民間組織在我國社會(huì)管理創(chuàng)新中的基礎(chǔ)作用與發(fā)展趨勢

詹燦君，劉 偉

（昆明理工大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院，云南 昆明 650500）

民間組織反映公民意愿、提供公共服務(wù)，是推動(dòng)民主政治建設(shè)和現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。科學(xué)分析我國民間組織發(fā)展現(xiàn)狀和未來趨勢，是積極尋求社會(huì)管理創(chuàng)新有效途徑的關(guān)鍵。

一、在社會(huì)管理創(chuàng)新中的基礎(chǔ)作用

（一）我國發(fā)展民間組織的方針政策

黨的十八大明確要求：“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，強(qiáng)調(diào)“就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力?！薄鞍l(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)政府管理和基層民主有機(jī)結(jié)合?！盵1]推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、深層次的發(fā)展，提高其制度化水平，充分利用民間組織來創(chuàng)新在社會(huì)管理領(lǐng)域符合實(shí)際的民主協(xié)商方式，進(jìn)一步研究協(xié)商什么、與誰協(xié)商、怎樣協(xié)商等一系列的具體問題。通過由社會(huì)各界人士組成的民間組織反映公眾的訴求，充分吸納合理主張，可以最大限度實(shí)現(xiàn)最廣大人民的民主權(quán)益。

在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理過程中，如何引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展、充分發(fā)揮群眾在社會(huì)管理中基礎(chǔ)性作用，成為政府工作及提高社會(huì)管理科學(xué)化水平的重中之重。隨著政府改進(jìn)提供公共服務(wù)方式及加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)工作的深入開展，民間組織迎來全面發(fā)展的新局面。

（二）民間組織對社會(huì)管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)作用

當(dāng)前我國社會(huì)管理創(chuàng)新旨在轉(zhuǎn)變“大政府小社會(huì)”的傳統(tǒng)社會(huì)格局為“大社會(huì)小政府”的現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)。社會(huì)管理創(chuàng)新是全面建成小康社會(huì)的當(dāng)務(wù)之急。如今，社會(huì)管理不再僅僅是政府的責(zé)任，民間組織逐漸表達(dá)出它們致力于社會(huì)公共利益的理念，積極做好各種社會(huì)管理活動(dòng)。

1.民間組織拓展了民眾參與社會(huì)生活的渠道，激發(fā)公民意識(shí)，表達(dá)社會(huì)公共意愿。民間組織高度重視基層群眾話語權(quán)，拓寬利益表達(dá)渠道，更多地傾聽來自基層的聲音，而不會(huì)把民主變成政治精英等少數(shù)精英的事情。如在黨的十八大召開之前，由共青團(tuán)廣東省委制作調(diào)查問卷并發(fā)放到青年社會(huì)組織中，收集他們的政策和建議，再由人大代表把這些“草根”青年社會(huì)組織的聲音帶到黨的十八大上來。以此加強(qiáng)了政府組織與民間組織的協(xié)同合作。

2.民間組織充滿活力，宣傳廣泛，信息透明，促進(jìn)社會(huì)監(jiān)督。民間組織以非強(qiáng)制的方式動(dòng)員社會(huì)資源，成效顯著。2011年民政部工作報(bào)告中指出，2011年各地直接接收社會(huì)捐贈(zèng)款物495.0億元，其中：民政部門直接接收社會(huì)各界捐款96.6億元，捐贈(zèng)物資折款4.8億元，各類社會(huì)組織接收捐款393.6億元。民間組織運(yùn)作方式靈活，受捐款項(xiàng)、善款去向等更會(huì)接受大眾監(jiān)督。

3.民間組織承接政府轉(zhuǎn)移出的部分公共職能，提高政府公共服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。如在上海養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，上世紀(jì)90年代后期，開始探索一種社會(huì)參與養(yǎng)老服務(wù)的模式。目前，上海所有的養(yǎng)老院都采取政府購買服務(wù)的方式，主要是由社會(huì)實(shí)體來參與養(yǎng)老服務(wù)的提供。社會(huì)組織在公共事業(yè)方面已明顯履行了更多的社會(huì)責(zé)任。

總之，民間組織必將充分發(fā)揮其在社會(huì)管理創(chuàng)新中基礎(chǔ)作用，即由公民及民間組織為主導(dǎo)，在公共領(lǐng)域公民針對政府公共服務(wù)不完善而采取自發(fā)行動(dòng)。人民群眾作為社會(huì)建設(shè)的主體，他們中蘊(yùn)藏著極大的參與社會(huì)建設(shè)的積極性和主動(dòng)性，在“政府失靈”和“市場失靈”的情況下，體現(xiàn)公民在處理公共事務(wù)方面的積極作用。

二、發(fā)展困境及對策分析

（一）發(fā)展困境

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展與全球化水平迅速提高，不僅為民間組織創(chuàng)造了新的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也使民間組織發(fā)展中的困境日益凸顯出來。

1.民間組織自身發(fā)展程度低。主要表現(xiàn)為資源不足，管理機(jī)制不完善，公信力弱。我國民間組織中，資金不足是普遍存在著的現(xiàn)實(shí)問題。究其原因，政府迫于財(cái)政壓力，為民間組織提供的資金支持還沒有形成穩(wěn)定有效機(jī)制，而來自民間的捐款也未能形成長期有效的機(jī)制和制度。此外，人力資源不足是我國民間組織發(fā)展程度低的深層次問題。民間組織動(dòng)員志愿服務(wù)的能力與規(guī)模十分有限，發(fā)動(dòng)、激勵(lì)志愿者機(jī)制尚不完善。因此，民間組織內(nèi)部組織管理不完善，導(dǎo)致其所提供公共服務(wù)質(zhì)量不高，缺乏公信力，最終對自身發(fā)展造成了負(fù)面影響。

2.缺乏獨(dú)立性和自主性，具有明顯的行政化現(xiàn)象。從政府與社會(huì)關(guān)系來看，政府管理從行政指令模式逐漸向民主協(xié)商模式轉(zhuǎn)變，更多需要社會(huì)公眾來參與社會(huì)管理，但民間組織發(fā)育尚不成熟，制約社會(huì)管理創(chuàng)新的發(fā)展進(jìn)程，難以高效承接政府轉(zhuǎn)移出的公共職能。民間組織需在增強(qiáng)自身發(fā)展能力的基礎(chǔ)上科學(xué)協(xié)調(diào)政府管理與社會(huì)管理之間的關(guān)系。政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g組織提供更大的發(fā)展空間，從政府分化出來的職能由適當(dāng)?shù)拿耖g組織來承接；民間組織的發(fā)展壯大也能促進(jìn)政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，使政府“減壓”，有更大的精力去處理政策法規(guī)制定等宏觀方面的工作[2]。

3.我國民間組織在拓展與國際社會(huì)組織合作、交流等方面還處于起步階段，未能與國際完成接軌。與大多數(shù)國家相比，有相當(dāng)大的差距，而對于我國日趨完善的市場經(jīng)濟(jì)體制而言，民間組織難以很好適應(yīng)全球化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步調(diào)。民間組織應(yīng)當(dāng)響應(yīng)我國對外開放“走出去”的原則，與國際組織加強(qiáng)合作和信息交流，學(xué)習(xí)國外民間組織管理運(yùn)作的成功經(jīng)驗(yàn)。

綜上可知，民間組織發(fā)展最大困境還是如何理順與政府關(guān)系，如何保證自身的獨(dú)立性和自主性。自身發(fā)展過于依賴政府支持，民間組織無法完全脫離政府的財(cái)力和人力支持，只有在政府讓渡的有限空間內(nèi)提供公共服務(wù)，沒有自覺擴(kuò)大自身活動(dòng)的社會(huì)領(lǐng)域，以提供更廣泛的公共服務(wù)。

（二）發(fā)展對策

1.需進(jìn)一步健全我國保障和監(jiān)督民間組織發(fā)展的法律法規(guī)體系。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中，主要側(cè)重于規(guī)范民間組織登記管理，尚缺乏對于民間組織內(nèi)部管理、財(cái)產(chǎn)制度等完善的、系統(tǒng)的法律規(guī)章制度，并且，由于我國現(xiàn)行法律規(guī)定，業(yè)務(wù)主管部門和登記審批部門對民間組織實(shí)行雙重管理，因此很多自發(fā)成立的、未找到主管單位、無法在民政部登記擁有合法身份的民間組織，更難獲得政府和社會(huì)的資金支持[3]。此外，對于民間組織的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制還有待進(jìn)一步完善，否則，不利于民間組織的健康發(fā)展，公信力難以提升。

2.需形成合理、系統(tǒng)的社會(huì)工作教育體系。在高等教育中，缺少相關(guān)專業(yè)設(shè)置，社會(huì)工作及志愿者教育課程與社會(huì)實(shí)踐嚴(yán)重脫節(jié)。就志愿者自身而言，尚缺乏專業(yè)教育，民間組織普遍缺少專業(yè)人員，許多工作只能在摸索中緩慢進(jìn)展。借鑒國際成功管理經(jīng)驗(yàn)，制定符合我國國情的民間組織職業(yè)任職標(biāo)準(zhǔn)，即時(shí)啟動(dòng)職業(yè)培訓(xùn)和任職資格認(rèn)證工作，逐步建立工作專職隊(duì)伍[4]。

3.政府行政體制改革，還需進(jìn)一步認(rèn)清、解決政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系問題。一方面，政府放權(quán)要徹底。市場能管的，要交給市場；需要社會(huì)管的，就要放開限制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)積極力量；而政府則管自己應(yīng)該管的事，做到不缺位、不越位[5]。另一方面，政府對市場和社會(huì)還缺乏有效監(jiān)督。政府要進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，幫助一定數(shù)量且組織較為健全的民間組織承接政府的一部分管理服務(wù)職能。

4.民間組織能否壯大，歸根到底還是取決于公民意識(shí)能否增強(qiáng)。公民意識(shí)的覺醒可以促進(jìn)中國的現(xiàn)代化進(jìn)程，而社會(huì)發(fā)展也可提高民眾的公民意識(shí)。我國處于并將長期處于社會(huì)主義初級階段，是發(fā)展中國家，公民意識(shí)相對薄弱。在民主進(jìn)程中，投票選舉可謂是公民意識(shí)的很好體現(xiàn)，但是還有很多群眾對其“漠然”，只是會(huì)“從眾”或“隨意”完成自己的意愿表達(dá)。社會(huì)結(jié)構(gòu)不合理，深受中國血緣倫理的影響，公民作為獨(dú)立個(gè)體程度較低，中國的市民社會(huì)尚不成熟。

三、發(fā)展趨勢

改革開放以來，中國社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)分化，社會(huì)訴求發(fā)生巨大變化。俞可平認(rèn)為中國社會(huì)結(jié)構(gòu)大體表現(xiàn)為“以官員為代表、以政府組織為基礎(chǔ)的國家系統(tǒng)，以企業(yè)主為代表、以企業(yè)組織為基礎(chǔ)的市場系統(tǒng)，以公民為代表、以社會(huì)組織或民間組織為基礎(chǔ)的市民社會(huì)系統(tǒng)”[6]。市民社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生出了非政府組織、非營利組織等民間組織的新概念，也意味著公民意識(shí)逐漸覺醒，有助于增強(qiáng)政府與社會(huì)的雙向合作，實(shí)現(xiàn)自上而下和自下而上的改革模式。在政府與社會(huì)的辯證關(guān)系中,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，而上層建筑在一定程度上對于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有反作用，所以政府對于社會(huì)有規(guī)約作用，而社會(huì)對政府也有一定的影響作用。社會(huì)管理創(chuàng)新體現(xiàn)的就是政府與社會(huì)能夠真正形成既分工又合作的良好互動(dòng)關(guān)系。因?yàn)楦鞣N原因，我們在社會(huì)管理方面缺乏全面的、系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，缺乏成功的經(jīng)驗(yàn)；新時(shí)期社會(huì)矛盾和社會(huì)問題凸顯的重要原因，在于社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理的體制機(jī)制未能跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變遷的步伐。實(shí)踐證明，缺乏公民意識(shí)的社會(huì)是無法真正建立起完善的民主政治制度的。因此，需要政府以及社會(huì)日益重視民間組織的地位和作用，鼓勵(lì)并支持改善相關(guān)制度環(huán)境，轉(zhuǎn)變政府職能，讓渡更大空間，使民間組織在哈貝馬斯所說的“公共領(lǐng)域”中，承擔(dān)更多的公共服務(wù)。

社會(huì)管理創(chuàng)新依靠社會(huì)力量，歸根到底還是因?yàn)槿嗣袢罕姄碛袆?chuàng)造歷史的偉大力量。在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期，我們要有公民意識(shí)。公民意識(shí)集中體現(xiàn)為公民個(gè)人的權(quán)利意識(shí)，但是僅僅追求自身利益并不是公民意識(shí)的全部，個(gè)人利益并不能凌駕于整體利益之上[7]，因此，在推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新過程中，我們重視公民意識(shí)培養(yǎng)，更要注重追求民主又不盲目利己的公民意識(shí)的培養(yǎng)。

民間組織由社會(huì)各界群眾組成，民間組織是公民意識(shí)的載體，民間組織為公民帶來社會(huì)的尊重和自尊，使得公民更將解決社會(huì)矛盾為己任。公民意識(shí)還包括合作精神。在社會(huì)管理創(chuàng)新進(jìn)程中，在民間組織內(nèi)部，成員們擁有共同的信念和追求，同時(shí)也應(yīng)與政府官員協(xié)作，互相支持，和諧共事。激發(fā)民智、匯集民力、聚攏民心，社會(huì)才能健康發(fā)展。

促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)變革良性互動(dòng)，是深入落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。因此必須做到提高“自下而上”改革力度，擴(kuò)充民間組織數(shù)量，擴(kuò)大發(fā)展規(guī)模及其社會(huì)影響力、感召力，堅(jiān)決破除社會(huì)建設(shè)的體制機(jī)制障礙。

[1]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗[Z].在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告，2002-11-08.

[2]孔德甲.民間組織培育與政府職能轉(zhuǎn)變[J].中共成都市委黨校學(xué)報(bào)，2004，（2）.

[3]康宗基.中國民間組織管理體制的現(xiàn)狀及改革模式[J].中國石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012，（2）.

[4]郭建玉.我國民間組織存在的問題與對策[J].廣東青年干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（6）.

[5]周曉梅.發(fā)展和規(guī)范民間組織——以廣東省為例[J].中國行政管理，2008，（11）.

[6]俞可平.走向官民共治的社會(huì)治理[J].南方都市報(bào)，2011，（5）.

[7]杜祝英.論臣民文化對中國政治現(xiàn)代化的影響[J].大眾科學(xué)（科學(xué)研究與實(shí)踐），2008，（1）.