當前中國城市社區(qū)行政化問題的若干思考

楊成鳳

中國現(xiàn)在處于轉(zhuǎn)型時期，計劃經(jīng)濟時期中國通過“單位制”來管理社會［1］，隨著市場經(jīng)濟的改革和行政機構(gòu)的改革，“單位制”開始逐步瓦解。社會的自主空間開始不斷地擴展，原來單純的行政化的管理已不再適應(yīng)當前民主參與的機制，需要行政機構(gòu)更加人性化，更加注重發(fā)掘居民的潛能，組織和動員居民一起參加社區(qū)的管理和建設(shè)。

“社區(qū)”一詞最早是由滕尼斯提出，在他看來社區(qū)是有著相同的價值觀、人口同質(zhì)性較強的社會共同體，它體現(xiàn)了一種親密無間、守望相助的人際關(guān)系。就社區(qū)本身來講作為一個社會的共同體，應(yīng)承擔著為社會為人民服務(wù)的任務(wù)，具體來講社區(qū)主要承擔著以下的功能：社區(qū)服務(wù)功能；人的社會化功能；社會參與和社會民主的功能；社會控制和社會穩(wěn)定的功能?？梢钥闯龀鞘谢焖侔l(fā)展的今天，社區(qū)已成為城市中不可缺少的一部分，社區(qū)是人們生活的共同體，是居民每天都要接觸并生活在其中，隨著個體由“單位人”向“社會人”的逐步轉(zhuǎn)變，社區(qū)也漸漸成為“后單位制”時期居民社會的重要歸宿?！吧鐣恕笔侵笍纳鐣蝎@得賴以生活的物質(zhì)資源，并對社會具有認同感、積極參與社會活動的社會公民。社區(qū)“行政化傾向”將阻礙“社會人”直接的獲取社會資源，阻礙社區(qū)民主自制的進程，因而社區(qū)的行政化問題需要我們的思考。改善社區(qū)的“行政化傾向”的問題，充分發(fā)揮社區(qū)的積極作用，使社會更加的穩(wěn)定與和諧。

一、行政化問題

行政化的產(chǎn)生與我國單位制有密切的關(guān)系，我們國家有無數(shù)個單位，在這無數(shù)個單位中行政辦公是處理日常事務(wù)的載體，它起著協(xié)調(diào)、管理、服務(wù)的作用。在單位中實行行政辦公，有助于提高辦事效率使各項工作有章可循、規(guī)范進行。可是過于行政化卻會阻礙公眾參與、民主管理。當前我國社區(qū)行政化問題的大體體現(xiàn)在：職能行政化；成員公職化；工作方式機關(guān)化；運行機制行政化；權(quán)力行使集中化；社區(qū)建設(shè)成為“政績工程”［2］。

《中華人民共和國城市居民委員會組織法》中也注明了居委會有協(xié)助政府有關(guān)部門作好管理工作的職責。在這一規(guī)定中，具體有居委會應(yīng)該協(xié)助政府作好流動人口的管理、最低生活保障、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)治安、失業(yè)保障和再就業(yè)培訓、退休人員的管理、計劃生育和青少年教育等。以上職責本來應(yīng)該通過居民服務(wù)、居民教育、居民組織、居民參與等形式開展，但是很多沒有真正落實，多是一些填表格、建檔案、出具證明材料、代收費用等行政性的工作［3］。又加上，政府各部門經(jīng)常臨時性的調(diào)查、統(tǒng)計、檢查等任務(wù)都需要居委會來實施，這樣將居委會的重心轉(zhuǎn)移在政府部門的工作上。這樣居委會并沒有將社區(qū)參與、社區(qū)發(fā)展、自我服務(wù)、自我教育、自我發(fā)揮的社區(qū)自治模式充分發(fā)揮出來，行政化的色彩濃厚?！靶姓瘍A向”嚴重的阻礙了社區(qū)自治的開展，具體影響有：

（一）“行政化傾向”不利于社區(qū)自治的發(fā)展

過于行政化將社區(qū)的重心放在協(xié)助政府相關(guān)工作上，這樣政府的權(quán)利很大，居民多是被動的配合居委會開展相關(guān)的工作。當代西方國家把社區(qū)看作是社會組織的基本方式，他們把社會劃分為政府、市場和第三部門三大部分。對于第三部門的界定，學術(shù)界沒有一個統(tǒng)一的概念，有一種將第三部門界定為社會中介組織［4］。從某種意義上講社區(qū)可以作為社會中介組織。這種社區(qū)自治，需要社區(qū)自助解決社區(qū)遇到的問題和規(guī)劃社區(qū)的長遠發(fā)展，社區(qū)要了解居民的需求，從居民的需求出發(fā)制定相關(guān)的解決措施，從群眾中來到群眾中去，而不只是遵循上級政府的指示，做一些政績工程等。所以“行政化傾向”強化政府的權(quán)利，弱化居民的參與，不利于社區(qū)自治的發(fā)展。

（二）“行政化傾向”傾向于管理，忽視了實踐

“行政化傾向”讓社區(qū)工作人員每天忙于條條框框的管理任務(wù)，例如：填表格、建檔案、出具證明材料等，這樣一來忽視了社區(qū)居民的具體問題，例如：居民失業(yè)了需要尋找一份工作，如果只是簡單的登記下來并不能解決實際的問題。社區(qū)需要健全具體事務(wù)的解決機制，使居民的問題能夠真正得到解決，而不是簡簡單單的調(diào)查、了解或是登記。并且社區(qū)居民的情況各不相同，居民也是各有所需，籠統(tǒng)的制定解決社區(qū)問題的措施不適用于社區(qū)紛繁的問題。雖然社區(qū)設(shè)置了一系列的職能部門，很多卻沒有真正的落實下來，只是停留在制度和規(guī)章層面。

二、去行政化的思考

去行政化，簡單地說，就是淡化行業(yè)、職業(yè)或某項工作的行政色彩，盡可能地突破行政的束縛，突出行業(yè)、職業(yè)的主導(dǎo)地位。社區(qū)的“行政化傾向”已經(jīng)阻礙社區(qū)功能的有效發(fā)揮，阻礙社區(qū)自治的發(fā)展，使很多職能部門多停留在理論和管理層面沒有具體的實踐和落實。

（一）社會工作行政的視角

從社會工作行政的視角，探索管理的科學化、現(xiàn)代化、法制化。所以當前的社區(qū)行政需要一系列的改革，具體有：

1.科學界定政府的職能。界定政府的具體工作職能，將政府的職能規(guī)定一個度，政府并不是大包大攬。政府在社區(qū)建設(shè)中處于組織規(guī)劃者、裁判者與執(zhí)法者的行政管理者角色，對社區(qū)建設(shè)起組織、指導(dǎo)、幫助、支持、調(diào)控的主導(dǎo)性作用［5］。他的主要職能應(yīng)該多是規(guī)劃和宏觀調(diào)控方面，具體的實施應(yīng)該借助于居民的力量，充分的調(diào)動居民的參與熱情，使社區(qū)居民以主人翁的身份自居，齊心協(xié)力來建設(shè)社區(qū)。而不是凡事聽從政府、社區(qū)居委會的安排，被動地參與社區(qū)開展的活動。

2.增加公眾對社區(qū)的參與和管理。社區(qū)的居民通過參與本社區(qū)的相關(guān)活動，理解政府的用意，改善政府與民眾的關(guān)系，讓民眾以主人翁的身份自居，共同參與治理社區(qū)的相關(guān)事宜。這樣也可以凝聚社區(qū)的力量，以便及時解決社區(qū)所遇到的問題。在這種情況下，若要推進基層民主，便具有了堅實的群眾基礎(chǔ)和思想基礎(chǔ)。社區(qū)的居民會越來越關(guān)注社區(qū)事務(wù)，關(guān)心社區(qū)的民主管理、民主監(jiān)督、民主決策和民主參與，最終實現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理、自我服務(wù)、自我教育。

3.加快第三部門的發(fā)展。第三部門是指介于政府部門和以營利為目的的企業(yè)之外的一切社會組織，他的特點是：組織性、民間性、非營利性、自治性。他的特點顯示他們具有規(guī)模小、靈活機動、更易于接近服務(wù)對象、能對服務(wù)對象的需求做出靈活反映、能夠利用基層的活力等優(yōu)點，可以在政府和市場無效或低效的領(lǐng)域，如社區(qū)服務(wù)、公益事業(yè)等領(lǐng)域，發(fā)揮它們無可替代的重要作用，以填補“由國家不足所帶來的空白”和市場在創(chuàng)造足夠的集體產(chǎn)品時所具有的內(nèi)在缺陷。這樣可以有效地消減政府的規(guī)模，協(xié)助社區(qū)自治有效地落實。

（二）社區(qū)工作的視角

社區(qū)工作是社會工作三大工作方法之一，社區(qū)工作肩負著改善社區(qū)生活素質(zhì)、提升居民的社會意識、發(fā)揮居民的潛能、培養(yǎng)互助和社區(qū)照顧的美德、整合社區(qū)資源等具體目標?？梢娚鐓^(qū)工作是專業(yè)的、具體的、全面的，發(fā)展社區(qū)、建設(shè)社區(qū)，從社區(qū)工作的視角解決社區(qū)“行政化”的傾向，具體有：

1.組織動員與社會運動策略。組織和動員兩個方面是相互聯(lián)系、相互補充，組織是將社區(qū)中的成員和資源組織起來；動員是指在社區(qū)組織的網(wǎng)絡(luò)中，動員一切可以動員的力量。這也是一種群眾路線的基本方法，中國“強政府，弱社會”的局面已形成，在這種背景下組織和動員群眾的力量，實現(xiàn)社區(qū)民主，在社區(qū)形成 “人人參與社區(qū)建設(shè)，人人共享社區(qū)建設(shè)成果”的局面。

2.充分發(fā)揮社區(qū)工作三種工作模式。社區(qū)工作三大工作模式是指地區(qū)發(fā)展模式；社區(qū)計劃模式；社區(qū)行動模式，這三種模式都是從社區(qū)本身特點出發(fā)，為社區(qū)做好長遠計劃的模式，它不是遵循傳統(tǒng)的行政化工作的框框條條只是圍繞管理的目的而制定，而是從社區(qū)出發(fā)，針對具體的問題制定具體的方案，從而謀求最大的發(fā)展。具體有：

（1）地區(qū)發(fā)展模式［6］

地區(qū)發(fā)展模式強調(diào)社會工作的介入，社會工作者積極的調(diào)動居民的參與、合作，充分的利用社區(qū)的資源，解決社區(qū)的問題。例如社區(qū)發(fā)展模式可以開展以下的活動推進社區(qū)的共同參與：拜訪關(guān)鍵的人物、和居民進行街頭接觸或深入訪談、舉行公共集會和公益的活動、開展事件的介入和焦點小組等，通過這些活動不僅能具體的針對社區(qū)的問題具體的解決，而且可以經(jīng)常和居民溝通，了解居民情況，建立良好的群眾基礎(chǔ)。

（2）社區(qū)計劃模式

社區(qū)計劃強調(diào)，不論任何國家，任何時代社會問題都是普遍存在的，所以一個社區(qū)需要做好應(yīng)對問題的計劃，這樣體現(xiàn)出社會工作目標里面重在預(yù)防的特點。社區(qū)計劃模式主要是：社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施方面的規(guī)劃、社區(qū)服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃、社區(qū)資源開發(fā)規(guī)劃和社區(qū)組織規(guī)劃等。通過這些計劃對社區(qū)的大小事務(wù)做理性的管理，這一模式是比較適應(yīng)中國的國情，它強化了社區(qū)服務(wù)的流程，使社區(qū)工作逐步走上正規(guī)的、制度化的道路，而且明確的制定社區(qū)的發(fā)展目標和發(fā)展計劃，可以提高解決社區(qū)相關(guān)問題的效率。

（3）社區(qū)行動模式

社區(qū)行動模式是指：社會上會出現(xiàn)不公平的制度和政策，導(dǎo)致資源分配及決策分配不均，而分歧和沖突并不容易通過協(xié)商式的制度以內(nèi)得到解決與緩和。因而需要動員社區(qū)的力量來尋求權(quán)利和資源的再分配。社區(qū)行動的形式主要有：對話性行動、抗壓性行動、對抗性行動等。通過社區(qū)行動的模式能充分的保護居民自身的權(quán)益、提高了他們的維權(quán)意識，能積極的爭取他們自己的資源，監(jiān)督政府工作的開展。

以上是社區(qū)工作的三大模式，通過這三大模式，社區(qū)在制定方案時有一定的理論基礎(chǔ)，這三種方案從計劃到行動可以付諸于實踐，具有可行性。這樣三種模式相互補充、相互完善，能有效地避免社區(qū)行政化傾向的問題，實現(xiàn)社區(qū)的全面發(fā)展。

3.培養(yǎng)專業(yè)社區(qū)工作人員。中國社區(qū)工作人員的發(fā)展方向應(yīng)該是專業(yè)化與職業(yè)化的，當前我國社區(qū)的工作人員并不是專業(yè)的社會工作者，一部分是國家的干部，他們往往沒有接受過專業(yè)社會工作的訓練，在開展工作時往往多是依據(jù)行政的方式和手段處理社區(qū)的相關(guān)事務(wù)，還有一部分是社區(qū)的居民，他們大多沒有一個社區(qū)發(fā)展的規(guī)劃，只是多限于眼前的瑣事。社區(qū)的發(fā)展亟需專業(yè)社會工作的參與，將社會工作中一套的工作方法用于社區(qū)，充分發(fā)揚社區(qū)民主參與和以人為本的理念。

中國的單位制雖在逐步瓦解，但是行政化的辦公方式根深蒂固，行政化也并不是一無是處，當前有學者提出 “有限度的行政與自治同構(gòu)中國城市基層社會管理體系的未來”［7］這一說法，在一定行政化辦公的基礎(chǔ)上積極的推進社區(qū)自治和居民參與機制，這樣是符合中國的國情。社區(qū)的自治和社區(qū)的行政化辦公二者應(yīng)該是相互補充、相互監(jiān)督，社區(qū)行政負責制定好社區(qū)的發(fā)展計劃，社區(qū)自治充分的動員社區(qū)居民的廣泛參與，二者相互配合共同建設(shè)社區(qū)的美好未來。

[1]魏娜.中國城市社區(qū)建設(shè)中的問題及其理性思考[J].公共行政管理科學，2002（2）.

[2]潘小娟.社區(qū)行政化問題的探究[J].國家行政學院學報，2007（1）.

[3]郭偉和.當前中國城市社區(qū)建設(shè)中存在的問題及對策建議[J].長沙民政職業(yè)技術(shù)學院學報，2004（6）.

[4]張曙.社會工作行政[M].北京：社會科學文獻出版社，2002.

[5]向德平.社區(qū)組織行政化：表現(xiàn)、原因及對策分析[J].學海，2006（3）.

[6]徐永祥.社區(qū)工作[M].北京：高等教育出版社，2004.

[7]馬衛(wèi)紅.有限度的行政與自治：當前城市基層社會管理體系建構(gòu)的邏輯[J].理論與改革，2010（3）.