轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式與群眾路線

仰義方

（中共中央黨校 黨的建設(shè)教研部，北京 100091）

始終不渝地堅(jiān)持走黨的群眾路線，是我黨革命、建設(shè)和改革事業(yè)取得勝利的重要經(jīng)驗(yàn)，也是新時(shí)期我黨必須始終堅(jiān)持的根本路線。時(shí)代在發(fā)展，社會在進(jìn)步，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式必須回應(yīng)新形勢下的新要求并實(shí)行轉(zhuǎn)型，此過程要與貫徹黨的群眾路線結(jié)合起來，從而更好地體現(xiàn)、服務(wù)群眾利益。

一、改進(jìn)執(zhí)政方式是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的必然要求

黨所處的歷史地位和執(zhí)政環(huán)境發(fā)生深刻變化，迫切需要改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。黨的十八大明確指出：增強(qiáng)黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平［1］。

一是執(zhí)政黨地位和角色的轉(zhuǎn)變，對改進(jìn)黨的執(zhí)政方式提出新的要求。我們的黨已經(jīng)從領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的革命黨，成為領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國政權(quán)的執(zhí)政黨并長期執(zhí)政的黨。由于諸多原因，黨執(zhí)政以后在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)并沒有樹立起明確的執(zhí)政意識，仍然沿襲革命戰(zhàn)爭時(shí)期的思維方式領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)。不可否認(rèn)這與當(dāng)時(shí)特殊的國內(nèi)環(huán)境和國際背景是分不開的，但在實(shí)際上卻限制了黨建理論創(chuàng)新和黨建實(shí)踐的發(fā)展。進(jìn)入新時(shí)期，全黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，實(shí)行改革開放的偉大決策，對加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)提出了新要求。鄧小平于1980年2月提出 “執(zhí)政黨應(yīng)該是一個(gè)什么樣的黨，執(zhí)政黨的黨員應(yīng)該怎樣才合格，黨怎樣才叫善于領(lǐng)導(dǎo)？”［2］276中國國情和黨情共同決定了我黨的執(zhí)政方式對黨和國家的走向具有重要影響，改革開放以來黨對自身的執(zhí)政黨方式的認(rèn)識不斷深化，當(dāng)仍有許多方面需要改進(jìn)，黨只有認(rèn)真正視問題的存在并認(rèn)真解決自身存在的問題，黨的執(zhí)政地位才能不斷得到鞏固。

二是執(zhí)政環(huán)境和執(zhí)政任務(wù)新變化，對改進(jìn)黨的執(zhí)政方式提出新的要求。一個(gè)政黨采取何種執(zhí)政方式，不是黨的主觀意志決定的結(jié)果，而是由該黨的地位所決定的，同時(shí)受到該黨所處的環(huán)境和所面臨的主要任務(wù)的制約。進(jìn)入改革開放的新時(shí)期，我們黨已從領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨，成為領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國政權(quán)并長期執(zhí)政的黨；已經(jīng)從受到外部封鎖和實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨，成為對外開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨，這就是我黨所處的執(zhí)政環(huán)境和面臨的主要任務(wù)。與領(lǐng)導(dǎo)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不同，市場經(jīng)濟(jì)條件下黨的執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方式需要發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟(jì)條件下市場在資源配置中起基礎(chǔ)作用，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是黨的工作重心，傳統(tǒng)的行政命令式的、高度集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)方式必然不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，完善黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作的體制機(jī)制和方式成為必然要求。與此同時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)呼喚民主政治，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與實(shí)現(xiàn)民主政治的要求有著內(nèi)在的邏輯關(guān)系。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，喚起了人們民主法治意識、權(quán)利義務(wù)意識、公平公正意識，人們政治參與的積極性明顯增強(qiáng)。

三是社會生活新變化，對改進(jìn)黨的執(zhí)政方式提出新的要求。隨著改革開放深入發(fā)展生活生活發(fā)生的新變化主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是社會管理領(lǐng)域從政治領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域分離出來。傳統(tǒng)的高度統(tǒng)一的 “整體性社會”和社會管理格局，越來越不適應(yīng)社會發(fā)展。二是社會階層迅速分化。改革開放之后，在體制政策與市場機(jī)制共同影響下，新的社會階層應(yīng)運(yùn)而生，社會成員在價(jià)值觀念、生活方式、利益來源等方面存在明顯差異，社會階層快速分化，各階層間的流動性增強(qiáng)。三是社會利益出現(xiàn)多元化。改革開放之后社會利益主體多元化以及社會利益來源多元化，在實(shí)踐活動中各種利益關(guān)系相互交織，而社會資源則具有稀缺性，這樣必然造成社會利益之間的矛盾日益復(fù)雜化，必然造成社會成員之間在追求自我利益活動中發(fā)生競爭、產(chǎn)生摩擦甚至造成社會沖突，增加了社會不穩(wěn)定因素。因此，新時(shí)期黨如何整合社會資源，維護(hù)社會秩序穩(wěn)定有序、公平正義，是對黨的執(zhí)政能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)，也迫切要求黨改革和完善執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方式。

二、堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政，保證決策科學(xué)化

首先，要堅(jiān)持馬克思主義群眾觀。思想是行動的先導(dǎo)，與以往一切剝削的制度不同，社會主義制度的優(yōu)越性體現(xiàn)在人民掌握了國家命運(yùn)，成了國家的主人。人民的國家應(yīng)由人民來建設(shè)和管理，充分尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，指出： “群眾是我們力量的源泉?！保?］268既然人民群眾是社會的主人，那么決策的最終效果也應(yīng)由人民群眾來評判。在總結(jié)我國農(nóng)民搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)，鄧小平依靠群眾路線這個(gè) “傳家寶”，傾聽人民群眾的意見，把人民群眾中總結(jié)出來的經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的做法加以加工，并指導(dǎo)全國，中國農(nóng)村的改革由此掀開。鄧小平運(yùn)用樸素的語言概括了人民群眾對四個(gè)表態(tài)。從人民群眾的表態(tài)中，可以看出決策是否科學(xué)，是否真正滿足人民群眾的需要。

其次，深入開展調(diào)查研究，把調(diào)查研究貫徹于決策的全過程。調(diào)查研究是科學(xué)決策的基本方法，也是了解人民群眾利益需求的關(guān)鍵。毛澤東曾經(jīng)就明確提出沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，調(diào)查研究是轉(zhuǎn)變黨的作風(fēng)的基礎(chǔ)一環(huán)等科學(xué)命題。調(diào)查研究是破解難題的現(xiàn)實(shí)需要，當(dāng)前發(fā)生的諸多群體性事件主要是當(dāng)?shù)夭块T在解決群眾利益問題時(shí)，未能滿足群眾切實(shí)需要，歸根到底是沒有做好充分的調(diào)查研究，以致決策失誤或科學(xué)的決策未能得到群眾的支持。調(diào)查研究包括調(diào)查與研究兩個(gè)方面。調(diào)查需要弄清哪些是人民群眾最關(guān)心問題，研究解決的是在現(xiàn)實(shí)工作中如何最大化滿足群眾需要，這兩個(gè)方面缺一不可。調(diào)查研究的基本方法就是去粗取精，去偽存真，由此及彼，由表及里，進(jìn)行加工和提煉，傾聽人民群眾呼聲，掌握第一手資料。

第三，把人民群眾利益作為社會決策的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿。維護(hù)廣大人民群眾的根本利益，改善和提高人民群眾生活水平，是社會管理活動的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。社會管理水平最終體現(xiàn)在社會服務(wù)水平上，體現(xiàn)在維護(hù)和發(fā)展最廣大人民群眾利益的能力上。在經(jīng)濟(jì)方面，大力發(fā)展和提高社會生產(chǎn)力水平，改善人民群眾的基本生活，尤其加大對社會弱勢群體的關(guān)注，調(diào)節(jié)收入分配差距，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，維護(hù)社會公平正義，改善社會弱勢群體的生存狀況，化解社會矛盾，為經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展提供良好的社會管理環(huán)境；在政治方面，加強(qiáng)社會主義民主和法制建設(shè)，健全社會主義民主管理，有序引導(dǎo)公民政治參與，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會有序良性運(yùn)轉(zhuǎn)；在文化方面，充分發(fā)揮文化軟實(shí)力的作用，滿足人民群眾對物質(zhì)文化的需求，提高人民群眾的思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)。

三、實(shí)行民主執(zhí)政，真正實(shí)現(xiàn)為民執(zhí)政、靠民執(zhí)政

堅(jiān)持民主執(zhí)政，就是要堅(jiān)持為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政，支持和保證人民當(dāng)家作主。

第一，完善黨委集體領(lǐng)導(dǎo)制度。堅(jiān)持決策公開透明，不同利益群體了解決策制定過程和決策結(jié)果，不要唱 “獨(dú)腳戲”，要跳 “集體舞”，是民主決策的基石。黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)，防止個(gè)人包辦的黨的重要制度。推行民主決策，就必須堅(jiān)持和完善黨的地方各級全委會、常委會工作機(jī)制，發(fā)揮全委會對重大問題的決策作用，重大事務(wù)由集體決定。群眾利益無小事，凡是涉及到群眾利益方面的重大問題，需要通過一定的程序黨委會集體討論決定。黨委集體討論并不是說任何問題都要黨委討論，日常性的問題可以由分管領(lǐng)導(dǎo)分工負(fù)責(zé)，重大的問題提交集體討論決定。

第二，暢通社情民意反映渠道。建立公平的、開放的、多向度的社會利益表達(dá)渠道，為不同群體提供公平的利益表達(dá)的制度性平臺，特別是要為社會弱勢群體提供利益訴求的通道，引導(dǎo)不同群體以理性合法的形式表達(dá)自己的利益要求?；ヂ?lián)網(wǎng)具有互動、共享、自由、虛擬、平等、開放等特征，為群眾利益訴求提供了交流溝通的平臺。此外決策出臺之前通過公示、聽證等多種渠道和形式了解群眾的各種意見和看法，能更好使決策代表大多數(shù)人的利益。

第三，建立決策失誤責(zé)任追究制度。權(quán)力與責(zé)任是對等的，手中掌握的權(quán)力越大，因決策失誤而承擔(dān)的責(zé)任就應(yīng)越大。制定的決策失誤是每個(gè)決策者不愿看到的情況，而現(xiàn)實(shí)中決策失誤確實(shí)是常有的事情。建立決策失誤責(zé)任追究制度，可以增強(qiáng)決策者的責(zé)任意識、風(fēng)險(xiǎn)意識，促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策。堅(jiān)持 “誰決策、誰負(fù)責(zé)”原則，集體決策出現(xiàn)嚴(yán)重失誤，既要追究直接責(zé)任人員的責(zé)任，也要追究領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任。與此同時(shí)，必須建立決策失誤賠償制、決策失誤辭職制等相關(guān)配套制度，形成追究制度的閉合。

四、堅(jiān)持依法執(zhí)政，用法律保證群眾根本利益保

依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政構(gòu)成了我們黨執(zhí)政方式的基本理論框架，三者之間是辯證統(tǒng)一的。科學(xué)執(zhí)政是基本前提，民主執(zhí)政是本質(zhì)所在，依法執(zhí)政是基本途徑，而科學(xué)執(zhí)政與民主執(zhí)政必須通過依法執(zhí)政的途徑來實(shí)現(xiàn)。

堅(jiān)持黨的一切活動在法律和憲法范圍內(nèi)活動。依法治國、依法治黨是社會主義政治文明的內(nèi)在要求，是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾根本利益的堅(jiān)強(qiáng)保障。堅(jiān)持黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動，是為了黨的執(zhí)政權(quán)力得到正當(dāng)行使，防止權(quán)力的異化、失控和濫用，最終體現(xiàn)黨的全心全意為人民服務(wù)的宗旨，確保源于人民的權(quán)力真正服務(wù)于人民，一方面有利于確保黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，另一方面充分實(shí)現(xiàn)憲法和法律賦予黨和國家政權(quán)機(jī)關(guān)的作用。過去的黨的政策領(lǐng)導(dǎo)、直接領(lǐng)導(dǎo)方式已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)在多元化社會，依法領(lǐng)導(dǎo)和間接領(lǐng)導(dǎo)是大勢所趨，黨從具體行政管理職能角色中解放出來，也有利于黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用。

提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式能力。政治路線確定以后，干部就是決定因素。黨的十八大提出要 “提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。在歷次黨的報(bào)告之中，十八大是第一次提出 “法治思維”和 “法治方式”。 “法治思維”強(qiáng)調(diào)在研判問題時(shí)，要有法治理念和法規(guī)意識；而 “法治方式”強(qiáng)調(diào)在解決問題時(shí)，要運(yùn)用法治原則和法律規(guī)則依法解決。法治思維和法治方式是就過去的人治思維和人治方式而言的，是善政的重要體現(xiàn)。加強(qiáng)法制宣傳教育是提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式能力的關(guān)鍵。具體措施包括：加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育工作的 “頂層設(shè)計(jì)”，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的制度化和常態(tài)化；形成以效果為導(dǎo)向的工作方式，把領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力納入考核體系中；創(chuàng)新工作方法，運(yùn)用導(dǎo)向型，參與型和滲透型等多種法治教育模式。

［1］堅(jiān)定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會二奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報(bào)告（2012年11月8日）［R］.北京：人民出版社， 2012：15.

［2］鄧小平文選：第2卷 ［M］.北京：人民出版社，1994.