全球治理中的議題設(shè)定：能力構(gòu)建與要素互動

○趙 隆

全球化的不斷深入發(fā)展是當(dāng)今世界的時代特征。全球治理作為解決全球性問題的主要路徑，在議題的不斷更新變化中呈現(xiàn)出新發(fā)展與新模式，成為推動世界多極化和國際關(guān)系民主化，促進(jìn)共同發(fā)展的重要力量。對議題和治理模式的思考與剖析，可以為中國參與全球一體化進(jìn)程，特別是在全球治理體系內(nèi)選擇合理、恰當(dāng)?shù)慕巧峁┙梃b與思考。

一、全球性問題的發(fā)展與變化

隨著全球化的進(jìn)一步深入，當(dāng)前各國面臨的問題呈現(xiàn)出緊迫性,突發(fā)性和綜合性的特點(diǎn)。

1.緊迫性逐步加劇

問題緊迫性的趨勢主要體現(xiàn)于問題本質(zhì)逐漸發(fā)展為世界范圍內(nèi)的危機(jī)泛化。例如在國際反恐領(lǐng)域，“9·11”事件發(fā)生以來，美國、歐盟成員國和俄羅斯等主要大國都將打擊恐怖主義作為國家戰(zhàn)略的優(yōu)先方向。美國總統(tǒng)布什2002年發(fā)表的國情咨文中將反恐作為國家的重要目標(biāo)，提出“使恐怖主義營地停止活動，粉碎恐怖主義活動計(jì)劃，并將恐怖主義分子繩之以法。必須防止尋求化學(xué)、生物和核武器的恐怖主義分子和政權(quán)威脅美國和全世界?！?002年5月,北約與俄羅斯理事會(NATO-Russia Council)成立,雙方將反對恐怖主義、防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散、軍控、海上搜尋和救援、各理事國軍方之間的合作、軍事改革以及民間緊急事件應(yīng)對策劃等問題作為主要議題。2002年6月，上海合作組織（Shanghai Cooperation Organization）成員國在圣彼得堡峰會上簽署了該組織成員國《關(guān)于地區(qū)反恐怖機(jī)構(gòu)的協(xié)定》，決定建立常設(shè)的地區(qū)反恐怖機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)在打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義等安全領(lǐng)域的合作。目前，幾乎所有的現(xiàn)存的區(qū)域性組織都增加了反恐合作方面的內(nèi)容。雖然世界各國積極利用雙邊和多邊對話與合作，通過建立各類反恐機(jī)制打擊恐怖主義，但是在經(jīng)過伊拉克、阿富汗兩場反恐戰(zhàn)爭后，國際反恐局勢并未得到緩解，中東、南亞、中亞等地區(qū)的安全狀況呈現(xiàn)尖銳化、極端化趨勢，國際恐怖主義危機(jī)對社會、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域產(chǎn)生外溢效應(yīng)。同樣，氣候變化、能源資源安全、糧食安全、公共衛(wèi)生安全等全球性問題更加突出，任何國家都無法單獨(dú)應(yīng)對。全球性問題的緊迫性不容忽視。

2.突發(fā)性不斷增強(qiáng)

當(dāng)前全球性問題的突發(fā)性和其影響擴(kuò)散的速度、廣度和深度成為世界各國的共同挑戰(zhàn)。以世界經(jīng)濟(jì)為例，2007年美國爆發(fā)次級抵押貸款危機(jī)后，其影響在極短的時間內(nèi)擴(kuò)散至世界各個角落，引發(fā)全球性的金融危機(jī)，并持續(xù)從虛擬經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域波及至實(shí)體經(jīng)濟(jì)，造成全球性的經(jīng)濟(jì)衰退。一般來講，金融危機(jī)是指利率、匯率、股價等金融指標(biāo)全部或大部分突然而急劇的惡化現(xiàn)象，人們紛紛拋售其實(shí)際資產(chǎn)并變現(xiàn)虛擬資本，導(dǎo)致一國經(jīng)濟(jì)和社會的劇烈動蕩。此次金融危機(jī)不但發(fā)生突然，且影響范圍迅速擴(kuò)大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越單個國家，其破壞力超乎想象。值得注意的是，大部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家未能預(yù)計(jì)到泡沫破裂的巨大危害,部分人甚至“不僅沒能發(fā)覺危機(jī)的來臨，而且明確地否認(rèn)危機(jī)會發(fā)生?！闭{(diào)整和重組世界經(jīng)濟(jì)格局，消除生產(chǎn)與消費(fèi)關(guān)系的失衡，解決虛擬與實(shí)體經(jīng)濟(jì)比例失調(diào)等結(jié)構(gòu)性問題成為各國不可回避的任務(wù)，并蔓延至社會發(fā)展的不同領(lǐng)域。全球性問題本身的突發(fā)性和影響的擴(kuò)散性增強(qiáng)。

3.綜合性繼續(xù)凸顯

伴隨著全球化的深入發(fā)展，全球性問題的區(qū)域性和領(lǐng)域性特征逐步下降，時間與空間的概念也開始淡化，其表現(xiàn)形式與影響不再局限于某特定范圍。從問題產(chǎn)生的根源看，呈現(xiàn)一種相互交織且不斷互換的關(guān)系。一方面，問題的國際與國內(nèi)因素交織互換。世界各國內(nèi)部的治理過程往往受制于外部或國際因素的影響,而對其本身經(jīng)濟(jì)社會問題的決策則出現(xiàn)國際性特征,發(fā)展于一國內(nèi)部的問題可能隨時轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛐詥栴}。諸如：人口與糧食問題,國際恐怖主義與難民問題,生態(tài)失衡與環(huán)境污染，民族宗教與地區(qū)沖突問題等等。另一方面，按照以往觀點(diǎn)，全球性問題的傳統(tǒng)內(nèi)涵以“安全”為主，而近年來人類的生存與社會的繁衍成為核心關(guān)切，平衡性的可持續(xù)發(fā)展成為首要任務(wù)，“發(fā)展”問題逐步受到重視。在這期間，各種思潮性、體制性問題對國際體系轉(zhuǎn)型的影響加深，并已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越單一領(lǐng)域，成為引發(fā)更為強(qiáng)烈的連鎖反應(yīng)的潛在因素。由此可見，全球性問題的綜合性和復(fù)雜性正在凸顯。

二、問題與議題的聯(lián)動

各國因自身不同的地理環(huán)境、發(fā)展階段和在當(dāng)前國際體系轉(zhuǎn)型過程中所扮演角色的差異，對各類問題的關(guān)切度必然不同，由此也引發(fā)國際議題設(shè)定（Global Agenda-Setting）權(quán)之爭。在此背景下，全球性問題和議題要素形成以下幾組互動關(guān)系：

1.主體間的互動

全球性議題設(shè)定的基本要素包括議題設(shè)定的主體、客體、機(jī)制、能力、目的和效果六個方面。其中主體泛指負(fù)責(zé)制定和實(shí)施全球議題的個體，主要包括三類：（1）各主權(quán)國家及其政府；（2）非正式的公民社會組織；（3）精英個人。上述三者均可根據(jù)自身的需要或目的發(fā)現(xiàn)問題、提出議題并推動設(shè)定議題。例如，主權(quán)國家從國家和地區(qū)安全的關(guān)切出發(fā)，將反恐、核不擴(kuò)散問題設(shè)定為全球性議題；各類全球公民社會組織、團(tuán)體則關(guān)注如全球疫苗和免疫聯(lián)盟、清潔空氣倡議、遏制結(jié)核病倡議及全球水事伙伴關(guān)系問題，部分精英個人關(guān)注氣候變化問題等。全球性問題在當(dāng)前呈現(xiàn)出的緊迫性與危機(jī)化趨勢，在客觀上迫使議題設(shè)定的主體出現(xiàn)以主權(quán)國家為主的單一化特征。國家作為國際事務(wù)的主要行為體，相較于非正式的公民社會組織和精英個人在資源上更有統(tǒng)籌力，在執(zhí)行上更有決斷力，在影響上更有號召力，在應(yīng)對危機(jī)性挑戰(zhàn)上具有不可替代的優(yōu)勢。

2.角色與機(jī)制的互動

議題設(shè)定的客體主要指存在或潛在的具有全球性、普遍性和重要性的問題本身。議題設(shè)定的機(jī)制指用于討論和推廣解決某項(xiàng)具體議題的制度化平臺，主要包括：（1）具有廣泛代表性的全球性國際組織，例如聯(lián)合國、“八國集團(tuán)”（G8）、“二十國集團(tuán)”（G20）等；（2）具有部分代表性的區(qū)域性國際組織，其中包括歐盟、東盟、非盟等；（3）具有特殊代表性的領(lǐng)域性國際組織，例如世貿(mào)組織、國際貨幣基金組織、北美自由貿(mào)易區(qū)等。全球性問題的突發(fā)性和擴(kuò)散性增強(qiáng)，使具有廣泛代表性的國際組織或機(jī)制逐步扮演更為重要的角色。此類組織或機(jī)制的功能不局限于具體領(lǐng)域，涵蓋范圍不固定于具體區(qū)域，代表利益不僅限于少數(shù)集團(tuán)，成為討論和解決全球性問題的主要平臺。

3.權(quán)利與體系的互動

議題設(shè)定的能力指各主體本身所具備的對國際輿論的影響力、國際事務(wù)的執(zhí)行力和在國際體系中所扮演的角色，這種能力也可稱為議題設(shè)定權(quán)或國際話語權(quán)。對全球性議題設(shè)定權(quán)的掌控是將最符合自身利益的問題列為優(yōu)先的切實(shí)保障，從而促使各國共同關(guān)注、合作并努力解決。一般而言，議題設(shè)定權(quán)隨著主體影響力、執(zhí)行力和在國際體系中所處地位的變化而此消彼長。傳統(tǒng)大國在國際力量對比中的相對衰弱，南北發(fā)展差距的縮小，新興大國群體性崛起等客觀現(xiàn)實(shí)，對現(xiàn)有國際體系架構(gòu)形成沖擊，也同時對議題設(shè)定權(quán)的分配提出新要求?！芭υ黾影l(fā)展中國家在對話形式、議題設(shè)定、對話成果等方面的發(fā)言權(quán)”得到廣泛共識。

4.手段與目的的互動

議題設(shè)定的目的指將某一具體問題提上議事日程的原因。雖然多數(shù)議題設(shè)定的主要動因是全球性問題的不斷變化與發(fā)展，國際社會所面臨的客觀事實(shí)迫使各主體將某全球性問題提上議事日程，以避免阻礙自身發(fā)展和對各自利益造成損害。但部分全球性議題的主觀目的性明顯。有學(xué)者認(rèn)為，“在國際關(guān)系領(lǐng)域，治理首先是各國之間，尤其是大國之間的協(xié)議與慣例的產(chǎn)物。涵蓋政府的規(guī)章制度也包括非政府性機(jī)制，后者謀求以它們自己的手段實(shí)現(xiàn)它們的愿望、達(dá)到它們的目標(biāo)?！睂?shí)際上，在某些全球性議題中針對發(fā)展中國家，尤其是對新興大國的“強(qiáng)硬論”、“威脅論”和“責(zé)任論”不斷升溫，小部分國家企圖將個體利益強(qiáng)加于全球共同利益之上，利用議題設(shè)定權(quán)和各國對全球性問題的重視作為政治工具和手段。例如，在應(yīng)對氣候變化問題上，部分國家并未從歷史責(zé)任和自身能力考慮率先減排，也未在應(yīng)對氣候變化的技術(shù)方面向發(fā)展中國家提供幫助，反要求某些新興國家超出自身所能采取措施，并制造各種負(fù)面言論，利用全球議題設(shè)定權(quán)為自身利益服務(wù)。

三、議題設(shè)定與全球治理模式

全球治理模式因各主體間的實(shí)力差異，在國際體系中扮演的不同角色，形成傳統(tǒng)治理、非傳統(tǒng)治理和網(wǎng)絡(luò)化治理三種類型。其中傳統(tǒng)治理指以主權(quán)國家為主要行為體的治理模式，通常以多邊對話、協(xié)商為主要手段。非傳統(tǒng)治理主要指以國家間國際組織為主體的領(lǐng)域性治理，以針對特定議題在不同制度框架內(nèi)進(jìn)行合作為主要手段。網(wǎng)絡(luò)化治理則由非國家行為體作為主體，通過不同的跨國網(wǎng)絡(luò)或組織，以協(xié)調(diào)不同行為體間的差異并謀求合作為主要手段。當(dāng)前全球治理模式的更新轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.治理主體的更新

一般來說，全球治理的主要行為體具有多元特征，以對話、協(xié)調(diào)為主要治理手段，以非傳統(tǒng)權(quán)威的制度性安排為治理基礎(chǔ)，以解決各類全球性議題為主要目的。西方學(xué)界傳統(tǒng)的全球治理理論中強(qiáng)調(diào)政府及非政府的“雙重作用”，將非政府組織與公民社會等非國家行為體看作重要的治理主體。有學(xué)者提出，“全球治理不僅意味著正式的制度和組織——國家機(jī)構(gòu)、政府間合作等制定（或不制定）和維持管理世界秩序的規(guī)則和規(guī)范，而且意味著所有其他組織和壓力團(tuán)體——從多國公司、跨國社會運(yùn)動到眾多的非政府組織都追求對跨國規(guī)則和權(quán)威體系產(chǎn)生影響的目標(biāo)和對象?！敝辽儆?0個描述世界政治的相關(guān)術(shù)語已經(jīng)得到人們的認(rèn)可：非政府組織、非國家行為體、無主權(quán)行為體、議題網(wǎng)絡(luò)（issue network）、政策網(wǎng)絡(luò)（policy networks）、社會運(yùn)動、全球公民社會、跨國聯(lián)盟、跨國游說團(tuán)體和知識共同體（epistemic community）。當(dāng)前議題設(shè)定主體的單一化和問題緊迫性的特征，使治理成效需要以國內(nèi)政策的調(diào)整或國家利益的出讓或轉(zhuǎn)移作為基礎(chǔ)。例如在國際反恐、核不擴(kuò)散與核裁軍、全球金融體系改革、應(yīng)對氣候變化等主要全球性問題上,政府權(quán)威的作用相較其他非國家行為體具有不可替代性。非政府組織等非國家行為體雖然保證了對政府參與全球治理及制度性或非制度性安排的合作進(jìn)行督促，扮演了問題發(fā)掘者、提出者和治理倡導(dǎo)者的角色，但受制于本身統(tǒng)籌力、執(zhí)行力和感召力的限制，始終無法成為有效治理的實(shí)質(zhì)性保障。在一定程度上，當(dāng)前全球治理模式逐步轉(zhuǎn)向以主權(quán)國家及政府間組織為主要行為體的國家中心治理模式。

2.治理角色與機(jī)制的更新

治理主體因自身在國際體系中地位和議題設(shè)定權(quán)的變化，從根本上促使了治理機(jī)制的更新。當(dāng)前，新興大國群體性崛起與傳統(tǒng)大國間接性衰弱，國際力量對比的變化促進(jìn)了治理過程中對話與協(xié)商的模式更加合理公正，廣大發(fā)展中國家與欠發(fā)達(dá)國家的代表權(quán)得到拓展，世界格局多極化趨勢進(jìn)一步顯現(xiàn)。新興大國群體在基本解決了生存性發(fā)展問題后，把構(gòu)建有利于經(jīng)濟(jì)、社會、文化等全面進(jìn)步的國際體系列為首要目標(biāo)，還把國際關(guān)系民主化、國際格局多極化、國際秩序合理化等放在突出的位置。這進(jìn)一步促進(jìn)了治理角色的多元化、合理化發(fā)展。一方面來看,“二十國集團(tuán)”（G20）、“金磚四國”（BRIC’s）等新興機(jī)制的出現(xiàn)并非某霸權(quán)國家衰落而導(dǎo)致的周期性現(xiàn)象，實(shí)際上是客觀地體現(xiàn)了國際體系以“多元多體”為主要特征的多極化趨勢。傳統(tǒng)由發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)或組成的“八國集團(tuán)”（G8）、國際貨幣基金組織（IMF）等治理機(jī)制的構(gòu)成主體已不符合當(dāng)前世界多極化趨勢的現(xiàn)實(shí)要求，傳統(tǒng)大國所堅(jiān)持的治理價值與目標(biāo)也缺乏普遍性。另一方面，廣大發(fā)展中國家國際議題設(shè)定權(quán)的相對擴(kuò)大和當(dāng)前“南北對話”的治理格局并非出于發(fā)達(dá)國家的主動性選擇，而是部分新興國家的硬、軟實(shí)力增長與全球性問題危機(jī)化、綜合化的實(shí)際體現(xiàn)。但同時也要看到，傳統(tǒng)西方發(fā)達(dá)國家的總體實(shí)力仍然占先，在國際體系中仍居主導(dǎo)地位，北強(qiáng)南弱的格局在相當(dāng)長時期內(nèi)還難以改變。

3.治理手段的更新

傳統(tǒng)全球治理模式以國際制度與非制度性安排并重為主，其中廣義的國際制度包括三種形式：（1）有著明確規(guī)定的規(guī)則和章程的正式政府間國際組織（IGO’s)和非政府組織（NGO’s），如聯(lián)合國、國際紅十字會；（2）國際機(jī)制（International regimes)，即政府之間經(jīng)協(xié)商同意和達(dá)成的、涉及某一問題領(lǐng)域的明確規(guī)則，如海洋法、國際貿(mào)易組織等；（3）國際慣例（Conventions)，指有著非常明確的規(guī)定和諒解、可以幫助國際行為體協(xié)調(diào)各自的行為，達(dá)到期望值趨同的非正式制度，例如未以明文確定下來之前的外交豁免、非世界貿(mào)易組織國家之間相互給予最惠國待遇的國際互給行為等。當(dāng)前治理過程中，議題設(shè)定目的的不確定性使各國的收益預(yù)期無法明確，對全球性問題的廣度與深度理解無法一致，出現(xiàn)主權(quán)讓渡困境和普遍性權(quán)威缺失等一系列問題，對參與統(tǒng)一的制度性安排產(chǎn)生抵制或疑慮心理，此種差異導(dǎo)致個體利益與公共利益無法交匯，從而很難真正實(shí)現(xiàn)所謂的合作性博弈。在此前提下，非制度性安排的對話與不具有強(qiáng)制性特征的合作成為當(dāng)前治理手段更新的一大特點(diǎn)。以構(gòu)建平臺為主的合作理念得到更多的響應(yīng)，以發(fā)布共同宣言等非約束性文件成為主要成果。例如，目前得到普遍性認(rèn)可的“二十國集團(tuán)”峰會（G20 Summit）就是一種非制度性的國際論壇，其成員國間不存在任何國際法意義上的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，也并未建立任何常設(shè)機(jī)構(gòu)或運(yùn)作規(guī)則。而針對全球金融危機(jī)，氣候變化等問題達(dá)成的協(xié)議多數(shù)不具有法律效應(yīng)和強(qiáng)制約束力。此種暫時擱置爭議，接觸性合作的模式保證了各國進(jìn)行對話與合作的延續(xù)性，同樣也存在通過機(jī)制化改革，最終轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫刃越M織或國際治理機(jī)制的可能性。