黨代會常任制的理論誤區(qū)分析

王廣峰

（南開大學 馬克思主義教育學院，天津 300071）

自1956年中共八大提出黨代會常任制的理論以來，經(jīng)歷了兩個階段的實踐：一是1958年召開的八大二次會議，從此無下文；二是改革開放以來的試點。1987年召開的十三大把政治體制改革提上了議程，在此推動下，1988年中組部在全國選擇了12個單位試點，但是結果并不理想，到2002年十六大召開前夕，只剩下5個單位在試點，7個單位已經(jīng)停止了試點。十六大報告提出擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點以后，新一輪的試點在全國推行，廣東、浙江、湖北、四川等省份增加試點單位，山東威海、廣東惠州、浙江臺州、甘肅敦煌、四川自貢、眉山等地把試點的級別提高到地級市。十七大報告進一步指出，完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制度，選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會常任制。但是，迄今為止20多年的試點只是停留在市縣級單位，既沒有行政級別上的提高，也沒有范圍上的擴大，作為一項正式制度而推行，試點處于停滯不前的局面，根本原因在于自身理論的不徹底性，進而對黨代會常任制的試點產(chǎn)生誤解。黨代會常任制的理論誤區(qū)主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一、以黨代會常任制確保黨代會的最高權力機關地位

首先，黨代會的最高權力機關的地位并沒有喪失。有的學者根據(jù)馬恩的經(jīng)典論述認為，黨的最高權力機關只能是黨的全國代表大會，而中央委員會不能與黨代會并列為黨內的最高權力機關，只能執(zhí)行黨代會的決議，是執(zhí)行機構。例如，1847年建立第一個無產(chǎn)階級政黨共產(chǎn)主義者同盟時，就指出黨代表大會是黨的最高權力機關?！豆伯a(chǎn)主義者同盟章程》規(guī)定：“中央委員會是全盟的權力執(zhí)行機關，向代表大會報告工作”，“代表大會是全盟的立法機關”，“中央委員會得出席代表大會，但無表決權”，“代表大會于每年8月舉行”［1］。這種觀點的錯誤在于對最高權力機關的理解存在偏差。黨的全國代表大會的最高權力機關的地位表現(xiàn)為確立一個階段的政治路線。例如，十六大確立全面建設小康社會的政治路線，十七大提出中國特色社會主義的政治路線。毛澤東指出：“政治路線確立之后，干部就是決定的因素?！保?］干部的因素通過選舉中央委員來貫徹落實，從實踐上貫徹了黨的政治、思想與組織的領導，其中政治領導是根本，思想領導是保證，組織領導是基礎，而不是具體事務的解決。而自從1977年召開十一大，1978年召開五屆人大以來，形成了黨代會比人代會早開一年的政治格局，這就可以充分體現(xiàn)了黨的領導：把黨制定的路線、綱領，通過人代會上升為國家意志，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的作用。

其次，中央委員會是代表大會閉會期間的最高權力機關。政治體制改革中必須正確處理民主與效率的關系，防止出現(xiàn)極端民主化的現(xiàn)象。從歷史上看，中國共產(chǎn)黨由于長期處于殘酷的斗爭環(huán)境中，代表大會很難按時召開，因此重要的決策都由中央委員會來作出，例如七屆二中全會和十一屆三中全會。一些學者認為這是條件的限制，在中國共產(chǎn)黨已經(jīng)成為執(zhí)政黨的條件下可以每年召開一次會議，這種觀點脫離了中國實際。十一屆三中全會以來，以鄧小平為核心的中央領導集體決定把工作重心轉移到經(jīng)濟建設上來，實行改革開放的歷史性決策，已經(jīng)成功開創(chuàng)了中國特色社會主義道路，也受到了人民的擁護，每年的中央委員會會議負責把代表大會提出的任務貫徹落實下去，增加會議的次數(shù)與人數(shù)不會改變會議的決議。因此，黨章規(guī)定黨的最高權力機關是全國代表大會制度及其選舉出來的中央委員會，這是符合我國實際情況的。

二、以黨代會常任制重組黨內權力結構

黨內權力結構是指黨內的權力來源和權力授受關系。在中央，黨的全國代表大會討論決定黨的路線和方針政策，選舉產(chǎn)生中央委員會，行使最高決策權。中央政治局和政治局常委由中央委員會選舉產(chǎn)生，接受其監(jiān)督。在地方，實行黨委制，我國現(xiàn)行的黨委制開始于1948年，毛澤東指出：“黨委制是保證集體領導，防止個人包辦的黨的重要制度。”［3］黨代會選舉產(chǎn)生黨委會，黨委會選舉產(chǎn)生常委會，黨代會、黨委會和常委會即內三會是層層授權關系。這種權力授受關系保證黨內權力來源的唯一性、權力結構的完整性及其運行機制的統(tǒng)一性。同時，這種縱向的權力結構模式運行效率比較高，黨的決策權的行使，就是充分發(fā)揚黨內民主，集中全黨的智慧，然后作出決定，在嚴密的組織和嚴明的紀律保障下，全黨就會堅決地執(zhí)行，也就是貫徹民主集中制的過程。

但是也要看到黨內權力過分集中的問題。鄧小平指出：“權力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡嗔杏邳h委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此變成了個人領導?！保?］因此，一些學者提出以黨代會常任制來破解黨內權力過分集中的局面，但是試行黨代會常任制后，黨代會的最高權力機關的地位與職權是持續(xù)的，就會在現(xiàn)實中出現(xiàn)兩個同時并存的最高權力機關，這就沖擊了原有的黨內權力結構：在中央，每年召開的黨的全國代表大會與中央委員會的權力怎樣劃分？如何明確劃分代表大會和中央委員會的決策范圍與決策程序，避免二者決策權的錯位？這些問題都是在試點中難以解答的難題。

三、以黨代會常任制作為發(fā)展黨內民主的關鍵

部分學者認為黨代會常任制能把黨內民主提高到更高水平，這種觀點的誤區(qū)主要表現(xiàn)在兩個方面。

首先，對于鄧小平對加強黨的制度建設存在片面理解。鄧小平指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面……領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”［4］因此，制度建設必須接受實踐的檢驗，既要避免低水平重復建設，也要避免沒有試點的一擁而上。一般的步驟是提出理論，選擇地方進行試點，總結經(jīng)驗教訓，看是否能夠推行。違背實踐的原則，必然導致失敗，黨代會常任制仍舊處于試點階段，所以不能盲目地推廣。

其次，黨代會常任制不等同于把黨內民主提高到新階段。1950年代論述黨代會常任制的目標是把黨內的民主生活提高到更高的水平，主要方法是增加會議的次數(shù)。例如，1958年是中央召開會議次數(shù)最多的一年：1月3日到4日的杭州會議；11日到22日的南寧會議；28日到30日的最高國務會議；3月8日到26日的成都會議；4月1日到6日的漢口會議；27日到29日的廣州會議；5月5日到23日的八大二次會議；8月17日到30日的北戴河會議。然而，在增加會議次數(shù)的同時，并沒有充分發(fā)揮黨代表的主體作用，更沒有充分的發(fā)揚黨內民主，而是在毛澤東的一再督促下發(fā)動了“大躍進”，給國民經(jīng)濟造成嚴重的損失。正如鄧小平指出的：“這些會議只是形式主義的。他們既沒有使會議的參加者對于所要決定的問題，在會議以前具有思想上的準備，在會議上，又沒有造成便于展開討論的氣氛，實際上形成強迫通過?！保?］

改革開放后，發(fā)揚黨內民主的思路轉變：重點放在發(fā)揮黨代表的作用，把增加會議的次數(shù)放到次要地位。但在黨內權力結構沒有改變的情況下，黨代會常任制試點中走過場和形式主義的現(xiàn)象比較普遍，很多地方黨代表大會的代表由各級領導機關指定人選，成為“內定代表”，然后由下級黨組織走選舉程序，沒有尊重廣大黨員的意志。有的地方代表中領導干部所占比例過高，2004年浙江省某市480名黨代表中副科級以上干部占342名，占了71.25%［6］，干部在黨代表中占了絕大多數(shù)，黨代會在一定意義上成為黨員領導干部代表大會，造成難以反映黨內的真實情況，也難以開展黨內監(jiān)督。會議上代表至多有發(fā)言權，只有領導人才有決策權，重大事項不在黨代會會上決定，由書記辦公會決定。會議的過程仍然是把每年的黨委會工作報告討論、審議一下，最后都通過，僅此而已。因此，沒有看出黨代表如何發(fā)揮積極作用，有的黨代表認為黨代會年會制是“形式和程序變得復雜了，實質的內容和解決問題的方式卻還沒有根本的變化”［7］；有的形容黨代會是“一年一次會，會上發(fā)點言，開會劃個圈，會后就靠邊”［7］；有的代表形容自己的最大感受是“光榮、責任、迷?！保?］。

四、以黨代會常任制作為政治體制改革的突破口

鄧小平指出：“政治體制改革的內容現(xiàn)在還在討論。這個問題太困難，每項改革涉及的人和事都很廣泛，很深刻，觸及許多人的利益，會遇到很多的障礙，需要審慎從事。我們首先要確定政治體制改革的范圍，弄清從哪里著手。要先從一兩件事上著手，不能一下子大干，那就亂了。”［9］

首先，按照鄧小平的講話，政治體制改革的一定要確定突破口。有人認為黨代會常任制是政治體制改革的突破口，理由是中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，黨內民主對于人民民主具有示范和帶動作用，以黨內民主為民主政治建設的出發(fā)點，把黨內民主看作中國民主政治建設的邏輯前提。林尚立指出：“從表面上看，這個邏輯沒有太大的問題，但是一旦把這個邏輯倒過來看，人們馬上就會發(fā)現(xiàn)，在這個邏輯下，黨內民主的發(fā)展在客觀上使得黨內民主成為民主政治的試驗地，而在這種試驗中，黨內民主的發(fā)展必然會自覺不自覺地越出自身的邏輯，而依據(jù)一般民主的原理來發(fā)展自身。一旦這種情況成為趨勢，那么以一般民主發(fā)展為原則的黨內民主發(fā)展就可能改變政黨的內部結構和功能，甚至改變政黨的性質?！保?0］黨代會常任制涉及黨內權力結構的調整，必然會帶來與之相適應的國家政治權力關系的調整，而國家政治權力關系的調整是一個非常復雜的問題。政治體制改革遵循先易后難的原則，從行政管理體制改革入手比較容易，貿(mào)然改革現(xiàn)行的黨政運行機制是激進的改革方式，必會引起社會的動蕩。

其次，黨代會常任制難以處理好“外三會”的關系?！巴馊龝敝傅氖屈h代會、人代會與政協(xié)會。黨代會是討論決定黨內重大問題的組織平臺，而人代會是體現(xiàn)我國人民當家作主的基本組織形式，政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作制的組織機構。從試點的情況來看，實行黨代會常任制后，由于黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，黨內的重大問題往往也是國家的重大問題，造成黨代表身份的重疊，三個會議的提案很多是重復的，如四川雅安市雨城區(qū)、滎經(jīng)縣，“黨代會分別收到議案32件和41件，其中涉及黨的自身建設的只占議案總數(shù)31%和14%，其余議案多為經(jīng)濟和社會事務方面的內容。上海金山干巷鎮(zhèn)試行黨代會常任制后，黨代表與人大代表高度重合，經(jīng)過調整后的比例還有40%”［11］。這就陷入了形式主義和低水平重復建設的困境。

五、以黨代會常任制為發(fā)展黨內程序民主的重點

目前，在黨內生活中存在黨員民主權利虛置的現(xiàn)象。從制度上看，主要是因為黨員行使民主權力缺乏黨內程序民主制度的保障。為了進一步促進黨內民主的發(fā)展，在黨內民主制度建設過程中，除進一步建立和健全黨內實體民主制度外，必須進一步建立和健全黨內程序民主制度。部分學者認為黨代會常任制是發(fā)展黨內程序民主的重點，理由是黨員是黨內權力的主體，黨代會是廣大黨員權力地位得以實現(xiàn)的基本載體，是黨的權力中心，為了黨代會權力不流失，必須實行常任制。這種觀點的誤區(qū)表現(xiàn)在兩方面：

首先，對民主集中制的誤解。鄧小平多次指出：“中國正處在特別需要集中注意力發(fā)展經(jīng)濟的過程中。如果追求形式上的民主，結果是既實現(xiàn)不了民主，經(jīng)濟也得不到發(fā)展，只會出現(xiàn)國家混亂、人心渙散的局面?！保?］部分學者認為，黨代表只有在黨代會上充分發(fā)表意見才是真正的黨內民主，這是對民主集中制的誤解。民主集中制是中國共產(chǎn)黨的根本組織制度，在黨的重大決策出臺前，黨中央充分發(fā)揚民主，傾聽各方面的意見，最后在代表大會上集中通過，并以嚴明的紀律保障貫徹落實下去。因此，黨員的程序民主權力絕大部分時間在會議外行使，例如，浙江臺州的椒江區(qū)從1988年開始試點黨代會常任制，出臺了《臺州市椒江區(qū)黨代表細則（試行）》，在法律保護、活動時間、工資待遇、活動經(jīng)費與工作條件等方面對黨代表履行職責予以保障，以實現(xiàn)代表活動的經(jīng)?；?，拓寬代表在閉會期間發(fā)揮作用的渠道。在總結地方試點經(jīng)驗的基礎上，十七大把黨代表任期制寫入黨章，2008年7月中央頒布了《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》，對于黨代表的產(chǎn)生與終止、權利與職責、開展工作的方式與履行職責的保障作出了明確的規(guī)定，為黨代表更好地行使職權提供了政策保障。

其次，重視程序民主，忽視實體民主。實體民主制度與黨內程序民主制度是黨內民主制度的一體兩面，如果黨內程序民主制度離開了作為價值目標和價值取向的黨內實體民主制度，那么黨內程序民主制度是走過場的程序民主制度。黨代會常任制試點中出現(xiàn)的多種問題都與實體民主有很大的關系，黨內一把手說了算或者領導說了算的局面沒有改變，這與中國傳承的官本位觀念有很大關系，正如鄧小平指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權利的各項制度，法制很不完備，也很不重視，特權現(xiàn)象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長?！保?］因此，這就需要多方面的改革與長時間的考驗，不是簡單的黨代會常任制可以解決的問題。

［1］馬克思恩格斯全集：第10卷［M］.北京：人民出版社，1998：745.

［2］毛澤東選集：第2卷 ［M］.北京：人民出版社，1991：526.

［3］毛澤東選集：第4卷 ［M］.北京：人民出版社，1991：1340.

［4］鄧小平文選：第2卷 ［M］.北京：人民出版社，1994：328，333，332.

［5］鄧小平文選：第1卷 ［M］.北京：人民出版社，1994：231，233.

［6］錢家棟.地方黨代表直接選舉存在的主要問題及新形勢下的制度創(chuàng)新［J］.求實，2007（01）.

［7］中共雅安市委黨校課題組.困惑與問題：黨代會常任制試點為何難以實現(xiàn)突破——對雅安市縣級黨代會常任制的調研與思考 ［J］.理論參考，2009（09）.

［8］雅安市委黨校課題組.黨代表任期制：擴大黨內民主制度的重要平臺［N］.學習時報，2008-10-28.

［9］鄧小平文選：第3卷 ［M］.北京：人民出版社，1993：176-177，284.

［10］林尚立.中國共產(chǎn)黨與國家建設 ［M］.天津：天津人民出版社，2009：147.

［11］胡序杭.黨代會常任制若干問題思考 ［J］.求索，2004（5）.