng)村生態(tài)和文化旅游協(xié)會等，其在旅游項(xiàng)目規(guī)劃、募集和發(fā)放資助、開展宣傳工作等方面發(fā)揮著不可替代的作用［9］。因此，地方政府應(yīng)積極開展與社會組織的合作，充分發(fā)揮其積極作用，以延伸并補(bǔ)充政府在旅游公共服務(wù)供給上的不足，并逐步形成較為完善的旅游公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)前各級政府要努力加強(qiáng)對它們的宏觀引導(dǎo)，根據(jù)區(qū)域旅游發(fā)展?fàn)顩r有意識地推進(jìn)，使旅游類社會組織在布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模上實(shí)現(xiàn)一致性與合理性，并著力剔除一切不合理的管制措施，使其能以獨(dú)立姿態(tài)發(fā)揮作用。同時，地方政府要主動放下身段，把旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的一些技術(shù)性難題交于其解決，以充分發(fā)揮其靈活性的優(yōu)勢，使其在推動旅游公共服務(wù)發(fā)展進(jìn)程中做出積極貢獻(xiàn)。

［1］浙江省統(tǒng)計(jì)局.2011年浙江省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［EB/OL］.［2012-02-23］.http://www.zj.stats.gov.cn/art/2012/2/23/art_164_201.htm.

［2］張萌.旅游公共服務(wù):國際經(jīng)驗(yàn)與啟示［J］.商業(yè)研究，2010(3):120-124.

［3］李軍鵬.加快完善旅游公共服務(wù)體系［J］.旅游學(xué)刊，2012(1).

［4］李爽.旅游公共服務(wù):內(nèi)涵、特征與分類框架［J］.旅游學(xué)刊，2010(4):20-26.

［5］鄧小平.鄧小平文選:第2卷［M］.北京:人民出版社，1994:333.

［6］俞可平.公民社會的興起與政府善治［J］.中國改革，2001(6):38-39.

［7］王立軍.浙江行業(yè)協(xié)會改革的探索及其扶持對策研究［J］.生產(chǎn)力研究，2004(6):114-116.

［8］道格拉斯·諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效［M］.上海:上海人民出版社，2008:3.

［9］詹玲.國外休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展概況和經(jīng)驗(yàn)啟示［J］.種業(yè)導(dǎo)刊，2010(1):36-38.