食品風險公告：范疇、規(guī)制及救濟

閆 海，唐 屾

（遼寧大學 法學院，遼寧 沈陽 110136）

進入工業(yè)化時代，生產力顯著提升，隨之而來的風險也大大提高，我們生活在一個風險普遍存在的社會。烏爾里?！へ惪松踔琳J為，“恐懼”是風險社會的驅動力［1］?？謶值母词乾F(xiàn)代社會的風險具有高度隱蔽性，“在現(xiàn)代工業(yè)社會中，一方面次級系統(tǒng)的運作而產生的危險會影響到其他社會成員，但在另一方面由于社會分工，一個次級系統(tǒng)的運作對該系統(tǒng)外的社會成員而言猶如黑箱，其產生的危險從而也難以被系統(tǒng)外之社會成員所預見”［2］。專業(yè)分工和知識專門化導致“隔行如隔山”，不僅無法了解自己從事行業(yè)之外的風險，對自己所在行業(yè)的風險也未必知曉，普通的公眾更是屏蔽在風險的無知之幕后。信息不對稱是食品領域中風險被隱蔽的原因之一。消費者獲取食品信息的能力原本不及食品經營者，隨著食品新技術、新名詞的不斷涌現(xiàn)，消費者了解特定食品的風險性需要掌握相關領域的信息，但是食品原料、添加劑及生產經營流程等信息，消費者限于知識和精力而難以獲得，而且成本也過于高昂。食品風險提示可能導致相關需求下降，食品經營者因此缺乏發(fā)布風險信息的內在動力，加之食品信息的非競爭性和非排他性引發(fā)搭便車的行為，導致食品信息的市場供給不足。政府作為公共物品的提供者及市場失靈的矯正者，由其向社會公眾發(fā)布信息提醒某種食品風險的存在，有助于保障消費者的知情權，是解決食品信息不對稱的重要途徑之一，相關范疇界定、行為規(guī)制及救濟機制是我國食品安全立法亟待解決的問題。

一、食品風險公告的范疇界定

1.食品風險公告與食品風險警示的比較

在食品領域，消費警示、風險警示、風險公告、公共警告往往被不加區(qū)分的混淆使用，相關概念也缺乏法理上的明確闡釋。食品風險公告的實在法依據是《食品安全法》第82條第2款、《食品安全法實施條例》第51條。與之相對應的概念是食品風險警示，實在法依據則是《食品安全法》第17條、第82條第1款。食品風險公告與食品風險警示都從屬于公告警告這個上位概念，而所謂公告警告是指，“行政機關或者其他政府機構對居民公開發(fā)布的聲明，提示居民注意特定的工商業(yè)或者農業(yè)產品，或者其他現(xiàn)象”［3］。

依據我國食品安全立法，食品風險公告與食品風險警示的主要區(qū)別為：（1）調整層面不同。食品風險公告調整微觀層面，而食品風險警示調整宏觀層面。食品風險警示是指通過對食品安全狀況的綜合分析，發(fā)現(xiàn)存在較高風險程度的食品并予以警示，以引起食品經營者和消費者的重視，從而預防食品安全事故，提高食品生產經營的整體安全水平，在宏觀層面上引導食品安全和發(fā)現(xiàn)新風險。與之相比，食品風險公告是在微觀層面對具體規(guī)范的執(zhí)行，即有關部門依據食品安全標準對食品安全進行的日常具體監(jiān)管內容之一。（2）信息來源不同。食品風險警示的信息來源自食品安全風險評估結果和食品安全監(jiān)督管理信息。由衛(wèi)生行政部門組織各方專家組成的食品安全風險評估專家委員會進行的食品安全風險評估為食品安全的綜合分析提供客觀的科學依據。食品安全監(jiān)督管理信息則是食品安全執(zhí)法實踐的經驗總結。與之相比，食品風險公告的信息來源具有局部性、特定性，即某一行政主體在主管范圍的日常監(jiān)管信息。（3）發(fā)布主體不同。食品風險警示的發(fā)布主體為國務院衛(wèi)生行政部門，僅當風險警示的影響限于特定區(qū)域時，可以由有關省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門公布。食品風險公告的發(fā)布主體則為縣級以上農業(yè)行政、質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門等。

2.食品風險公告的法律性質

法理上對食品風險公告的法律性質存在較大爭議。以是否產生法律效果為標準，行政行為可分為行政法律行為和行政事實行為。行政法律行為說認為，食品風險公告是對行政權力的運用，雖然行政部門為食品風險公告行為并不以對接受公告的行政相對人產生法律效果為目的，但是對與公告內容有關的第三方主體而言，客觀上產生法律效果，因此屬于行政法律行為。如果對行政法律行為進一步細分，食品風險公告是一種非強制性行政法律行為，因為這不是行政部門以單方意志作用于相對人的行為，而是對相對人的一種引導，不具有國家強制力［4］。與之相反，行政事實行為說認為，食品風險公告本質上是政府在食品安全領域為公眾提供的一種信息服務，雖然用詞嚴厲，但內容并不“嚴厲”，僅為盡快引起公眾的注意，乃是一種觀念上的通知［5］。對象的特定性和法律效果的直接性是具體行政行為的基本要求，食品風險公告的相對人是公眾，因公眾接受公告而間接地對第三方經營者造成事實上的損害，這不是食品風險公告所欲產生的直接法律效果，其效果不具有直接性。因此，食品風險公告是一種行政事實行為而非行政法律行為。此外，有觀點認為，隨著行政行為日益復雜化，所謂行政法律行為和行政事實行為的二分法已捉襟見肘。公告警告的內容和形式是多樣的，“事實行為中仍有以產生事實上結果為取向，卻欲發(fā)生法律效果之行為，此應屬于權力行為，可納屬‘公權力措施’性質之行政處分或一般處分”［6］。這種非類型化行政行為說認為，食品風險公告作為一種公告警告，不是某一類型化行為所能涵蓋，應分析每一個風險公告的具體情形，對其性質予以區(qū)別對待。不指向特定食品且只是告知不特定消費者有關食品信息的風險公告，屬于行政事實行為。指向特定食品的風險公告行為則進一步加以區(qū)別，因“故意”或“重大過失”損害第三方主體利益的風險公告，相當于以追求發(fā)生法律效果為取向，主觀過錯與損害發(fā)生存在直接因果關系，應定性為行政法律行為。因科技水平的限制而給第三方主體造成損害的風險公告仍屬于行政事實行為，因為風險判斷本身存在不確定，過于苛求政府提供信息完全正確，會導致政府在發(fā)布風險公告時畏首畏尾，不利于更好地向食品消費者提供信息。

本文認為，食品風險公告應該屬于行政事實行為。行政行為的法理分類是對民法中民事行為的類型化經驗的借鑒。民事行為分為民事法律行為和民事事實行為，“法律行為與事實行為的核心區(qū)別在于后者不依賴于行為人的意圖而產生其法律后果；而前者的法律后果之所以產生恰恰是因為行為人表達了此種意圖，即法律使其成為實現(xiàn)行為人意圖的工具”［7］。王澤鑒也認為，“民事法律行為系屬一種表示行為（表現(xiàn)行為），即行為人企圖發(fā)生一定私法上效果而表示其意思，故以意思表示為其不可或缺的要素；民事事實行為，即非表示行為，是不以表現(xiàn)內心的意思內容為必要，乃無關于心理的行為，不適用關于意思表示的規(guī)定”［8］。由此可見，意思表示是否為不可缺少的要素乃是民事法律行為與民事事實行為的核心區(qū)別，與之類比，行政法律行為和行政事實行為的區(qū)別不在于是否直接影響相對人的權利和義務，而是該行為是否包含行政法上的意思表示。食品風險公告客觀上可能影響到第三方經營者的權利和義務，但是政府發(fā)布風險公告時并不具有為特定經營者設定權利義務的意思表示，而只是一種事實上的信息提供行為，經營者的損失只是客觀上的事實結果，因此將食品風險公告界定為行政法律行為是不恰當?shù)?。非類型化行政行為說貌似合理，但本身存在邏輯問題?！靶姓聦嵭袨楸旧砣缤粋€無法裝滿的大口袋，在公法行為中，凡是不符合行政法律行為要件的行政活動，都可以劃入行政事實行為的范疇?！保?］非類型化行政行為實際上成為行政法律行為和行政事實行為之外的一個口袋，即相當于口袋之外的口袋，因此創(chuàng)設非類型化行政行為范疇無助于實踐問題的解決，乃是對于行政事實行為規(guī)制懶惰的表現(xiàn)。

二、食品風險公告發(fā)布行為的規(guī)制

1.食品風險公告的信息收集

及時、準確、全面的信息是食品風險公告的基礎。根據《食品安全法》、《食品安全法實施條例》、《農產品質量安全法》等法律法規(guī)，我國現(xiàn)有的食品安全信息收集渠道大致為日常的行政調查、有關單位和醫(yī)療機構報告、對責任的行政調查及公眾舉報和投訴。建立我國高效收集食品安全信息的框架性機制，應從以下幾個方面予以完善：（1）設置專門針對食品安全的信息收集渠道，例如各食品安全監(jiān)督管理機構設置信息收集窗口，廣泛收集與食品消費者生命、健康有直接關系的食品安全信息，并通過電話、網絡等多種便捷方式向消費者征求相關信息。（2）設立專門的食品安全監(jiān)督員崗位。1995年《食品衛(wèi)生法》第34條第1款規(guī)定：“縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門設立食品衛(wèi)生監(jiān)督員”?！妒称钒踩ā返?04條廢止《食品衛(wèi)生法》，同時也未對食品安全監(jiān)督員制度予以規(guī)定。本文認為，鑒于我國食品安全的嚴峻現(xiàn)實，應當延續(xù)食品衛(wèi)生監(jiān)督員制度，并規(guī)定食品安全監(jiān)督員的主要職責為食品安全信息的收集。（3）建立食品舉報的激勵與保護機制?，F(xiàn)代食品的生產流程和工藝日益復雜化，經營者內部人員對于食品安全信息掌握具有相對優(yōu)勢。我國目前針對舉報僅有籠統(tǒng)獎勵辦法，缺少對舉報人的特殊保護，不利于將經營者內部的食品安全信息完全公開。

2.食品風險公告的信息范圍

目前食品風險公告的信息多源于對新聞媒體的轉載或僅以原始形態(tài)發(fā)布，遠遠無法滿足有關行政部門、經營者和消費者對信息的需求。食品風險公告的信息來源是《食品安全法》第82條第2款規(guī)定的食品安全日常監(jiān)管信息，《食品安全法實施條例》第51條第1款對食品安全日常監(jiān)管信息予以進一步明確，包括：（1）依照食品安全法實施行政許可的情況；（2）責令停止生產經營的食品、食品添加劑、食品相關產品的名錄；（3）查處食品生產經營違法行為的情況；（4）專項檢查整治工作情況；（5）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他食品安全日常監(jiān)督管理信息。美國對食品安全信息采取“以公開為原則，以不公開為例外”的原則，除所列舉的不能公開信息外，其余均為可以公開的范圍。我國目前尚缺乏運用此原則的現(xiàn)實條件，但是可以將更多的食品安全信息納入食品風險公告范圍，例如食品安全抽檢信息、問題產品召回信息、食源性疾病信息、食品污染信息等。

3.食品風險公告的發(fā)布主體

《食品安全法》第4條第2款規(guī)定：“國務院衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調職責，負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故”，其中“食品安全信息公布”與《食品安全法》第82條第2款規(guī)定的“縣級以上農業(yè)行政、質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門依據各自職責公布食品安全日常監(jiān)督管理信息”之間的關系并不明確。此外，《食品安全法》第4條第2款、第3款分別對國務院衛(wèi)生行政部門、國務院質量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責予以抽象規(guī)定，以及第5條第2款又概括授權縣級以上地方人民政府確定本級衛(wèi)生行政、農業(yè)行政、質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責?？傊?，我國中央、地方各級政府中食品安全相關部門的職責缺乏明確的劃分，這勢必影響各部門發(fā)布食品風險公告的一致性。因此，建議按照品種管理的原則，重新劃分行政部門在食品安全監(jiān)管中的權限，將監(jiān)管權責條理化，確保每個行政部門在權力行使時都有自己的“軌道”，避免發(fā)布彼此沖突的食品風險公告。

4.食品風險公告的平臺

2010年衛(wèi)生部會同農業(yè)部、商務部、工商總局、質檢總局、食品藥品監(jiān)管局印發(fā)《食品安全信息公布管理辦法》，其中第5條規(guī)定：“縣級以上衛(wèi)生行政、農業(yè)行政、質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)管以及出入境檢驗檢疫部門應當建立食品安全信息公布制度，通過政府網站、政府公報、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式向社會公布食品安全信息”。實踐中，各行政部門的食品風險公告發(fā)布機制較為混亂，有的通過報紙發(fā)布，有的通過新聞發(fā)布會發(fā)布，有的通過自己單位網站發(fā)布，不僅發(fā)布載體雜亂，并且風險公告編號不統(tǒng)一、不連續(xù)。這造成消費者查詢食品安全信息的極大困難，即使專業(yè)人員也難以全面深入地掌握信息。因此，《食品安全信息公布管理辦法》第5條還要求各地應當逐步建立統(tǒng)一的食品安全信息公布平臺，實現(xiàn)信息共享。本文認為，與其他媒介相比，網絡具有查詢方便、承載信息量大的特點，因此是食品風險公告信息統(tǒng)一平臺的最佳載體。各級、各地衛(wèi)生行政部門應設立本轄區(qū)內的食品安全網，匯總各部門的食品安全信息，統(tǒng)一發(fā)布食品風險公告。食品安全網應當對食品信息予以明確分類，根據信息披露的內容設定信息點擊類型，一方面及時向公眾披露食品安全機關監(jiān)管政策、食品科普知識、食品檢測等各項信息；另一方面受理食品安全投訴舉報，形成雙向互動平臺。

三、錯誤食品風險公告的救濟機制

1.錯誤食品風險公告的可救濟性

按照涉及利益主體的不同，食品風險公告可以分為兩種：一種食品風險公告僅有發(fā)布機關和社會公眾兩方主體，并不涉及風險來源的經營者，即沒有具體的第三人，這是非涉他性食品風險公告；另一種食品風險公告明確指向風險來源的經營者，經營者作為第三方存在于食品風險公告之中，這是涉他性食品風險公告。與非涉他性食品風險公告不同，涉他性食品風險公告會對第三方經營者造成利益損害，因此對錯誤食品風險公告的救濟主要是對涉他性食品風險公告的救濟。例如，2009年“農夫山泉砒霜門事件”中，?？谑泄ど叹謱κ袃炔糠质袌錾箱N售的飲料進行食品安全抽查，并將抽查樣本交海南省出入境檢驗檢疫局檢驗檢測中心進行檢測。農夫山泉廣東萬綠湖有限公司生產的30%混合果蔬及水溶100西柚汁飲料被檢測出總砷含量超標［5］。?？谑泄ど叹蛛S即對外發(fā)布風險公告，并通知經銷商對相關產品下架、退貨。農夫山泉對初檢結果提出質疑后，涉嫌超標產品備份送中國檢驗檢疫科學研究院綜合檢測中心復檢，結果卻是抽檢產品合格。但是，有些消費者仍然拒絕購買農夫山泉相關產品，懷疑后一檢測結論是強大的商業(yè)力量綁架公權力的結果，農夫山泉因此蒙受巨大損失。前后截然相反的兩個檢驗結論也讓消費者對食品安全的恐慌迅速轉為對政府公信力的質疑［5］。

本文傾向于將食品風險公告的性質界定為行政事實行為，食品風險公告的可救濟性分析的實質是探討行政事實行為的可救濟性。英美法系奉行實用主義，不太采用抽象范疇，例如不存在行政事實行為的明晰概念，基本上以列舉方式確定行政行為的內容，對于所列舉行為以外的行為，則采取功能主義的態(tài)度予以具體分析，主要是考查行為是否影響當事人的利益或是否產生損害結果。只要行政行為客觀上產生損害結果，影響到當事人的利益，就是一個可審查的行政行為，而不區(qū)分這種影響是“法律上的”還是“事實上的”。大陸法系的傳統(tǒng)行政法理論強調“無處分即無救濟”，行政事實行為不以為相對人設立權利、義務為直接目的，一直處于“法之灰色地帶”。行政事實行為究其本質為行政主體行使行政權力的行為，權力的行使可能造成相對人利益的損害，例如錯誤的涉他性食品風險公告對第三方經營者造成經濟利益及名譽的損害，因此將行政事實行為排除在行政救濟范圍之外與依法行政、保障人權的現(xiàn)代法治精神相悖。順應時代發(fā)展的要求，大陸法系先是采取對行政法律行為擴大解釋的方法，將部分行政事實行為納入行政救濟范圍。例如，德國修正行政處分理論將事實行為納入行政救濟，認為行政部門之行為，無論是否為行政處分、精神行為或事實行為，皆視其發(fā)生法律效果與否而定［10］。我國臺灣地區(qū)在修改《行政訴訟法》之前，將行政部門發(fā)動事實行為之前的預告或內部公文書視為行政處分及拒絕相對人請求免于執(zhí)行或采取措施之答復視為行政處分（行政法律行為）［11］。隨著服務行政的發(fā)展，出現(xiàn)越來越多的行政事實行為，大陸法系放棄法律解釋的方式，而直接擴大了行政救濟范圍。例如，1960年德國《聯(lián)邦行政法院法》第40條第1款規(guī)定：“一切未被聯(lián)邦法律劃歸為屬其他法院管轄的非憲法行政的公法上爭議，對之均可提起行政訴訟”［12］。所謂的公法上爭議既包括行政法律行為也包括行政事實行為，從而在法律上將行政事實行為納入行政救濟的受案范圍。我國臺灣地區(qū)《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公法上之爭議，除法律別有規(guī)定外，得依本法提起行政訴訟”［13］，也直接將行政事實行為納入行政救濟的受案范圍。

《行政訴訟法》第2條、第11條第1款及《行政復議法》第2條、第6條都將行政救濟的對象限定為“具體行政行為”。早期一般認為，具體行政行為是行政法律行為的下位概念，因此行政事實行為被排斥在我國行政救濟之外。但是，《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號）以“行政行為”取代“具體行政行為”，為行政事實行為納入行政救濟開辟了一條“后山小道”。1994年《國家賠償法》第3條第5項和第4條第4項中的“其他違法行為”既包括行政法律行為，也可容納行政事實行為。1997年最高人民法院《關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》（法發(fā)〔1997〕10號）第1條規(guī)定：“《中華人民共和國國家賠償法》第3條、第4條規(guī)定的其他違法行為，包括具體行政行為和與行政機關及其工作人員行使行政職權有關的，給公民、法人或者其他組織造成損害的，違反行政職責的行為”。第3條規(guī)定：“賠償請求人認為行政機關及其工作人員實施了國家賠償法第3條第（3）、（4）、（5）項和第4條第（4）項規(guī)定的非具體行政行為的行為侵犯其人身權、財產權并造成損失，賠償義務機關拒不確認致害行為違法，賠償請求人可直接向人民法院提起行政賠償訴訟”。此外，2010年修訂《國家賠償法》第二章第三節(jié)行政賠償程序增加了賠償請求人向人民法院提起訴訟的情形?？傊P于行政事實行為的可救濟性，我國立法既未明確規(guī)定，也未直接排斥，但從我國的相關法律、司法解釋可以看出，立法和司法機關對行政事實行為納入行政訴訟持肯定態(tài)度。為保障食品風險公告中第三方經營者的合法權益，本文建議立法應明確規(guī)定行政事實行為的可救濟性。

行政事實行為的可救濟性還需要考慮法律資源的稀缺性，為確保有限法律資源產出最大效益，行政訴訟法理論上提出“訴之利益”的前提?！霸V之利益”的本質是司法裁判供給問題的國家判斷，在這個判斷過程中涉及原告的權益保護、納稅人整體利益維護及被告的生活安寧和不受無端干擾等復雜利益關系的綜合平衡［14］。“訴之利益”是行政事實行為進入行政訴訟的一個過濾裝置，對于沒有造成實際損害或損害后果極為輕微的行政事實行為，基于對納稅人承擔公共機構運行成本的浪費和對行政部門正常執(zhí)法工作干擾的擔憂，理應限制其進入救濟程序，即法律不為瑣細之事提供司法裁判［15］。申言之，法律必須對微小的損害給予必要的容忍，因為有些損害可能是無可避免的。錯誤食品風險公告對第三方經營者權益的損害存在一定或然性：一方面取決于消費者對食品風險公告的認知態(tài)度；另一方面行政部門也可以及時更正食品風險公告的錯誤信息，以修補對第三方經營者的損害。因此，本文建議對于沒有造成損害結果，或者雖存在損害結果，但損害結果微小，與所保護的公共利益相比，微不足道的食品風險公告不應納入行政救濟的范圍。

2.錯誤食品風險公告中第三方經營者提起救濟的主體資格

在涉他性食品風險公告中，行政部門是發(fā)布主體，消費者是相對人，而經營者只是第三人，由此可知，錯誤的涉他性食品風險公告侵犯的不是相對人社會公眾的利益，而主要是第三方經營者權益。對于非行政行為相對人但存在利害關系的第三人能否提起行政訴訟，我國立法持肯定的態(tài)度，《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”。由此可見，與具體行政行為有關的公民、法人或其他組織具有提起行政訴訟的資格，如果將食品風險公告這種行政事實行為納入行政訴訟的受案范圍，那么與這一行政事實行為有利害關系的公民、法人或其他組織也應具有提起行政訴訟的原告資格。

對于非行政行為相對人但存在利害關系的第三人能否提起行政復議成為行政復議的申請人，我國立法則持否定態(tài)度。一般認為，《行政復議法》的行政復議申請人須具備兩個條件：一個是作為行政復議的申請人只能是具體行政行為的相對人，而不能是第三人；另一個是申請人必須是直接受侵害的，而不是其他人?！缎姓妥h法實施條例》第9條第1款、第2款規(guī)定：“行政復議期間，行政復議機構認為申請人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關系的，可以通知其作為第三人參加行政復議。行政復議期間，申請人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關系的，可以向行政復議機構申請作為第三人參加行政復議”。與申請復議的行政行為有利害關系的第三人參加復議，需要得到復議機構的許可。第三人雖然是以自己的名義參加復議活動，但他是在復議活動開始后經復議機關批準才得以參加復議活動的，換言之，第三人沒有單獨提出行政復議的權利。本文認為，應賦予作為非行政行為相對人但存在利害關系的第三人行政復議申請人資格：（1）《行政復議法》并沒有明文規(guī)定行政復議申請人只能是行政行為的相對人；（2）行政部門在實踐中是允許行政行為的利害關系人提起行政復議的。如果競爭性市場存在充足的供給，消費者具有廣泛選擇的權利，即使是食品風險公告錯誤，消費者不購買相關食品，仍然可以輕易獲得替代品，通常情況下不會損害消費者的利益。涉及第三方經營者的食品風險公告對經營者的影響遠甚于銷售禁令。只有允許作為食品風險公告受損的第三方經營者提起行政復議，才能切實對食品風險公告行為加以規(guī)制，保護相關主體的合法權益。

四、結 語

“食品安全關乎社會中每一個人的健康乃至生命，稱得上是一個國家最重要的公共安全與最關鍵的民生保障，同時也體現(xiàn)了一個政府最基本的執(zhí)政倫理，所以無論如何都應該把食品安全當作頭等大事來抓。”［16］技術不斷革新，加工漸趨復雜，以致食品安全風險與日俱增。面對風險，不能因噎廢食，為規(guī)避風險而限制生產力的發(fā)展，應通過完善相關法律制度不斷降低食品消費的風險。食品安全信息規(guī)制能有效地解決信息不對稱問題，而且克制政府干預的深度和強度，因此是食品安全法制建設的重要內容。信息規(guī)制的關鍵是推動食品生產、交換、消費等諸環(huán)節(jié)中相關主體的信息生產與交流。食品經營者、食品安全認證機構及政府部門都是食品信息的生產者。食品經營者自愿或被強制批露有關信息是食品信息的基本來源，食品安全認證則是第三方參與的食品信息生產的市場化、社會化，政府以食品風險公告的方式向公眾提供的信息，則具有補充性、服務性與權威性，是食品安全信息規(guī)制不可或缺的工具。食品安全公告不足會導致公眾遭受更多的風險，食品安全公告過度則會損害相關經營者的合法權益，甚至削弱政府的公信力。對于食品風險公告，一方面應當將其作為政府在食品領域為公眾提供服務信息的一種手段，予以制度支持，以平衡食品經營者和消費者之間的信息不對稱；另一方面，應通過對發(fā)布行為規(guī)制和對受損經營者救濟來規(guī)范食品風險公告行為，使其受到合理的約束。

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