信息公開視角下的高校腐敗治理研究

谷 蘇

(南京信息工程大學黨委校長辦公室，江蘇南京 210044)

近年來，高校腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，已引起了社會的廣泛關(guān)注。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示:2003—2007年，教育系統(tǒng)職務犯罪占全國職務犯罪比例的4.54%，其中高校職務犯罪占24%［1］。2007年，聯(lián)合國教科文組織公布的 Corrupt Schools，Corrupt Universities:What can be Done 報告指出，全球教育腐敗現(xiàn)象嚴重，采取應對行動刻不容緩［2］。中國社科院發(fā)布的2010年《社會藍皮書》同樣指出:高校已經(jīng)成為腐敗犯罪新的高發(fā)區(qū)［3］。高校腐敗影響著國家人才的培養(yǎng)，摧毀著國家的未來和民族的希望，它的危害是致命的。

一、高校腐敗的滋生原因:監(jiān)督缺失是源頭

有效的制約監(jiān)督是公共權(quán)力規(guī)范運作的保證，也是遏制腐敗的關(guān)鍵。一旦權(quán)力延伸到監(jiān)督盲區(qū)，腐敗必然產(chǎn)生。充分的辦學自主權(quán)給高校帶來跨越發(fā)展的同時，也將其帶入了腐敗的泥沼。監(jiān)督缺失、監(jiān)督效能低下是高校腐敗滋生的源頭。

(一)事前監(jiān)督缺乏主動權(quán)

事前監(jiān)督得以實現(xiàn)的前提和保障是權(quán)力真正地在陽光下運行。中國政法大學教育法中心發(fā)布《2010—2011年度高校信息公開觀察報告》顯示，教育部“211工程”中的112所大學中，沒有一所學校向社會主動公開經(jīng)費來源和年度經(jīng)費預算決算方案，也沒有一家高校公布其財務資金的具體使用情況［4］。由于高校普遍缺乏公開核心辦學信息的主動性和徹底性，監(jiān)督主體的知情權(quán)無法保障，在自上而下、自下而上和同級監(jiān)督過程中，權(quán)力運行的信息總是無法及時得知，導致事前監(jiān)督處于極其被動的地位。事前監(jiān)督缺乏主動權(quán)，必然造成監(jiān)督成本大量浪費和腐敗肆意蔓延。

(二)事中監(jiān)督缺乏追究權(quán)

在目前高校權(quán)力體系和管理體制中，紀檢監(jiān)察部門負責全校的反腐倡廉工作，學校中層職能部門領(lǐng)導的職務晉升、工作考核等均由學校黨委決定，部門的人、財、物等資源均由學校供給。當其對領(lǐng)導自下而上行使監(jiān)督職能時，其依附性直接導致不能獨立自主地行使監(jiān)督權(quán)，對正在發(fā)生的腐敗行為更是缺乏追究處罰的權(quán)力。如此孱弱的監(jiān)督能力，只會導致權(quán)力腐敗惡性發(fā)展。正如有些學者所言:“在上游的堤壩不牢固時不去設(shè)法加固，反而寄希望于在下游能夠力挽狂瀾，是不切實際的想法?！保?］

(三)事后監(jiān)督缺乏決定權(quán)

高?，F(xiàn)行的監(jiān)督領(lǐng)導體制實行的是紀委“雙重領(lǐng)導制”，一方面要接受上級紀檢部門的領(lǐng)導，另一方面接受同級黨委的領(lǐng)導，形成了紀委書記既是紀委委員又是黨委委員，紀委既要監(jiān)督黨委又要接受黨委領(lǐng)導的尷尬局面。因為黨委實際上掌控著政治資源，紀委必須仰其鼻息，受其支配。于是在工作中往往本末倒置:服從黨委是首要，監(jiān)督黨委是次要。如果黨委班子有腐敗行為，紀委獨立行使監(jiān)督權(quán)力只是妄想。對已經(jīng)發(fā)生的腐敗行為缺乏獨立決定的權(quán)力，直接導致監(jiān)督工作趨于表面化和形式化，這對遏制腐敗沒有任何實質(zhì)意義。

二、高校腐敗的治理機制:以信息公開實現(xiàn)有效監(jiān)督是根本

腐敗在高校得以滋生的源頭是權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督，加強監(jiān)督是遏制腐敗的根本途徑。如何實現(xiàn)對權(quán)力的有效監(jiān)督，從而達到治理腐敗的目的?教育部政務公開辦公室負責人答記者問時指出:“只有讓高校在基建、采購、招生等重點領(lǐng)域切實做到信息公開，才能提高高校工作透明度，形成有效的內(nèi)部監(jiān)控和有力的社會監(jiān)督，從源頭上遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生?！保?］反腐敗國際組織“透明國際”曾指出:“一旦把權(quán)力運行過程包括決策、執(zhí)行等環(huán)節(jié)置于人民群眾的監(jiān)督之下，有序地擴大公眾的政治參與，消除權(quán)力運行的封閉性和神秘性，掌權(quán)者就難以濫用權(quán)力以權(quán)謀私，即使發(fā)生了腐敗，也容易發(fā)現(xiàn)并及時追究?！保?］由此可見，監(jiān)督缺失的源頭是信息的不公開、不透明，通過信息公開實現(xiàn)對權(quán)力的有效監(jiān)督，構(gòu)成了治理高校腐敗的作用機制。

(一)信息公開是實現(xiàn)有效監(jiān)督的基礎(chǔ)前提

國家在賦予高校充分辦學自主權(quán)的同時，也賦予了廣大教職工充分的監(jiān)督權(quán)?！陡叩冉逃ā匪氖龡l規(guī)定:“高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護教職工合法權(quán)益?！保?］讓群眾參與監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)是權(quán)力的公開透明。只有打破“暗箱”，讓權(quán)力在陽光下運行，把關(guān)鍵問題、敏感問題、熱點問題、重大問題公布于眾，讓群眾用明亮的雙眼捕捉權(quán)力運行的信息和過程，才能讓群眾對權(quán)力違規(guī)做出敏感反應，從而及時遏止。如果對廣大群眾實行信息封閉，在群眾和權(quán)力運行間豎起銅墻鐵壁，就如蒙上了群眾的雙眼，對權(quán)力的監(jiān)督就無從談起。

(二)信息公開是增強監(jiān)督實效的有力保障

只有動員最廣泛的監(jiān)督主體參與監(jiān)督，并為其搭建廣闊的監(jiān)督平臺、暢通監(jiān)督渠道、掃除監(jiān)督障礙，監(jiān)督的實效才可以最大程度地體現(xiàn)和發(fā)揮。高校的信息公開在堅持“實際、實用、實效”的原則下，健全完善教職工代表大會制度、黨代會制度、黨政聯(lián)席會制度;運用校園網(wǎng)絡、校情公布會、校領(lǐng)導接待日、校長信箱、媒體采訪等多種載體，盡可能擴大信息公開的覆蓋面，使全校的教職工會同社會群體形成廣泛的社會監(jiān)督力量，參加校政、議論校事、監(jiān)督校務，從而保證監(jiān)督取得實效。

(三)信息公開是健全監(jiān)督體系的有效形式

紀檢監(jiān)察部門是行使監(jiān)督權(quán)的職能機關(guān)，當其對學校領(lǐng)導實行自下而上的監(jiān)督時，由于監(jiān)督主體對監(jiān)督客體很強的依附性，直接導致監(jiān)督效能低下，該監(jiān)督體系在實際運行中存有很大漏洞。高校信息公開的實質(zhì)是通過賦予廣大教職員工和社會力量監(jiān)督校務的權(quán)力，以實現(xiàn)權(quán)力的規(guī)范運作和學校的良性發(fā)展。它的監(jiān)督主體是廣大教職員工和社會力量;監(jiān)督客體上至學校領(lǐng)導、職能部門領(lǐng)導，下至普通辦事人員，涵蓋學校所有權(quán)力部門;監(jiān)督形式包括自下而上監(jiān)督、自上而下監(jiān)督和同級監(jiān)督。由于監(jiān)督主體不受權(quán)力體系的制約，擁有很大的自由性，其監(jiān)督行為更主動、監(jiān)督效力更明顯。高校信息公開對現(xiàn)有孱弱的監(jiān)督職能給予了有力的補充強化，對現(xiàn)有漏洞百出的監(jiān)督體系做出了有效的填補完善。

(四)信息公開是提高監(jiān)督效率的重要手段

教育部政務公開辦公室負責人答記者問時指出:“一些高校管理者因腐敗問題相繼受到行政處分和司法制裁。究其原因，除了管理制度建設(shè)滯后、教育機制不健全、預防機制不完善等因素外，因信息不公開而導致的監(jiān)督機制滯后也是重要原因?！保?］近年來，為了根治高校腐敗，有關(guān)部門不斷加大對高校腐敗行為的監(jiān)督檢查和追究力度，耗費了大量監(jiān)督資源，大大提高了監(jiān)督成本。由于投入的監(jiān)督資源沒有合理分配，重懲治、輕預防，重事后監(jiān)督、輕事前監(jiān)督和事中監(jiān)督的現(xiàn)象普遍存在，所以即便監(jiān)督成本大幅提升，腐敗現(xiàn)象卻愈演愈烈，監(jiān)督效率極其低下。信息公開通過把監(jiān)督的關(guān)口前移，一方面可以提高各級掌權(quán)者自我監(jiān)督和接受監(jiān)督的自覺性，增強廉潔自律的意識;另一方面也將權(quán)力運行的全過程置于龐大的監(jiān)督網(wǎng)絡中，很好地將腐敗行為遏制在萌芽狀態(tài)。這樣可以避免將大量的監(jiān)督資源浪費在腐敗發(fā)生后的追查懲辦上，以最小的監(jiān)督成本獲取了最大的監(jiān)督成果，大大提高了監(jiān)督效率。

三、高校腐敗的治理措施:加強信息公開是關(guān)鍵

信息公開通過實現(xiàn)有效的權(quán)力監(jiān)督，對遏制腐敗發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。2009年，中國青年報社調(diào)查中心對2588人進行了網(wǎng)上調(diào)查，調(diào)查結(jié)果充分顯示了當前高校開展信息公開工作的迫切性:98.1%的人認為高校作為提供社會公共服務的單位，應盡快實施信息公開［9］。2010年5月，我國第一部《高等學校信息公開辦法》(下文簡稱《辦法》)應運而生，該《辦法》提出了高校信息公開內(nèi)容的基本要求，明確了高校信息公開的目的、依據(jù)、適用范圍、原則、職責分工，詳細規(guī)定了高校信息公開的內(nèi)容、途徑和要求、監(jiān)督和保障等［8］。自2009年9月1日實施以來，取得了顯著的成效。中國政法大學教育法中心以《高等學校信息公開辦法》對高校信息公開規(guī)定的各項法定義務為考評指標，對教育部“211工程”中的112所大學2010—2011年度的信息公開工作情況進行考察和分析后，發(fā)布《2010—2011年度高校信息公開觀察報告》(下文簡稱《報告》)?！秷蟾妗窋?shù)據(jù)顯示:112家高校中有96家都在主動公開學校儀器設(shè)備、圖書、藥品等物資設(shè)備采購和重大基建工程的招投標考評中獲得滿分［4］。以江蘇高校為例，2010年江蘇高?；I(lǐng)域的違法案件占案件總數(shù)的92%，2011年基建領(lǐng)域的違法案件占案件總數(shù)的22%，比2010年下降70%。高校腐敗一方面得到了有效遏制，另一方面卻以腐敗主體日趨年輕化、涉案領(lǐng)域由單領(lǐng)域向多領(lǐng)域擴散、集體腐敗、窩案竄案增多等新特點出現(xiàn)在公眾的視野。高校腐敗呈現(xiàn)的新特點，對高校監(jiān)督提出了新難題。圍繞著新特點、新難題，新形勢下的高校信息公開除了做好規(guī)定動作以外，還必須創(chuàng)新性地重點做好以下工作。

(一)加強信息公開的配套制度建設(shè)

監(jiān)督制度。信息公開的核心是公開，關(guān)鍵是真實，重點在落實，實質(zhì)和難點在監(jiān)督。如果沒有監(jiān)督，校務公開只會流于形式。為了保證信息公開取得實效，必須加強監(jiān)督力度。首先，各高校必須成立信息公開監(jiān)督機構(gòu)。鑒于現(xiàn)行監(jiān)督體系的弊病，可以考慮建立代表師生利益的由師生和社會力量組成的中立的監(jiān)督機構(gòu)，變“同體監(jiān)督”為“異體監(jiān)督”，獨立行使監(jiān)督職責，該機構(gòu)領(lǐng)導的考察、任免、獎懲由上級領(lǐng)導機關(guān)決定。其次，建立媒體輿論的社會監(jiān)督機制。大眾媒體的輿論監(jiān)督主要通過跟蹤報道、及時曝光，形成社會輿論壓力，從而迫使糾正不當行為來實現(xiàn)。雖然不是正式監(jiān)督，但其監(jiān)督作用日益突顯、不可忽視。高校可以通過校情發(fā)布會、媒體見面會等形式，暢通媒體監(jiān)督渠道，讓高校的信息公開工作置于社會輿論的監(jiān)督之下。只有形成內(nèi)外互補、正式監(jiān)督和非正式監(jiān)督相互配合的全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡，才能保證高校信息公開在強大的監(jiān)督“電網(wǎng)”中不斷走向制度化、規(guī)范化。

責任追究制度。該制度主要針對信息公開的義務主體而言。如果其違反了信息公開的有關(guān)規(guī)定，對于應當公開或者申請公開的消息沒有公開或者只是選擇性地公開了無關(guān)緊要的部分而損害了對方的利益，義務主體應當承擔相應的責任，接受相應的處罰。目前，該處罰權(quán)普遍由校紀檢監(jiān)察部門執(zhí)行。由于紀檢監(jiān)察部門在校內(nèi)的監(jiān)督地位比較尷尬，監(jiān)督作用非常被動，監(jiān)督權(quán)在實際運行中存有較大的“雷區(qū)”?？梢钥紤]在校內(nèi)成立一個“中立”的懲處機構(gòu)，自由、公正、公平地行使責任追究權(quán)力。

救濟制度。該制度主要針對信息公開的權(quán)利主體而言。有權(quán)利就必須有救濟，否則就談不上真正的權(quán)利。在高校建立科學的救濟制度可以考慮幾種方式。首先，建立便捷有效的投訴制度。為了切實維護師生的權(quán)益，必須建立便捷有效的投訴機制，為師生提供暢通的投訴渠道和簡便的投訴程序，對投訴要及時調(diào)查，并將結(jié)果向師生公布。對投訴者要依法予以保護，以防打擊報復，消除投訴者的顧慮。其次，建立師生評審制度。師生是學校的真正主人，對于校內(nèi)的事務應當享有主人的權(quán)利。機關(guān)服務態(tài)度的好壞、質(zhì)量的高低都應由師生來評審?？紤]建立包括評審內(nèi)容、評審標準、打分辦法等在內(nèi)的科學完整的評審體制，并將評審結(jié)果公布于眾，作為獎懲升降的參照。

(二)把握信息公開的核心

《辦法》對高校信息公開的內(nèi)容作了全面的規(guī)定，公開的內(nèi)容涵蓋學校規(guī)章制度、發(fā)展規(guī)劃、招生就業(yè)、教學科研、設(shè)備與圖書采購、收費和財務管理、干部人事、基建后勤等多個領(lǐng)域，關(guān)系到群眾切身利益和學校改革發(fā)展的熱點問題、重大問題和敏感問題，在不違背保密、隱私和穩(wěn)定的原則下，都應該予以公開。但是《報告》數(shù)據(jù)顯示:112所高校中有108家沒有公開學校財政資金的使用和管理情況，透明度測評為零;被觀察的高校大約有三分之一沒有主動公開學校收費的項目、依據(jù)、標準與投訴方式。鑒于此，該《報告》負責人指出:“高校腐敗案頻發(fā)的深層根源是高校財務信息不透明?！保?］由此可見，財務信息是信息公開的核心和難點，財務公開是推進信息公開取得實質(zhì)成效的關(guān)鍵。為了更好地實現(xiàn)財務透明，必須做好以下工作:首先是健全完善財務公開制度。高校應當遵照《辦法》的規(guī)定，結(jié)合自身的實際，制定高校財務公開制度，在法律法規(guī)的范圍內(nèi)，在不違背保密、隱私和穩(wěn)定的原則下，保證將學校改革發(fā)展中的重大財務決策、涉及教職工切身利益的財務問題和教職工關(guān)心的財務事項等，及時、規(guī)范、真實、全面、主動地向師生和社會公開，或者依教工和社會的申請公開，并將財務公開工作納入日常的工作職責和考評指標，形成制度化、常態(tài)化、連續(xù)化的工作機制。其次是規(guī)定財務公開內(nèi)容。《辦法》第九條規(guī)定，高校財務、資產(chǎn)與財務管理制度，學校經(jīng)費來源、年度經(jīng)費預算決算方案，財政性資金、受捐贈財產(chǎn)的使用與管理情況等都應當主動予以公開。除上述公開內(nèi)容以外，科研經(jīng)費的使用管理也應當納入其中，并引起重視。據(jù)近兩年高校腐敗案例看，掌握大量科研經(jīng)費的教授群體已經(jīng)淪為新的腐敗高發(fā)群體，由此衍生出從教授、科研管理人員、財務人員等在內(nèi)的腐敗生態(tài)鏈。2006—2011年，北京海淀區(qū)檢察院共立案偵查科研經(jīng)費領(lǐng)域職務犯罪案件16件，“其中發(fā)生在高校里的案件占了相當比例”［10］。最后是完善財務公開監(jiān)管機制。建立職能監(jiān)管、內(nèi)部專業(yè)監(jiān)管和上級專業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管網(wǎng)絡，同時暢通信息的反饋渠道，保證監(jiān)管信息能夠給與靈敏的反應，適時改錯糾偏，這樣財務公開的道路才可以愈行愈寬。

(三)拓寬信息公開的層面

隨著高等教育產(chǎn)業(yè)化進程的加劇，高校與社會資源交換日益頻繁，開放型大學成為發(fā)展趨勢，辦人民和社會滿意的大學成為高校的發(fā)展宗旨。高校信息公開工作不僅應該在校內(nèi)開展，也要主動面向社會進行。但是傳統(tǒng)封閉辦學的觀念根深蒂固，面向社會公開辦學成為了高校信息公開工作的薄弱環(huán)節(jié)。強化這一環(huán)節(jié)，就要建立面向社會的信息公開機制，把高校的辦學理念、培養(yǎng)目標、招生計劃、收費政策、干部人事政策以及社會申請公開的事項主動及時地向社會公布，接受社會的監(jiān)督。把學校信息帶出去，把社會信息帶進來，實現(xiàn)對內(nèi)公開與對外公開、主動公開和依法申請公開的有機結(jié)合，可以為高校信息公開工作帶來源源不斷的動力和蓬勃發(fā)展的生機。

(四)豐富信息公開的載體

目前，高校普遍通過教職工代表大會、校情發(fā)布會、師生座談會、校領(lǐng)導接待日、校長信箱、會議紀要、通知通報、校園網(wǎng)絡等各種載體，為信息公開工作搭建廣闊的平臺，效益頗良。但是針對不同的公開對象，各種載體應該加以區(qū)分，并建立相應的工作機制，這樣才能保證信息公開取得最大效益。目前，高校普遍缺乏專門為教授搭建的公開平臺，而這一特殊群體憑借其完善的知識體系、長遠的發(fā)展眼光，在學校發(fā)展戰(zhàn)略、辦學理念、政策制定中發(fā)揮著重要的作用，影響著學校改革發(fā)展的大局和方向。必須為教授開設(shè)快捷便利的通道，方便其知校情、參校務、謀校業(yè)?？梢钥紤]成立教授評議會，成員由教授中選舉出來的代表組成，實行任期制。把該機構(gòu)定位為學校的權(quán)力機構(gòu)，是學校改革、建設(shè)、發(fā)展中重大事項的決策機構(gòu)，學校領(lǐng)導定期向其通報校務、征求意見、接受監(jiān)督、共謀發(fā)展。這不僅是高校信息公開的重要載體，也是建立現(xiàn)代大學制度的重要內(nèi)容。

四、結(jié)語

遏制高校腐敗是一項龐大的系統(tǒng)工程，通過信息公開實現(xiàn)權(quán)力的有效監(jiān)督是其關(guān)鍵的一環(huán)。為了更好地遏制高校腐敗，必須做好一系列配套改革，進一步強化高校管理體制的改革和民主管理制度的完善，給信息公開和權(quán)力監(jiān)督創(chuàng)造良好的體制環(huán)境和工作制度。在妥善處理信息公開和權(quán)力監(jiān)督關(guān)系的同時，行政公開與黨務公開的關(guān)系、公開與保密的關(guān)系也必須得到充分的重視。

［1］林世鈺.高校腐敗有四大“病灶”［N］.檢察日報，2008－10－12(1).

［2］楊啟光，周小浦.國際高等教育腐敗的表現(xiàn)及其反腐基本走向［J］.江蘇高教，2011(6):152.

［3］尹曉敏，透明度.權(quán)力監(jiān)督與高校腐敗治理［J］.高等教育研究，2012(10):20.

［4］萬靜.專家稱財務信息不透明是高校腐敗案頻發(fā)的深層原因［N］.法制日報，2011－12－02(6).

［5］程文浩.香港廉政公署30年——一部反腐的經(jīng)典教材［J］.新聞周刊，2004(6):21.

［6］教育部政務公開辦公室負責人就發(fā)布《高等學校信息公開辦法》答記者問［EB/OL］.(2010－05－10).http://edu.cnr.cn/toutiao/link/201005/t20100511_506405017.html.

［7］謝鵬程.腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的基本條件［N］.學習日報，2007－04－30(5).

［8］中華人民共和國教育部令第29號［EB/OL］.(2010－04 － 06).http://www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1709312.htm.

［9］李平.教育問責視野下的信息不對稱與高校信息披露研究［J］.中國地質(zhì)大學學報:社會科學版，2009(4):107.

［10］雷宇.檢察官揭秘高?？蒲薪?jīng)費腐敗生態(tài)鏈［N］.中國青年報，2011－12－15(3).