個(gè)人所得稅改革的思考

王 玲

2011年4月《個(gè)人所得稅法》的修訂內(nèi)容，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是費(fèi)用扣除額由2000元提高到3500元，另一方面是9級(jí)超額累進(jìn)稅率降低為7級(jí)。這兩項(xiàng)內(nèi)容的修訂，從某種程度上起到了降低中低收入者的稅負(fù)、縮小貧富差距的作用。但是，個(gè)人所得稅改革畢竟是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，尤其是個(gè)人所得稅的稅制改革，要實(shí)現(xiàn)“逐步建立健全綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，完善個(gè)人所得稅征管機(jī)制”的目標(biāo)還有一定的難度。因此，個(gè)人所得稅制的改革值得我們深入思考。

一、現(xiàn)行個(gè)人所得稅制存在的主要弊端

（一）分類(lèi)征收制不合時(shí)宜

目前世界上采用的個(gè)人所得稅稅制類(lèi)型主要分為以下三種：分類(lèi)征收制、綜合征收制和混合征收制。我國(guó)實(shí)行的是分類(lèi)征收制。分類(lèi)征收制是對(duì)納稅人不同來(lái)源、不同性質(zhì)的所得項(xiàng)目，分別規(guī)定不同的稅率征稅。該方式的特點(diǎn)是采用源泉課征、操作簡(jiǎn)便。這種稅制曾經(jīng)在加強(qiáng)稅源管理、緩解社會(huì)分配不公、增加財(cái)政收入等方面發(fā)揮了積極作用，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，分類(lèi)征收制的缺點(diǎn)逐漸暴露出來(lái)。

第一，分類(lèi)征收制會(huì)造成稅源流失。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，收入的來(lái)源種類(lèi)日益多樣化，現(xiàn)有應(yīng)稅項(xiàng)目分類(lèi)可能無(wú)法覆蓋新出現(xiàn)的收入種類(lèi)，這必將影響個(gè)人所得稅稅基的擴(kuò)大；另外，在現(xiàn)行稅制下，由于不同收入種類(lèi)征收的扣除額和稅率不完全相同，納稅人就有可能將自己的收入在不同類(lèi)型的收入間進(jìn)行轉(zhuǎn)換，采取把收入從扣除額低的項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到扣除額高的項(xiàng)目，也有可能把稅率高的應(yīng)稅項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到稅率低的應(yīng)稅項(xiàng)目，如果這樣務(wù)必造成稅源的流失。

其次，分類(lèi)征收制會(huì)造成稅負(fù)不公?，F(xiàn)行稅制下，不同的納稅人即使收入相同，但是由于收入來(lái)源的不同，就會(huì)按不同的所得項(xiàng)目采用不同的稅率和費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，這就造成相同的收入，但是稅收負(fù)擔(dān)卻不同。這樣的負(fù)稅結(jié)果實(shí)際上違背了“受益和稅負(fù)相當(dāng)”的基本原則，就不可能完全達(dá)到對(duì)收入進(jìn)行公平調(diào)節(jié)的目的。而且這樣的不公平，就會(huì)進(jìn)一步誘發(fā)納稅人避稅和逃漏稅的動(dòng)機(jī)，為稅收監(jiān)管工作帶來(lái)難度。

第三，分類(lèi)征收制會(huì)造成調(diào)節(jié)收入的力度不夠。我國(guó)現(xiàn)行所得稅按11個(gè)類(lèi)別以個(gè)人為納稅單位納稅，雖然也有代扣代繳和自行申報(bào)兩種繳納方式。但是在實(shí)踐中，納稅方式仍然以代扣代繳為主。代扣代繳方式對(duì)工資薪金所得個(gè)稅的征收效果很好。但隨著經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，個(gè)人收入的多樣化、復(fù)雜化和虛擬化，非工資薪金收入按代扣代繳的方式征收，覆蓋不到位，導(dǎo)致個(gè)稅變成以工薪收入為主要對(duì)象的征稅對(duì)象，工薪族成了主要的個(gè)稅負(fù)擔(dān)者，個(gè)人收入分配差距擴(kuò)大的調(diào)節(jié)作用未能得到充分發(fā)揮。

第四，分類(lèi)征收制會(huì)造成稅目不易分清。按照11個(gè)大類(lèi)的基本內(nèi)容，對(duì)收入歸屬的基本界定沒(méi)有問(wèn)題。但是在實(shí)踐中，仍然存在很多具體的收入來(lái)源歸類(lèi)問(wèn)題。

（二）稅率設(shè)計(jì)不完善

我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅法在稅率設(shè)計(jì)上采用了超額累進(jìn)稅率和比率稅率兩種形式。在超額累進(jìn)稅率中，工資薪金所得實(shí)行3%-45%的七級(jí)超額累進(jìn)稅率，最高邊際稅率達(dá)到了45%。這樣的稅率設(shè)計(jì)會(huì)造成一些負(fù)面影響：一是稅率級(jí)數(shù)過(guò)多、過(guò)于繁雜，計(jì)算難度較大；二是稅率級(jí)數(shù)過(guò)多，會(huì)使納稅人為了降低邊際稅率級(jí)次而有意隱瞞各項(xiàng)所得；三是在現(xiàn)行稅收制度和稅收征管水平下，真正依法繳納個(gè)人所得稅的正是處于中下收入水平的工薪階層，個(gè)人所得稅的主要來(lái)源正是他們的工資薪金所得，如此會(huì)背離收入調(diào)節(jié)的公平性。

（三）稅制設(shè)計(jì)未考慮家庭因素

現(xiàn)行的個(gè)人所得稅是以個(gè)人作為納稅單位，沒(méi)有考慮家庭因素。即使兩個(gè)自然人的收入相同，包括金額和類(lèi)型相同，就會(huì)繳納相同的稅額。但是沒(méi)有考慮這兩個(gè)人為之而付出的成本費(fèi)用不同，兩個(gè)家庭成員人數(shù)不同，生活開(kāi)支不同，教育支出不同，醫(yī)療支出不同，是否需要贍養(yǎng)老人等等不同，按照同種扣除額、扣除率計(jì)算稅額就會(huì)造成稅負(fù)不公。

如今看來(lái)，上述弊端的存在，對(duì)實(shí)現(xiàn)“縮小貧富差距、建立和諧社會(huì)”的目標(biāo)是有影響，因此對(duì)于現(xiàn)行個(gè)人所得稅進(jìn)行改革是十分必要的。

二、個(gè)人所得稅制改革的政策建議

（一）選擇分類(lèi)綜合稅制模式

純粹的分類(lèi)稅制與綜合稅制方式，各有優(yōu)缺點(diǎn)?，F(xiàn)在越來(lái)越多的國(guó)家采用分類(lèi)與綜合相結(jié)合的混合稅制。我國(guó)可以先實(shí)行分類(lèi)綜合課征模式，采取按年征收和按此征收相結(jié)合的方式。對(duì)于連續(xù)性、勞務(wù)性的所得，采用超額累進(jìn)稅率，實(shí)行綜合征收，按年計(jì)算，按月預(yù)繳，年末匯算清算。對(duì)于偶然性、資本性的所得，繼續(xù)按現(xiàn)行的分類(lèi)方式征收，采用比例稅率，按次計(jì)算，代扣代繳，年末不再匯算。

（二）合理調(diào)整稅率

我國(guó)現(xiàn)行的個(gè)人所得稅有累進(jìn)稅率和比例稅率兩種，種類(lèi)多、檔次多，不利稅收征管。在設(shè)計(jì)個(gè)人所得稅的稅率時(shí)，應(yīng)考慮“少級(jí)次、低稅率”的原則。首先，在實(shí)行分類(lèi)綜合所得稅制的模式下，對(duì)綜合所得征稅考慮實(shí)行5%、10%、15%、20%、30%的五級(jí)超額累進(jìn)稅率。通過(guò)稅率調(diào)整，降低中低收入者的稅收負(fù)擔(dān)，加大對(duì)高收入者的調(diào)節(jié)，縮小收入差距。其次，考慮通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人們生活水平提高等因素，改變現(xiàn)有固定費(fèi)用扣除方法，設(shè)計(jì)靈活的稅制要素。如借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，將費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)每年隨物價(jià)指數(shù)進(jìn)行調(diào)整，允許各地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，相應(yīng)確定各稅目的減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和稅率，并報(bào)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局備案，這樣既可以更好地符合各地實(shí)際狀況，也有利于調(diào)節(jié)個(gè)人收入水平。另外，可以根據(jù)客觀需要，綜合考慮家庭人口、住房、教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)等因素，適當(dāng)增加一些扣除項(xiàng)目，使費(fèi)用扣除更接近納稅人的實(shí)際生活開(kāi)支。

（三）以家庭為納稅主體單位

從個(gè)稅的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，個(gè)稅按家庭年收入計(jì)征，充分考慮了家庭的實(shí)際收入和負(fù)擔(dān)的家庭人口數(shù)，比較符合科學(xué)發(fā)展觀。由于個(gè)人的家庭人數(shù)不同、勞動(dòng)力多少和收入高低不同、家庭費(fèi)用項(xiàng)目和開(kāi)支多少不同，以“家庭”為納稅主體單位征收個(gè)人所得稅比以“個(gè)人”為納稅主體單位征收個(gè)人所得稅，更能體現(xiàn)納稅能力確定稅收負(fù)擔(dān)的公平原則。具體可以采用個(gè)人獨(dú)立申報(bào)和夫妻聯(lián)合申報(bào)相結(jié)合的方式，建立家庭扣除標(biāo)準(zhǔn)。

（四）切實(shí)加強(qiáng)稅收征管

我國(guó)目前實(shí)行了納稅編號(hào)制度，但是納稅人的納稅編號(hào)只在辦理納稅事宜時(shí)有效，而對(duì)其他辦理事項(xiàng)，如銀行業(yè)務(wù)辦理、房屋貸款業(yè)務(wù)辦理等則沒(méi)有法律效力，而且稅務(wù)機(jī)關(guān)、銀行、社保、教育、醫(yī)療等機(jī)構(gòu)的信息沒(méi)能實(shí)現(xiàn)共享。因此，我們應(yīng)該借鑒美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家的做法，給所有的公民建立個(gè)人稅號(hào)，與儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制對(duì)接個(gè)人稅號(hào)完整記錄所有個(gè)人信息、個(gè)人交易行為和信用狀況等，做到個(gè)人收入申報(bào)、信用消費(fèi)、財(cái)產(chǎn)登記等全過(guò)程監(jiān)控。

（五）完善征稅的社會(huì)環(huán)境

現(xiàn)階段，我國(guó)稅收征管手段還不夠先進(jìn)，對(duì)個(gè)人所得稅實(shí)行源泉扣繳和個(gè)人申報(bào)的方式。完善征稅的社會(huì)環(huán)境，首先做好稅收宣傳的長(zhǎng)效機(jī)制，增強(qiáng)納稅人的納稅意識(shí)。源泉扣繳應(yīng)該充分利用扣繳義務(wù)人在扣繳稅方面的優(yōu)勢(shì)，規(guī)范扣繳義務(wù)人扣繳稅款和申報(bào)的程序。個(gè)人申報(bào)需要加強(qiáng)納稅人的納稅意識(shí)，同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)的各項(xiàng)保障制度建設(shè)，讓納稅人切實(shí)感受到稅收“取之于民，用之于民”。其次大力發(fā)展社會(huì)中介組織，實(shí)現(xiàn)納稅業(yè)務(wù)專(zhuān)業(yè)化。大力推進(jìn)個(gè)人銀行卡結(jié)算制度，逐步減少現(xiàn)金交易。

三、個(gè)人所得稅改革的難點(diǎn)

目前的個(gè)人所得稅改革已經(jīng)不是單純的稅制問(wèn)題，要實(shí)現(xiàn)稅制改革更大的問(wèn)題可能是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題。個(gè)人所得稅如果要向家庭綜合征收制改革，首先需要個(gè)人信息全國(guó)聯(lián)網(wǎng)?，F(xiàn)在全國(guó)有的城市的個(gè)人住房信息、公積金信息、保障性住房信息實(shí)行了聯(lián)網(wǎng)，那么個(gè)人所得稅的個(gè)人收入信息的聯(lián)網(wǎng)工作也應(yīng)該跟著全面啟動(dòng)。現(xiàn)行個(gè)人所得稅實(shí)行按個(gè)人征收，采取收入屬地征稅的征繳方式。如果按家庭為單位的綜合計(jì)征方式，就是以家庭為單位，將家庭成員收入加總后，統(tǒng)一征收個(gè)人所得稅。目前中國(guó)人口流動(dòng)性大，大量的人戶(hù)分離，家庭成員有很多的異地收入。這樣在以家庭為單位綜合計(jì)征個(gè)人所得稅的征收方式下，如何將身處不同地區(qū)的家庭成員的收入信息完成加總一并計(jì)稅，就成為了最關(guān)鍵的技術(shù)問(wèn)題。要實(shí)行個(gè)人收入信息全國(guó)聯(lián)網(wǎng)則是解決這一技術(shù)問(wèn)題最為可行的途徑。

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