關(guān)于海事群體性事件中政府回應(yīng)的思考

晨曉光

(上海海事局，上海 200082)

海事部門是水上交通安全監(jiān)管的主管機(jī)關(guān)，是海事工作的承擔(dān)者和執(zhí)行者，肩負(fù)著履行海事職責(zé)的重任。近年來，伴隨著海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，水上交通事故等海上突發(fā)事件引起越來越多的人關(guān)注，海事群體性事件時(shí)有發(fā)生，不但阻礙了海事部門的正常工作，也影響了和諧水上交通的構(gòu)建。

政府回應(yīng)是政府在公共管理過程中，對(duì)社會(huì)和公民的需求通過制度供給和具體行政行為，在政府內(nèi)部各要素之間和政府及公民間，做出積極敏感的反應(yīng)和回復(fù)的過程。完善海事群體性事件中政府回應(yīng)機(jī)制，提高政府回應(yīng)的能力和效率，對(duì)解決海事群體性事件具有重要作用。

一、海事群體性事件的內(nèi)涵

水上交通事故具有不可預(yù)知性、過程的震撼性、后果的嚴(yán)重性以及可能危及公共利益等特征。海事群體性事件是由水上交通事故引發(fā)的群體性事件，是在海事處置過程中，受損方為表達(dá)訴求或主張，爭取和維護(hù)自身利益，聚集群體發(fā)泄不滿，對(duì)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定造成負(fù)面影響的事件。海事群體性事件的起因具有多樣性、人員組成也較為復(fù)雜，目的訴求多為經(jīng)濟(jì)性。容易引發(fā)海事群體性事件的情況包括:一是事故中失蹤人員搜救未果；二是因肇事船舶逃逸等原因訴求方未得到賠償；三是海事賠償與訴求方預(yù)期相差甚遠(yuǎn)或民事糾紛僵持不下；四是對(duì)事故責(zé)任認(rèn)定或行政處罰不滿意；五是對(duì)采取的海事行政強(qiáng)制措施不服；六是認(rèn)為海事部門在處置海事過程中不作為、不公正；七是有其它目的的人或組織在背后進(jìn)行操縱、控制。

二、海事群體性事件中政府回應(yīng)的作用

海事部門是水上交通事故信息最大的擁有者和控制者，尤其是在事故處置過程中更是處在核心地位，這使得海事部門具備了回應(yīng)事故處置的可能性。同時(shí),事故具有影響港口生產(chǎn)、通航安全、社會(huì)穩(wěn)定的潛在危險(xiǎn)，這也決定了海事部門回應(yīng)的高度必要性。近年來，海事群體性事件頻繁發(fā)生，涉及面廣、行為方式激烈，造成的后果及影響也越來越嚴(yán)重，已經(jīng)成為阻礙海事正常執(zhí)法、影響海事執(zhí)法權(quán)威的突出問題?？v觀近年來的海事群體性事件可以發(fā)現(xiàn)，許多事件的起因并不復(fù)雜，但由于一些海事部門回應(yīng)不力，演變成了影響惡劣的群體性事件。因此，構(gòu)建回應(yīng)機(jī)制、增強(qiáng)回應(yīng)性，對(duì)于有效應(yīng)對(duì)海事群體性事件意義重大。

（一）有助于從源頭上預(yù)防群體性事件的發(fā)生

海事群體性事件發(fā)生的根本原因是在海事處置過程中，行政相對(duì)人為了實(shí)現(xiàn)自己的訴求目的采取了一種極端的方式。而海事部門的有效回應(yīng)可以構(gòu)建起暢通的利益訴求表達(dá)機(jī)制，暢通表達(dá)渠道，使行政相對(duì)人能夠及時(shí)有效的發(fā)表自己的利益訴求；同時(shí)，促使政府部門通過了解行政相對(duì)人的訴求，制定科學(xué)的反饋意見，有效應(yīng)對(duì)，以減少海事糾紛主體之間的矛盾，從而達(dá)到預(yù)防群體性事件的發(fā)生額度目的。

（二）有助于提高海事機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)群體性事件的能力

海事群體性事件反映的問題錯(cuò)綜復(fù)雜，事件處理難度較大，考驗(yàn)著海事機(jī)關(guān)危機(jī)管理能力。政府回應(yīng)強(qiáng)調(diào)通過提高對(duì)公眾利益訴求的回應(yīng)來解決公共問題，并在此過程中樹立以民為本、服務(wù)社會(huì)的價(jià)值取向。在處理海事群體性事件的時(shí)候，有效回應(yīng)能夠幫助海事部門因時(shí)制宜、因事制宜的制定公共政策，合理引導(dǎo)公眾意愿，緩解輿論壓力，穩(wěn)妥解決好事件，防止海事群體性事件的擴(kuò)大，將損失和社會(huì)影響降到最低。

（三）有助于樹立海事機(jī)關(guān)良好的社會(huì)公信力

政府回應(yīng)的重要功能是實(shí)現(xiàn)處置過程的透明、公正。在海事群體性事件的處置過程中，通過建立起良好的回應(yīng)機(jī)制，及時(shí)進(jìn)行信息公開，滿足相對(duì)人的知情權(quán)，形成與公眾的有效互動(dòng)，使海事機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間保持良好的信任關(guān)系，有助于提高海事機(jī)關(guān)的公信力。

三、海事群體性事件中政府回應(yīng)存在的問題

（一）對(duì)相對(duì)人的利益訴求缺乏回應(yīng)意識(shí)

海事機(jī)關(guān)作為海上執(zhí)法的行政主體之一，掌握著國家和人民賦予的公權(quán)力，因受傳統(tǒng)行政管理模式影響，契約精神和法治理念并沒有完全深入一些海事執(zhí)法人員意識(shí)中，在實(shí)際工作中未能有效履行權(quán)力代理人職責(zé)，缺乏積極回應(yīng)的思想意識(shí)，漠視海事相對(duì)人的利益訴求和真實(shí)愿望，對(duì)變化的社會(huì)需求缺乏適應(yīng)能力，進(jìn)而就有可能有意規(guī)避或抑制公共呼聲，造成公共利益在一定程度上被壓制。

（二）缺乏應(yīng)對(duì)輿論媒體的技巧

事故的發(fā)展進(jìn)程充滿突發(fā)性和震撼性，是媒體關(guān)注的焦點(diǎn)，媒體不恰當(dāng)?shù)膱?bào)道，往往帶來強(qiáng)烈的社會(huì)負(fù)面影響。海事部門在向事故相對(duì)人進(jìn)行回應(yīng)的同時(shí)，在很多時(shí)候還要向輿論媒體公開事故信息。由于一些海事部門缺乏應(yīng)對(duì)輿論媒體的技巧，在回應(yīng)事故信息時(shí)，未正確、及時(shí)引導(dǎo)輿論媒體，隨意性大、盲目性強(qiáng)，信息發(fā)布渠道、口徑不統(tǒng)一，造成媒體、網(wǎng)絡(luò)不同的聲音越來越多，導(dǎo)致群體性事件愈演愈烈。

（三）未建立有效應(yīng)對(duì)群體性事件的處置機(jī)制

海事群體性事件能否得到快速有效的化解，有效的處置機(jī)制的建立至關(guān)重要。一方面，一些海事管理部門由于沒有建立完善預(yù)防機(jī)制和回應(yīng)機(jī)制，以至于在處置海事群體性事件過程中，手忙腳亂、倉促應(yīng)對(duì)；另一方面，一些海事管理部門未能與地方政府建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，未能充分發(fā)揮地方政府在處置群體性事件中的優(yōu)勢(shì)，在處置海事群體性事件時(shí)手段單一、效果不明顯。

四、海事群體性事件中完善政府回應(yīng)的路徑

（一）增強(qiáng)海事部門回應(yīng)意識(shí)

1.增強(qiáng)行政執(zhí)法人員責(zé)任意識(shí)，變被動(dòng)應(yīng)對(duì)為主動(dòng)回應(yīng)

責(zé)任驅(qū)動(dòng)是政府回應(yīng)得以實(shí)現(xiàn)的前提，海事行政執(zhí)法人員是政府回應(yīng)的終極主體，只有執(zhí)法人員自覺地將這種對(duì)行政相對(duì)人的責(zé)任內(nèi)化成自覺的責(zé)任和義務(wù)，成為自身內(nèi)在價(jià)值的重要一部分，才會(huì)產(chǎn)生積極主動(dòng)的履行責(zé)任的行為，因此在實(shí)踐工作中，積極開展責(zé)任型海事建設(shè)，構(gòu)建責(zé)任體系，明晰法定職責(zé)，變消極被動(dòng)的應(yīng)對(duì)為積極主動(dòng)的回應(yīng)。

2.增強(qiáng)行政執(zhí)法人員服務(wù)意識(shí)，提高回應(yīng)的能力和效率

效率是海事行政執(zhí)法的重要考量標(biāo)準(zhǔn)，遲來的公正不是公正。海事部門的有效回應(yīng)不僅僅體現(xiàn)在有所回應(yīng)，而且還表現(xiàn)為快速回應(yīng)、高效回應(yīng)。因此在海事行政執(zhí)法過程中，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)牢固樹立服務(wù)意識(shí)，增強(qiáng)對(duì)相對(duì)人利益訴求的感知能力，把為行政相對(duì)人服務(wù)作為海事部門存在、運(yùn)行和發(fā)展的根本宗旨，通過自身的有效回應(yīng)，提高海事機(jī)關(guān)的回應(yīng)能力和效率。

（二）完善海事部門的回應(yīng)制度

1.建立群體性事件信息公開制度

完善信息公開制度對(duì)于解決海事群體性事件具有重要意義，隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，在某些海事群體性事件中，利益相關(guān)人利用各種手段，人為的搜集甚至捏造不實(shí)證據(jù)，并利用互聯(lián)網(wǎng)傳播，占據(jù)輿論先導(dǎo)地位，影響公眾的判斷，增加海事機(jī)關(guān)預(yù)防和應(yīng)對(duì)群體性事件的難度。為了在群體性事件應(yīng)對(duì)過程中占據(jù)主動(dòng)、先導(dǎo)地位，應(yīng)該建立新聞發(fā)言人制度，明確新聞發(fā)言人，確定新聞發(fā)布工作機(jī)構(gòu)和部門職責(zé)，逐步實(shí)行定時(shí)、定點(diǎn)、自主發(fā)布制度，通過新聞發(fā)布會(huì)、記者招待會(huì)等形式，將客觀事實(shí)如實(shí)傳遞給公眾，借助新聞力量來引導(dǎo)社會(huì)輿論，消除不安定因素。

2.建立海事群體性事件應(yīng)急預(yù)案制度

目前，海事群體性事件的應(yīng)急預(yù)案已投入運(yùn)行，應(yīng)及時(shí)總結(jié)海事群體性事件處置工作情況，不斷完善應(yīng)急預(yù)案。一方面，要健全矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，對(duì)可能引發(fā)群體性事件的矛盾糾紛進(jìn)行預(yù)先分析排查，做出相應(yīng)判斷，并采取預(yù)防措施；另一方面，要逐步理順應(yīng)急處置的措施和流程，變條塊分割、各自為政為條塊結(jié)合、協(xié)同作戰(zhàn)；同時(shí)，還要建立談判專家制度，在海事執(zhí)法人員中選拔一批有熱情、善溝通、精業(yè)務(wù)、懂法律的人進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)其談判技巧和談判能力。通過不斷完善海事群體性事件應(yīng)急預(yù)案，使海事執(zhí)法人員在遇到類似情況時(shí)有章可循，有法可依，避免因事出突然而倉促被動(dòng)，主動(dòng)出擊，抓住有利時(shí)機(jī)，將群體性事件消弭于萌芽階段。

3.建立地方政府主導(dǎo)的聯(lián)合處理制度

堅(jiān)持政府領(lǐng)導(dǎo)是處理海事群體性事件的基本原則，群體性事件行為性質(zhì)具有多重性，涉及的法律層面往往很廣泛，可能還要考慮社會(huì)道德、文化心理和政治層面的問題，因此處理群體性事件，單靠海事機(jī)關(guān)的力量無法有效解決，應(yīng)該在堅(jiān)持政府領(lǐng)導(dǎo)的原則下，統(tǒng)一協(xié)調(diào)地方政府、公安機(jī)關(guān)、信訪部門、應(yīng)急部門、主管部門，有組織、有計(jì)劃、有步驟加以解決。建立起政府領(lǐng)導(dǎo)，海事、公安、邊防、漁政等多部門參與的防范處置海事群體性事件聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并明確各部門的職責(zé)，這樣在發(fā)生群體性事件的時(shí)候就可以有條不紊，從容應(yīng)對(duì)。

（三）改善海事部門的回應(yīng)環(huán)境

1.加強(qiáng)宣傳教育提高行政相對(duì)人的法律意識(shí)

通過對(duì)以往海事群體性事件進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)行政相對(duì)人法律意識(shí)缺乏是事件發(fā)生的普遍原因。由于行政相對(duì)人對(duì)海事執(zhí)法部門的職責(zé)、權(quán)利不了解，對(duì)法律知識(shí)不熟悉，法律訴訟觀念不強(qiáng)，錯(cuò)誤地認(rèn)為海事機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)船舶經(jīng)營人強(qiáng)制賠償，因此，在遇到問題的時(shí)候，采取錯(cuò)誤的方法，以“權(quán)利”挑戰(zhàn)“權(quán)力”。

海事部門應(yīng)當(dāng)加大海事法律、法規(guī)的宣傳和教育，讓行政相對(duì)人對(duì)海事部門職責(zé)更加了解，明白海事部門沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，在發(fā)生糾紛的時(shí)候沒有相關(guān)處理依據(jù)和解決方法，采取訴訟形式解決相關(guān)糾紛。

2.提高執(zhí)法人員工作的規(guī)范性和藝術(shù)性

群體性事件的前兆大多可以在基層第一線被發(fā)現(xiàn)，如果執(zhí)法人員及時(shí)發(fā)現(xiàn)并應(yīng)對(duì)得當(dāng)，往往可以取得事半功倍的效果，將群體性事件消弭在萌芽中。所以應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)海事基層執(zhí)法人員的培訓(xùn)，切實(shí)提高其依法行政、依法管理的能力和水平，強(qiáng)化執(zhí)法人員的法律意識(shí)，確保其知法而執(zhí)法。

同時(shí)，處理海事群體性事件既是一項(xiàng)嚴(yán)肅的執(zhí)法活動(dòng)，也是一項(xiàng)人際關(guān)系的協(xié)調(diào)活動(dòng)，因此既要嚴(yán)格遵守相關(guān)的法律法規(guī)和政策規(guī)定，又要講究策略方法，注意靈活性和藝術(shù)性，防止簡單粗暴，既充分發(fā)揮政策、法律的強(qiáng)制性威力，又通過有效溝通消除行政相對(duì)人的敵對(duì)心理，緩解其對(duì)立情緒，從而有效解決群體性事件。

眾所周知，海事的穩(wěn)定和諧是整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定和諧的重要組成部分，而海事群體性事件的頻繁發(fā)生，不但嚴(yán)重影響了海事局執(zhí)法工作的正常開展、損害了海事局的權(quán)威，也影響了和諧社會(huì)的構(gòu)建。有效的政府回應(yīng)，一方面可以增強(qiáng)政府對(duì)行政相對(duì)人訴求的回應(yīng)，從源頭上預(yù)防群體性事件的發(fā)生；另一方面當(dāng)群體性事件發(fā)生之后，也能夠幫助海事局因事制宜的制定措施，提高海事局對(duì)群體性事件的應(yīng)對(duì)能力。社會(huì)輿論是指社會(huì)一定群體內(nèi)相當(dāng)數(shù)量的成員對(duì)社會(huì)事物所發(fā)表帶有傾向性的議論、意見和看法，他對(duì)有關(guān)事態(tài)的發(fā)展能產(chǎn)生影響。公共危機(jī)、突發(fā)公共事件處置中，社會(huì)輿論的引導(dǎo)是非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，處理得好，能有效推進(jìn)危機(jī)的解除，反之，可能會(huì)帶來更大的危機(jī)。

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