行政訴訟原告資格判斷標(biāo)準(zhǔn)分析

謝張真，陳宏光

一、資料處理服務(wù)組織聯(lián)合會訴坎普案

美國的原告資格法律的特點(diǎn)是變遷迅速和很不確定，這主要是因?yàn)槊绹P(guān)于起訴資格的法律主要由判例產(chǎn)生，法院通過對起訴資格的靈活設(shè)置既有司法權(quán)和行政權(quán)二者功能的權(quán)衡，也有應(yīng)對復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)的考量，但是起訴資格的法律我們?nèi)阅軓膹?fù)雜多樣的判例中把握住其發(fā)展脈絡(luò)，尤其是1970年資料處理法務(wù)組織聯(lián)合會訴坎普案的發(fā)生，在聯(lián)邦法院層面確定了美國現(xiàn)代原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)——兩層結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。

（一）坎普案的案情介紹

貨幣審計(jì)長坎普在1966年發(fā)布一項(xiàng)規(guī)定，允許國家銀行，包括坎普主管的美國國家銀行和信托公司在內(nèi)，可以把他們的資料處理服務(wù)提供給其他銀行和銀行的顧客使用，作為銀行的附屬工作。資料處理服務(wù)組織聯(lián)合會認(rèn)為這項(xiàng)規(guī)定違法，其主張的理由是1962年的銀行業(yè)務(wù)公司法的規(guī)定 。該法規(guī)定：“任何銀行業(yè)務(wù)公司除從事銀行業(yè)務(wù)以外，不能從事其他活動?！笨财辙q護(hù)原告不具備起訴資格，其辯護(hù)主張得到了地區(qū)法院和上訴法院的肯定，但聯(lián)邦最高法院卻否認(rèn)了下級法院的判決，并在法院的多數(shù)意見中確定了原告的資格標(biāo)準(zhǔn)——兩層結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，包事實(shí)上損害標(biāo)準(zhǔn)和可爭辯的利益范圍標(biāo)準(zhǔn)。

事實(shí)上損害標(biāo)準(zhǔn)，也被稱為憲法標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)椤瓣P(guān)于起訴資格的廣泛概括大都沒有價值。然而有一個概括卻是必要的，那就是聯(lián)邦憲法要求的起訴資格必須在憲法第3條規(guī)定之內(nèi)考慮。這條規(guī)定限制司法權(quán)力只包括案件和爭端。”那么當(dāng)事人在出現(xiàn)了對抗的爭端事項(xiàng)時才可以向法院提起訴訟，這也是法院享有司法權(quán)的本質(zhì)和理性行使的要求，畢竟，法院不是立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，可以主動調(diào)查信息，它是在兩造的對抗中和雙方提供的信息的情況下做出判決的。

利益范圍標(biāo)準(zhǔn)，也被稱為法律標(biāo)準(zhǔn)，指的是當(dāng)事人所申請保護(hù)的利益必須可爭辯的屬于法律或憲法保護(hù)或調(diào)整的利益范圍在內(nèi)，而所謂可爭辯的是指由可能性的屬于，不要求必須實(shí)際存在于法律或憲法保護(hù)或調(diào)整的利益范圍之內(nèi)。這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是法院基于當(dāng)代法律的發(fā)展的趨勢是擴(kuò)大對行政決定能夠起訴人的范圍的精神而創(chuàng)出的。綜合對這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的考察，最高法院認(rèn)可了資料處理聯(lián)合服務(wù)委員會的原告資格。

（二）評析坎普案所確立的雙層結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)

雙層結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)是否終結(jié)了美國司法審查原告資格法律的變化迅速的特點(diǎn)呢，而固定地成為法院判斷起訴人是否具備原告資格的標(biāo)準(zhǔn)呢？我們從聯(lián)邦法院以后的判例中發(fā)現(xiàn)：它有時采用雙層結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，有時只采取單一的事實(shí)損害標(biāo)準(zhǔn)。法院對利益范圍標(biāo)準(zhǔn)這種時用時不用的態(tài)度是基于什么考慮呢？

在坎普案中，持贊同意見的法官布倫南和懷特大法官就認(rèn)為資格要求僅需要事實(shí)損害標(biāo)準(zhǔn)，無需第二層利益范圍標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)閮蓪咏Y(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)這種不一致遭到了學(xué)界的批評，如不僅把起訴資格標(biāo)準(zhǔn)弄得非常復(fù)雜，而且被拋棄的法律利益標(biāo)準(zhǔn)又在利益范圍標(biāo)準(zhǔn)中繼續(xù)存在。對贊同意見持否定態(tài)度的多數(shù)意見卻未對此說明理由，這也為在以后的判決中適用標(biāo)準(zhǔn)不一埋下了伏筆和提供了可能。學(xué)理上持批評的意見主要來自戴維斯教授，其觀點(diǎn)歸納如下：利益范圍標(biāo)準(zhǔn)適用不一致；標(biāo)準(zhǔn)指的利益范圍，僅以憲法和有關(guān)的法律所保護(hù)和調(diào)整的利益為限，沒有提到普通法和衡平法所保護(hù)的利益；利益范圍標(biāo)準(zhǔn)是適用聯(lián)邦行政程序法第702節(jié)關(guān)于起訴資格的規(guī)定，但對702節(jié)的解釋存在很大的分歧，戴維斯教授基于國會立法的記錄，在記錄中有這樣的內(nèi)容“這一小節(jié)對由于行政行為而事實(shí)上受到不利影響的人，或者在某一有關(guān)法律意義內(nèi)受到侵害的人，授予司法審查的權(quán)利”，教授認(rèn)為國會在制定這節(jié)規(guī)定的時候，是區(qū)別“受到不利影響”和“在某一有關(guān)法律意義內(nèi)受到侵害”兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的，所以主張采用單一事實(shí)損害標(biāo)準(zhǔn)。在州法院層面，大部分州采取了單一的事實(shí)損害標(biāo)準(zhǔn)，而且在先前桑德斯兄弟訴聯(lián)邦通訊委員會案中，都是采用事實(shí)損害標(biāo)準(zhǔn)。筆者在這主張秉著擴(kuò)大對起訴人救濟(jì)的精神和行政訴訟資格放寬的趨勢，以及利益范圍標(biāo)準(zhǔn)的不確定和模糊用詞可以被納入事實(shí)損害標(biāo)準(zhǔn)來看，采用單一事實(shí)損害標(biāo)準(zhǔn)足矣。

二、我國原告資格的現(xiàn)行規(guī)定的分析

我國行政法學(xué)界對原告資格討論的相當(dāng)熱烈，涉及原告資格的含義、性質(zhì)、構(gòu)成要件、制約因素、法定標(biāo)準(zhǔn)以及具體情況下原告資格的確定問題［2］。學(xué)者們對原告資格的討論激烈部分是源于對現(xiàn)在現(xiàn)行法律規(guī)定的不同理解、解釋。法律規(guī)則在制定時不可能事無巨細(xì)、面面俱到，法律相對于現(xiàn)實(shí)的滯后性以及語言表達(dá)本身的局限，都在一定程度上要求法律規(guī)則在制定時留有“一片空白”——法律適用者主要是法官解釋的空間?；蛘?，立法者考慮設(shè)計(jì)的制度不能采取“一刀切”，需要適用者在適用規(guī)則時聯(lián)系具體的事、具體的人，而“故意”留白。但是，規(guī)則不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的需要時，解釋無法彌合二者的沖突時，就需要重新制定規(guī)則。筆者在這里先回歸到到現(xiàn)有法律規(guī)則，在規(guī)則的基礎(chǔ)上，再援引“他山之石”，找出我國的原告資格判斷標(biāo)準(zhǔn)。

（一）現(xiàn)行有關(guān)原告資格法律規(guī)定的梳理

找到現(xiàn)行原告資格的規(guī)則，我們必須首先確立一個認(rèn)識上的前提，即原告資格與受理?xiàng)l件是兩個相互之間具有種屬關(guān)系的范疇，而在學(xué)理上和司法實(shí)踐上常發(fā)生對二者混淆處理［3］。原告資格旨在解決什么人有資格提起訴訟，而受理?xiàng)l件是起訴人能進(jìn)入行政訴訟需要滿足的全部條件，包括原告資格條件［4］。所以討論原告資格必須要同其他受理?xiàng)l件區(qū)分開來，不能將其納入討論范圍。也有學(xué)者認(rèn)為其他條件如受案范圍同原告資格有所聯(lián)系，在討論原告資格時也需考察受案范圍［5］，這點(diǎn)筆者也是贊同的，但要保著獨(dú)立的眼光看待這問題，不能陷入太深。

鑒于我國司法解釋的特點(diǎn)，即有“立法”的嫌疑和彌補(bǔ)法律規(guī)定的不足，現(xiàn)行的行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為“法律上的利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”。 這標(biāo)準(zhǔn)是對行政訴訟原告資格的概括性、原則性規(guī)定，判斷起訴人是否具備原告資格的主要依據(jù)，筆者主要是要討論這一標(biāo)準(zhǔn)，而不是將觸角伸向有關(guān)原告的其他方面。此規(guī)定除了在《若干解釋》第18條具體列舉了若干情形，但是“法律上利害關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)還是屬于原則性、概括性的，對它的理解，學(xué)者們各執(zhí)己見、莫衷一是，司法實(shí)踐活動中法官們也是各抒己見，沒有達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識，這種現(xiàn)象呈現(xiàn)了一種“混亂”的局面?！胺ㄖ平y(tǒng)一”論調(diào)者肯定不能容忍這種狀況，但是又無法為原告資格來個“一刀切”制定一個整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為法制統(tǒng)一最為核心的是不僅保證法律不能超過人們對其的預(yù)期，而且兼顧實(shí)質(zhì)正義的考量。所以在此主張借鑒“事實(shí)損害標(biāo)準(zhǔn)”，明確目前“法律上的利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的基本內(nèi)容，并給法官留有針對具體案件裁量的空間以實(shí)現(xiàn)訴訟的目的。

（二）“法律上利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的分析

單一的事實(shí)損害標(biāo)準(zhǔn)對原告資格是大大地放寬了，我國行政訴訟法雖然出于保護(hù)相對人的訴權(quán)，監(jiān)督行政行為，對行政訴訟的原告資格也有所放寬但是還是持著亦步亦趨，謹(jǐn)慎地態(tài)度，所以對事實(shí)損害標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容我們持有保留的參考。在參考的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為我國的“法律利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括以下三個個基本內(nèi)容：

1.起訴人必須具備法律上值得保護(hù)的權(quán)益。這是與美國的雙層結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)中的利益范圍標(biāo)準(zhǔn)是一致的，為何筆者主張了法律上值得保護(hù)利益，不是采用了國內(nèi)學(xué)者的一般理解 “法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”，筆者是基于以下考慮的：一是法律條文的修辭限制，利害關(guān)系前面的“法律上”就決定了我們不能完全采用“事實(shí)損害標(biāo)準(zhǔn)”；二是區(qū)分之前的“合法權(quán)益”標(biāo)準(zhǔn)的需要，“合法權(quán)益”標(biāo)準(zhǔn)雖被一些學(xué)者從“權(quán)益包括權(quán)利和利益，而利益是是指法律雖未明確，但只要不與現(xiàn)有的法律規(guī)范相抵觸”［6］外延相當(dāng)廣泛。筆者認(rèn)為“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”指的是需要法律上明文規(guī)定的權(quán)利，除了聯(lián)系立法背景之外，還從法律體系的解釋方法著手，從《行政訴訟法》第12條規(guī)定的受案范圍的規(guī)定足可窺見其所表達(dá)的意思。而“法律上利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”是對“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”的反思的產(chǎn)物，不可能局限在“法律明確規(guī)定的權(quán)利”層次上。

2.行政行為的侵犯或影響是特定的。正如同“事實(shí)損害標(biāo)準(zhǔn)”上要求損害是特定的，“法律上的利害關(guān)系”也要求是損害必須是特定的，只是一個人或一部分人受到的損害，基于抽象的損害是不被允許的，在美國，不能基于納稅人或公民的資格而獲得行政訴訟的原告資格，我國的沈某訴浙江省桐鄉(xiāng)市國稅局行政不作為案中，也提出了這樣的問題，但是法院確以“既未侵犯原告的利益，也未對原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響”而駁回了沈某的起訴，法院在這并未從影響是特定的這一條件去分析，而是從損害是否實(shí)際發(fā)生即損害的現(xiàn)實(shí)性去評判的。其實(shí)損害是特定的也同時意味著損害是現(xiàn)實(shí)的，但側(cè)重點(diǎn)是集中于損害是具體的非抽象的。

3.起訴人受到的侵害與具體行政行為是有因果關(guān)系的。因果關(guān)系的判斷筆者在上述的“事實(shí)損害標(biāo)準(zhǔn)”就已經(jīng)闡明了其存在的困難?！笆聦?shí)損害標(biāo)準(zhǔn)”非常依賴因果關(guān)系的判斷，但判斷的困難在于“分析是高度依賴于特定事實(shí)的，并且，在絕大多數(shù)情形中，并不存在現(xiàn)成可用的公式來預(yù)測，什么時候法院會得出因果鏈條過于不確定或過于微弱的結(jié)論。”如同上文成陳述的，這給法院留下了很大的裁量空間，但是裁量的空間也不是無限。美國法院在判決中確定的“實(shí)質(zhì)和相當(dāng)可能性”來確定因果關(guān)系的存在，實(shí)際和相當(dāng)可能性，“意味著被訴行為對起訴人權(quán)益的影響在通常情形下是會發(fā)生的，而通常的情形，依賴的不是邏輯而是常人的經(jīng)驗(yàn)”［7］，從表述中看出，這有大陸法系的相當(dāng)因果關(guān)系學(xué)說的影子。

筆者主張的“法律上利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”是否就能應(yīng)對司法實(shí)踐活動對原告資格提出的挑戰(zhàn)呢?如“公益訴訟”、“為他人利益而提起的訴訟”，雖然這些訴訟不僅僅只是涉及原告資格制度，還有多種因素的影響，但原告資格資格的判斷卻是第一步。筆者在此提出的標(biāo)準(zhǔn)除了需要包括這三個基本內(nèi)容，還是留下了足夠司法裁量空間，而且，這三項(xiàng)基本內(nèi)容本身如因果關(guān)系的判斷也為司法提供了解釋的空間。此標(biāo)準(zhǔn)不會成為“公益訴訟”的絆腳石，相反，它會為這類訴訟提供了可能！

[1]沈巋.行政訴訟原告資格：司法裁量的空間與限度[J].中外法學(xué)，2004.

[2]應(yīng)松年，楊尚東.中國行政法學(xué)20年研究報(bào)告[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2007.

[3]鄒榮.“行政訴訟的原告資格研究”學(xué)術(shù)研討會綜述[J].法學(xué)，1998（7）.

[4]高家偉.論行政訴訟原告資格[J].法商研究，1997.

[5]高新華.我國行政訴訟原告資格制度發(fā)展的社會背景及其得失評價——以最高人民法院2000年有關(guān)司法解釋為對象[J].西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2004（6）.

[6]應(yīng)松年.行政訴訟法學(xué) [M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1994：115.

[7]沈巋.行政訴訟原告資格：司法裁量的空間與限度[J].中外法學(xué)，2004.