試論行政復議適用聽證原則

滕延民

（大慶市政府法制辦，黑龍江 大慶 163002）

聽證制度源于英國普通法中的自然公正原則，是現(xiàn)代行政“正當法律程序論”的核心基礎(chǔ)，是指行政主體在作出影響行政相對人合法權(quán)益的決定之前，由行政主體告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對人隨之向行政主體表達意見、提供證據(jù)，以及行政主體聽取其意見、接納其證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度。一般認為，行政復議聽證是指行政機關(guān)在辦理行政復議案件過程中，為查明案件事實，組織并聽取當事人以及其他聽證參加人就案件所涉及的具體行政行為的事實、證據(jù)、依據(jù)、程序進行陳述、舉證、質(zhì)證、辯論的活動。但不管是法律規(guī)范，還是目前的行政法學理論，對于行政復議案件審理過程中需要聽證的情形條件要求要么是過于抽象，要么是脫離了行政復議自身的優(yōu)勢和特點，因此，有必要作更深入的研究和探討。

一、行政復議聽證功能辨析

行政聽證的目的是為了查明事實真相，保證行政自由裁量權(quán)公正地行使，為公正裁決提供程序保障，體現(xiàn)行政相對人的主體性和參與的平等性，提高行政執(zhí)法活動的透明度。我國《行政復議法》第22條規(guī)定：“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但申請人提出要求或者行政復議機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)認為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見?！币虼?，我們可以認為，這一規(guī)定是行政復議所遵循的及時、便民原則的最直接體現(xiàn)，即在行政復議案件審理過程中，以書面審查為原則，依職權(quán)開展調(diào)查為特例；而后《行政復議法實施條例》第33條規(guī)定：“對重大、復雜的案件，申請人提出要求或者行政復議機構(gòu)認為必要時，可以采取聽證的方式審理”，則進一步將聽證固化為行政復議機構(gòu)依職權(quán)開展調(diào)查的重要形式。從立法的演繹以及立法的精神來看，我們可以對行政復議聽證的功能作出以下兩個基本判斷：首先，行政復議聽證是進行多方調(diào)查的方式。一起簡單的爭議或許可以通過一紙訴狀、一次答辯并結(jié)合提交的證據(jù)就可以判斷出是非，但大多數(shù)情況下還需要反復質(zhì)證才能得出事實的真相，因此，將各方當事人集中到一起無疑是開展多方調(diào)查的最佳方式。其次，行政復議聽證是法律適用的論證方式。法律規(guī)范有位階差異，有個人理解的差異，盡可能的兼顧各方利益主體的意見當然是最好的選擇。

盡管我們可以對行政復議聽證的功能作出準確的定位，但長期以來我們依然存在著兩個重大的誤區(qū)，就是行政復議聽證的準司法化、與其他形式聽證的模糊化，從而否定了行政復議聽證的特殊性。主要區(qū)分行政復議與以下四個方面聽證的差異：

（一）與司法聽證的差異。兩者在于質(zhì)證式和補充式的區(qū)別。按照我國法律規(guī)定，法院審理的案件都必須履行開庭程序，沒有在庭審中出示并經(jīng)質(zhì)證的證據(jù)不得采信。而行政復議可以采取聽證方式審理，也可以不經(jīng)聽證直接審理；在聽證中可以出示相關(guān)證據(jù)，也可以放棄出示，只要在已提交的材料中包括該證據(jù)就不影響證據(jù)效力。

（二）與立法性聽證的差異。兩者在于群體利益和個體利益、預見性和滯后性的區(qū)別。這里的立法性聽證泛指對抽象行為的聽證，包括立法聽證、規(guī)范性文件制定聽證、物價聽證等等，屬征求意見性，其目的是擴大民主參與、提高立法質(zhì)量，并在未來決策中平衡不同群體的利益。而行政復議聽證僅僅是個體利益在遭受政府可能的非法侵害后的調(diào)查和觀點闡述的平臺。

（三）與其他具體行政行為聽證的差異。兩者在于程序性和實體性的差異。按照民主法制建設需要，政府在作出重大行政決策之前，要廣泛征求意見和建議，對擬定的決策方案加以修正、完善，預先發(fā)現(xiàn)、解決存在的問題，盡可能廣泛反映民意，避免決策可能帶來的消極作用和負面影響。同時我國法律還規(guī)定，行政機關(guān)在作出重大行政處罰、重大行政許可之前，應當依申請或依職權(quán)組織聽證，征詢利害關(guān)系人的意見。而行政復議聽證不是必經(jīng)的法定程序，其目的是查清事實、了解利益各方觀點。

（四）與信訪聽證的差異。兩者在于效力上的差異。由涉訪部門對重信重訪、疑難雜案等信訪案件組織召開的聽證會，目的是通過民主論證的方式確定上訪者是否有理，雖有利于查清事實，但由于舉證、質(zhì)證程序不嚴格，一般不適宜作為證據(jù)使用。而行政復議聽證結(jié)果可作為直接的定案依據(jù)。

二、行政復議的作用

形式是為目的服務的，討論行政復議案件審理過程中在什么情形下需要組織聽證，除了考慮聽證自身所具有的功能外，還有必要考慮行政復議的作用。隨著行政行為審查機制從傳統(tǒng)司法權(quán)一元結(jié)構(gòu)逐漸演化為行政審查與司法審查并立的二元結(jié)構(gòu)，各國紛紛建立了行政審查制度，如英國的行政裁判所制度、美國行政法官制度、德國的行政異議制度、日本的行政不服審查制度、韓國和我國臺灣地區(qū)的訴愿制度。它們發(fā)揮行政的特質(zhì)、回避司法審查的不足，具體體現(xiàn)為行政特長原則和程序簡約原則；同時吸納司法的優(yōu)勢、揚棄純行政的缺陷，具體體現(xiàn)為審查獨立原則和地位中立原則。我國《行政復議法》第一條就明確了立法宗旨是“為了防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”。相對于司法救濟方式，行政復議有著其所特有的作用。

（一）依法行政框架下的效率優(yōu)先。合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權(quán)責統(tǒng)一，既是審理行政復議案件時衡量原行政行為的標準，也是對行政復議機關(guān)自身的基本要求，并突出表現(xiàn)在兩個方面：一是與司法審判相比審理期限的壓縮。行政訴訟案件的審理期限一般為三個月，經(jīng)省高級法院批準后可無限期延長；行政復議案件的審理期限一般為兩個月，復雜案件最多可延長一個月。二是行政復議決定是相對性終局裁決。就是在作出的行政復議決定不利于被申請人一方時，被申請人無權(quán)提起行政訴訟，也沒有其他的救濟渠道。

（二）司法裁決之外的選擇性補充。司法審判是法學界所公認的最后的救濟渠道，而在這一渠道之前又增設了行政復議渠道可供選擇，無疑是對行政管理相對人權(quán)益的更多一層保護。在行政爭議發(fā)生后，除涉及自然資源、稅收、審計、專利、工傷保險爭議以及價格違法處罰爭議案件以外，行政管理相對人可以選擇通過行政訴訟的方式行使救濟權(quán)，也可以選擇通過行政復議的方式行使救濟權(quán)。行政管理相對人對于行政復議的結(jié)果不服，依然有權(quán)繼續(xù)尋求司法救濟。

（三）政府與民眾之間對立可能性的緩沖。理論上來說，司法審判只關(guān)心公平和正義，促進社會的和諧、穩(wěn)定僅僅是法官的道德義務。但作為政府的重要職責，行政復議機關(guān)必須促進社會的和諧、穩(wěn)定。行政爭議不可避免，也不可回避，必須通過一定的途徑來解決，并盡可能的避免或者減少因此可能造成政府與民眾之間的對立情緒。當前來說，行政爭議的表達方式主要有四種：一是行政復議，二是行政訴訟，三是借助于信訪、媒體甚至與境外勢力，四是采取示威、靜坐、沖擊國家機關(guān)、自殘、擾亂社會治安等暴力或準暴力行為。這四種途徑對政府的公信力、對經(jīng)濟社會的破壞性是漸進式的，我們必須盡可能的將爭議化解在前一個層次上，而堅決杜絕最后一種方式的發(fā)生。行政復議讓申請人與被申請人平等地坐在一起論證是非，有利于行政機關(guān)與行政管理相對人之間的諒解；讓上級機關(guān)而非其他的國家機關(guān)審理爭議事件，更有利于維護政府的正面形象。

三、行政復議適用聽證的三個原則

行政復議聽證可以依當事人申請啟動，也可以由行政復議機構(gòu)依職權(quán)啟動。按照《行政復議法實施條例》的原則性規(guī)定，各地方紛紛將適用聽證的情形予以細化，如黑龍江省將需要聽證的情形設定為兩條計8項，江蘇省設定為6項，河北省設定為5項，其基本的核心都是“重大、疑難、復雜的行政復議案件”。如果單純的從法律關(guān)系上來解讀“重大、疑難、復雜”已經(jīng)是比較抽象了，而實踐中我們還必須考慮人際關(guān)系、社會關(guān)系等更多的因素，因此有必要結(jié)合聽證的功能和行政復議的作用，將“重大、疑難、復雜”簡化成更便于操作的三種情形，即適用聽證三原則。

（一）有利于辦案人員了解案情。我們不將“查清事實”作為適用聽證的理由，是因為在審理環(huán)節(jié)上“查清事實”容易引發(fā)歧義。“查清事實”可以是被申請人作出原行政行為時應查清而未查清的事實，但這決不是行政復議機關(guān)的職責；行政復議審查的僅僅是對原有證據(jù)真實性的復核、充分性的認定，以及法律依據(jù)的適用，不需要查明全部事實。基于證據(jù)來源的多元化、證據(jù)之間的適用矛盾，一些行政復議案件在辦案人員書面審查情況下可能無法真實、全面了解案情，就適宜組織聽證。

（二）有利于促使有關(guān)各方調(diào)解、和解。按照《行政復議法實施條例》立法精神，在不違反法律規(guī)定前提下，鼓勵申請人、被申請人及第三人之間達成和解或在行政復議機構(gòu)主持下達成調(diào)解協(xié)議。一般來說，只有在利益各方都了解法律事實和法律依據(jù)的前提下，才有可能有妥協(xié)；有妥協(xié)的可能，就有必要履行行政復議聽證程序。實踐中，行政復議聽證會召開后，多數(shù)會產(chǎn)生以下四種結(jié)果：第一種是被申請人認識到錯誤所在，從而主動改變原行政行為，繼而申請人撤回行政復議申請。目前這種方式已經(jīng)是行政復議最主要的結(jié)案方式。第二種是申請人認識到自己的錯誤所在，再堅持下去不僅勝訴無望，而且可能惡化與作為行政管理一方的被申請人，因此，主動撤回行政復議申請。第三種是申請人與第三人之間達成和解，申請人因此主動撤回行政復議申請。第四種是在行政復議機構(gòu)的主持下利益各方達成調(diào)解協(xié)議。

（三）有利于緩解矛盾?！拔也煌饽阏f的話，但我誓死捍衛(wèi)你說話的權(quán)利！”伏爾泰的這句名言我們可以理解為言論權(quán)，也可以理解為參與權(quán)，但這就是法治社會的重要內(nèi)涵，法律救濟就是行使這項權(quán)利的保障。特別對于一些群體性的行政爭議，通過行政復議聽證的方式讓利益各方平等地坐在一起，一方面，是改變了各方不平等的關(guān)系，減少了申請人對于被申請人職權(quán)行為的本能抵觸可能；在被申請人的行政首長出席行政復議聽證會情況下，更能夠體現(xiàn)出行政機關(guān)對申請人權(quán)利主體地位的尊重及對其訴求的關(guān)注，有利于加深申請人對于行政決定的理解與支持，為糾紛的化解創(chuàng)造條件。另一方面，也為各方提供了一個充分表達意愿的平臺，認真傾聽申請人的表達才可能對他們的行為有理解；認真傾聽被申請人的表達才可能降低對行政機關(guān)的不信任。只有各方的理解才可能有彼此的諒解，即使不能實現(xiàn)和解或達成調(diào)解協(xié)議，至少也會起到一定的緩解矛盾的作用。

美國的霍德森法官(LordHodson)在“里奇訴鮑爾溫”(RidgeVEaldWin)一案中認為，自然公正有三點無可爭辯的特征：第一，有權(quán)向不偏聽偏信的裁判所陳述案情；第二，有權(quán)知道被控的事實和理由；第三，有權(quán)對控告進行申辯。如果適用行政復議聽證能夠真實地反映出客觀事實，能夠展示出行政復議機關(guān)不偏不倚的態(tài)度，才有可能作出公平、公正的裁決；出于對公平、公正裁決的信任預期，各方利益主體才有可能達成諒解，這才是行政復議適用聽證的終極原則。