關于國有資產(chǎn)流失現(xiàn)狀的調查與思考

于廣云

（江蘇交通控股公司，江蘇 南京 21000）

1 國有資產(chǎn)流失的主要表現(xiàn)形式

通過對近幾年來國有企業(yè)領導人員違法違紀案件情況的調查分析，我們認為，國有資產(chǎn)流失主要表現(xiàn)在以下六個方面。

1.1 企業(yè)改制不規(guī)范導致國有資產(chǎn)流失

（1）弄虛作假，暗箱操作。財務審計不嚴，資產(chǎn)評估不實，虛構虛增成本，對應收、應付賬款進行賬務處理，隱匿、截留、轉移企業(yè)資產(chǎn)。

（2）高值低估、低價賤賣。產(chǎn)權交易和中介機構聯(lián)手，低值評估國有資產(chǎn)。對有形資產(chǎn)部分按原值等價折合入股，對土地、房產(chǎn)等大宗不動產(chǎn)按原購入價評估，將市場升值部分占為己有。

（3）低價處理，明賣實送。將公有財產(chǎn)以懸殊的低價處理給個人或將公有財產(chǎn)無償按比例量化給個人。

（4）成立新企，甩掉包袱。一些改制企業(yè)在改制中把資金和較好的設備抽出另組企業(yè)，而把債務甩在原企業(yè)，造成壞帳、爛賬的既成事實，然后讓銀行承擔債務損失。

1.2 私設“小金庫”或“寄生公司”導致國有資產(chǎn)流失

（1）一些企業(yè)截留資金搞帳外賬，私設小金庫，將國有資產(chǎn)非法轉移，個人或小團體從中大撈好處，隨意支取或私分。

（2）一些國有企業(yè)，特別是壟斷行業(yè)、高利潤企業(yè)，把主營業(yè)務中高收益部分獨立出來，由企業(yè)領導人員、中層管理人員等投資成立的民營公司經(jīng)營，獲取高額利潤由中高層管理人員分紅，造成巨額隱性國有資產(chǎn)流失。

1.3 決策失誤導致國有資產(chǎn)流失

（1）企業(yè)出于利益驅動或為出實績，盲目上項目或搞重復建設，以致出現(xiàn)“胡子工程”、無效工程，這種情況在引進外資項目、搞合資聯(lián)營的情況下比較普遍。

（2）企業(yè)決策不民主，一把手搞“一言堂”，在投資缺乏可行性分析、風險分析的情況下隨意投資，結果有的項目上了無市場、有的項目根本無法實施，還有的簽訂、履行合同失職被騙，導致國有資產(chǎn)大量流失。

1.4 隨意擔保、拆借導致國有資產(chǎn)流失

（1）一些國有企業(yè)未經(jīng)慎重研究，為私營及合伙企業(yè)等提供債務擔保、拆借，借款到期后，因債務人不能及時歸還，而由擔保人代為清償債務。

（2）個別國有企業(yè)領導人員私欲膨脹，利用為人擔保、拆借收受高額賄賂，謀取私利，而擔保單位卻因代為清償債務而造成國有資產(chǎn)流失。

1.5 企業(yè)管理混亂導致國有資產(chǎn)流失

（1）一些企業(yè)內(nèi)部管理制度不健全，有章不循或無章可循，管理松懈，跑、冒、滴、漏現(xiàn)象嚴重，為一些心術不正、私心雜念嚴重的人伺機大開方便之門，貪污、挪用公款、侵吞國有資產(chǎn)現(xiàn)象時有發(fā)生。

（2）企業(yè)領導人員在工程項目招投標、物資采購、產(chǎn)品營銷管理工作中違規(guī)操作，損公肥私，在個人收取回扣、賄賂的同時，國有權益蒙受巨大損失。

（3）企業(yè)領導人員管理不善，長期粗放式的生產(chǎn)技術管理造成生產(chǎn)技術效率低下，不良資產(chǎn)增多，整體效益下降甚至虧損，債務負擔沉重，企業(yè)經(jīng)營難以為繼。

（4）一些企業(yè)領導人員只顧追求自己任職期間內(nèi)的短期利益，盲目擴大企業(yè)消費，不注重生產(chǎn)發(fā)展基金的積累，致使技術改造投入減少，發(fā)展后勁嚴重不足，形成潛在的國有資產(chǎn)流失。

1.6 股份制企業(yè)違反利益分配原則造成國有資產(chǎn)流失

（1）違反同股同利原則，在紅利分配時，國家股、集體股、個人股同股不同利壓低國有股分配收益。

（2）將國有股排斥在外，只給內(nèi)部持股職工分紅派現(xiàn)，或未經(jīng)批準只給國有股以記賬形式分紅。

（3）不按規(guī)定過分地提高職工的工資待遇，其實質是將年終應分股利提前分配，而國有股分得收益卻所剩無幾。

2 國有企業(yè)國有資產(chǎn)流失的主要特點

我國經(jīng)濟正處于轉型時期，由于體制、機制不完善，國有企業(yè)國有資產(chǎn)流失主要呈現(xiàn)以下三個特點。

2.1 國有資產(chǎn)流失主要發(fā)生在國有企業(yè)的五個重點部位和關鍵環(huán)節(jié)

（1）企業(yè)改制重組和產(chǎn)權變更；

（2）重大投資和經(jīng)營決策；

（3）財務管理；

（4）物資購銷；

（5）工程項目招投標和在建項目管理。

2.2 國有資產(chǎn)流失涉及的五類經(jīng)濟問題

（1）企業(yè)領導人員和財會人員利用職務之便貪污、侵占、挪用公款。

（2）借國有企業(yè)改革、產(chǎn)權流動之機，侵吞國有資產(chǎn)。

（3）將土地和房產(chǎn)開發(fā)等盈利趨勢明顯的國有企業(yè)轉讓給民企，放棄國有權益。

（4）注冊民營企業(yè)，與國有母公司同業(yè)經(jīng)營，依托國有企業(yè)資金、人員、業(yè)務為個人謀利，私分國有權益。

（5）多次變更工商登記，將國有資產(chǎn)一次一次劃轉，變國有為私有。

2.3 致使國有資產(chǎn)流失的五類常見手法

（1）虛假評估、高值低估。通過故意對某些資產(chǎn)不評估、故意對某些財產(chǎn)低價評估、利用會計手段將企業(yè)的凈資產(chǎn)作低或作成負數(shù)、用賬面價值代替資產(chǎn)的實際價值、人為調整評估基準日、利用評估有效期等手段以達到高值低估的目的。

（2）暗箱操作、賤買賤賣。通過人為縮小交易信息范圍、對交易人進行資格限定、人為壓縮交易時間、模糊交易地點等手段將潛在交易人排斥在交易之外。或者通過串通招標、人為將拍賣轉為變賣、拍賣時將國有資產(chǎn)分拆等手段，使國有資產(chǎn)低價落入內(nèi)定人選手中。

（3）主輔分離、轉移利潤。通過將國有企業(yè)的主營業(yè)務剝離給三產(chǎn)公司并與三產(chǎn)公司實行承包經(jīng)營、成立關聯(lián)公司實行關聯(lián)交易等手段，使國有企業(yè)的主營業(yè)務和利潤轉為個人收益。

（4）濫用職權、假公濟私。有的通過違規(guī)擔保、借貸、放棄應回收的賬款和應主張的權利、故意違約以承擔賠償責任等手法，以犧牲國家利益為代價換取高額賄賂、回扣等不法收益。有的通過將國有企業(yè)的盈利業(yè)務交由親友經(jīng)營、向親友經(jīng)營單位超高價采購或超低價銷售或國有企業(yè)領導人員自己成立個人公司，將國有企業(yè)變成自己的免費資源。

（5）空手套白狼、惡意騙貸。利用國有企業(yè)資產(chǎn)收購國有企業(yè)，以所收購企業(yè)資產(chǎn)做抵押向銀行貸款，再用銀行貸款收購國有企業(yè)；或以某公司名義獲取國有企業(yè)對其開出的遠期信用證在銀行貼現(xiàn)作為收購資金，收購成功后再利用國有資產(chǎn)返回處理信用證以達到無本而盈利的目的。

3 國有資產(chǎn)流失的主要原因

3.1 國有資產(chǎn)產(chǎn)權不清晰

在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構成立之前，在法理上，國有資產(chǎn)是屬于全體人民的，政府是所有者的代表，但在實際管理上，所有者權益被分割到政府的相關部門以及中央、地方、企業(yè)不同方面、不同層級。他們都是資產(chǎn)所有者，都可以管，又都可以不管。這種管資產(chǎn)和管人、管事相分割的體制，容易出現(xiàn)多個部門、不同層級都以資產(chǎn)所有者代表的身份對企業(yè)發(fā)號施令，而一旦出了問題，又互相推諉，不負責任，以至盲目決策、重復建設、資源浪費、資產(chǎn)閑置現(xiàn)象屢見不鮮，形成巨大漏洞，致使一些單位和個人乘機侵占國有資產(chǎn)。

3.2 國有資產(chǎn)法律法規(guī)體系不健全

近幾年來，國有企業(yè)改革在新舊體制、機制磨合過程中，原有管理模式開始淡出，而新的管理機制尚未完全形成，國有資產(chǎn)管理和產(chǎn)權制度改革的有關法律法規(guī)建設滯后于市場發(fā)展的需要。由于沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可借鑒，全國范圍內(nèi)沒有統(tǒng)一“模式”，往往容易在操作上造成偏差而導致國有資產(chǎn)流失。由于在法律法規(guī)方面缺乏有力的責任追究辦法，致使一些國有企業(yè)的減值、損失無人負責，很難進行有效監(jiān)督和查處。

3.3 重大決策體系不規(guī)范

隨著市場體制的確立和政企分開，企業(yè)日益成為市場經(jīng)濟的主體，經(jīng)營者的權力不斷擴大。由于權責尚不分明，且權力的行使缺乏有效的制衡，致使一些經(jīng)營者對重大投資和經(jīng)營的決策缺乏可行性分析論證，往往靠拍腦袋、拍胸脯，出了事或無效益則不負責任，致使重大投資、重大經(jīng)營失誤時有發(fā)生，國有資產(chǎn)蒙受巨大損失。

3.4 國有企業(yè)領導人員的約束機制不完善

由于對國有企業(yè)領導人員缺乏有效的激勵約束和獎懲機制，一些國有企業(yè)領導人員萌生“有權不用，過期作廢”思想，短期行為比較嚴重。有的接近退休年齡，加緊以權謀私；有的“身在曹營心在漢”，利用掌管單位的經(jīng)營職權為自己或親友設立的私人公司謀利，達到損公肥私的目的。

3.5 政企不分職責不明

在國有資產(chǎn)運營管理上，政企不分、職責不明的弊端仍不同程度存在，企業(yè)不能承擔國有資產(chǎn)保值的責任，一些企業(yè)國有資產(chǎn)運營無序，管理混亂，領導人員瀆職失職搞關聯(lián)交易、擠攤成本、暗箱操作，懸空國家產(chǎn)權與債權，使國有資產(chǎn)所有者的利益受到了嚴重損害。

3.6 監(jiān)管不力執(zhí)法不嚴

在對國有資產(chǎn)的監(jiān)管上，缺乏對國有企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)控機制，對國有企業(yè)產(chǎn)權制度改革缺乏全過程的監(jiān)督機制，在資產(chǎn)審計評估、壞賬核銷、股權配置、產(chǎn)權轉讓等關鍵環(huán)節(jié)未能嚴格把關。在國有資產(chǎn)監(jiān)管機構成立之前，國有企業(yè)產(chǎn)權制度改革實施方案和具體操作辦法不完善，監(jiān)管不到位，一些企業(yè)成了獨立王國，形成上級管不著、同級管不了、下級不敢管的特殊情況，在源頭上出現(xiàn)了可能導致國有資產(chǎn)流失的漏洞。一旦出現(xiàn)資產(chǎn)流失問題，往往執(zhí)法不嚴，不能及時處理，以致小病不醫(yī)、大病難治，有令不行、有禁不止，造成國有資產(chǎn)的持續(xù)流失。

4 預防國有資產(chǎn)流失的對策思考

4.1 建立健全國有資產(chǎn)監(jiān)管機制

一是建立健全國有資產(chǎn)監(jiān)管機構。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構代表政府履行出資人職責，加強國有資產(chǎn)的管理工作，對國有企業(yè)資產(chǎn)的保值增值進行監(jiān)督。二是對國有大中型企業(yè)實行規(guī)范的公司制改革，用多種形式放開搞活國有小企業(yè)，使企業(yè)盡快實現(xiàn)產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的目標。三是在出資人和經(jīng)營者之間建立制衡關系，形成科學的決策機制，實行重大問題集體決策，避免因決策失誤、個人專斷而導致國有資產(chǎn)流失。四是明確股東大會、董事會、經(jīng)理層和監(jiān)事會職責，形成有效的決策監(jiān)督機構和制衡管理機制。五是改變國有企業(yè)近親繁殖的模式，積極培育和發(fā)展多極的投資主體，實行股權多元化。以科學的管理機制、完善的法人治理結構，確保國有資產(chǎn)的保值增值。

4.2 國有資產(chǎn)監(jiān)管機構要依法監(jiān)管

一是國有資產(chǎn)監(jiān)管機構要依法監(jiān)管、規(guī)范監(jiān)管、科學監(jiān)管，做到“不越位”、“不錯位”、“不缺位”。二是國資監(jiān)管機構要推動國有經(jīng)濟結構布局的戰(zhàn)略性調整，建立合理有效的激勵與約束機制。三是國有企業(yè)產(chǎn)權制度改革過程中涉及到的財政、國資、勞保、房產(chǎn)、土地辦等政府有關部門，必須樹立大局意識，切實履行好自己的職責，加強對產(chǎn)權制度改革工作的領導和協(xié)調，及時研究產(chǎn)權制度改革中需要解決的重大問題。既要規(guī)范操作，也要提高效率，規(guī)定審批時限，加快審批過程，降低改制成本。

4.3 建立國有企業(yè)長效激勵機制

強化對企業(yè)領導人員激勵機制。從實際出發(fā)，探索實行年薪制和中長期激勵辦法，允許和鼓勵資本、技術等生產(chǎn)要素參與企業(yè)分配。根據(jù)企業(yè)經(jīng)營業(yè)績、難度和風險合理確定領導人員收入，克服領導人員短期行為。實行領導人員年度和任期經(jīng)濟責任考核制度，完善科學的干部績效考核機制，定期、公正、公開對領導人員進行以經(jīng)營業(yè)績?yōu)橹饕獌?nèi)容的考核并嚴格兌現(xiàn)獎懲。

4.4 建立公開透明的購銷機制

建立良性循環(huán)的購銷機制，在購銷活動中引進公開、透明的競標手段來確定業(yè)務伙伴，有效防止個人利用職務之便隨意確定業(yè)務對象。在支付貨款等購銷環(huán)節(jié)上，也要建立健全嚴格的操作程序和相關制度，使企業(yè)購銷活動規(guī)范化，杜絕利用職務之便收受賄賂等違法違紀現(xiàn)象。

4.5 完善國有資產(chǎn)監(jiān)管的法律法規(guī)體系

一是完善一系列產(chǎn)權制度改革政策和國有資產(chǎn)監(jiān)管法律法規(guī)，做到有法可依，防止改革過程中“尋租”行為的發(fā)生。二是健全信息披露機制與會計制度，加強在信息披露的內(nèi)容、程序、責任以及懲處等方面的制度建設，加強中介機構的管理，杜絕披露虛假信息，保證投資者和職工對擬改制企業(yè)情況的知情權。三是提高違規(guī)的懲罰成本，使侵吞國有資產(chǎn)的風險和成本遠遠大于收益，削弱其投機心理。四是健全監(jiān)督機制，全程有效地跟蹤、監(jiān)督和規(guī)范產(chǎn)權制度改革。

4.6 強化對國有企業(yè)資本金的監(jiān)控

在產(chǎn)權清晰、權責明確的前提下，強化對國有企業(yè)資本金的控制。企業(yè)重大經(jīng)濟決策以及大額度資金使用，都應經(jīng)董事會集體討論；實行預算制度，由董事會及審計等部門實行監(jiān)控，對資產(chǎn)管理、投資、成本控制和利潤分配做到有章可循；通過外派監(jiān)事會、建立資金結算中心等內(nèi)部控制體系，降低經(jīng)營風險；推行審計監(jiān)督制度，包括年度審計、離任審計、重大經(jīng)濟事項審計等內(nèi)審制度，及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)營活動中的潛在虧損、賬外截流等問題，避免經(jīng)營風險，有效防止國有資產(chǎn)流失。

4.7 完善經(jīng)濟合同簽訂的審查和監(jiān)督制度

國有企業(yè)在對外業(yè)務往來、投資、聯(lián)營時，應特別注意簽訂合同行政審查制度。在決定對外簽訂經(jīng)濟合同時，應體現(xiàn)集體性、科學性和公開性。特別是在簽訂大宗經(jīng)濟合同時，應有專門機構對合同的風險性、對方的資信狀況、合同的經(jīng)濟效益等方面綜合分析，由專門機構集體作出決策。應加強對簽訂合同的法律審查，充分發(fā)揮企業(yè)法律顧問在簽訂、履行合同中的重要作用。同時，應對履行合同建立全過程監(jiān)督制度，及早發(fā)現(xiàn)問題，避免被騙。

4.8 強化國有資產(chǎn)監(jiān)管機構的監(jiān)督、審核、查處機制

國有資產(chǎn)監(jiān)管機構對企業(yè)負有指導、督查責任。要嚴格監(jiān)督改制企業(yè)的清產(chǎn)核資，加強對資產(chǎn)評估機構的管理，嚴格審查評估機構資格，核查評估結果，保證評估質量。培育透明公正的中介服務體系，加強對社會中介機構審計企業(yè)國有資產(chǎn)和財務事項的監(jiān)管力度。規(guī)范產(chǎn)權交易行為，建立規(guī)范的交易運作制度，完善產(chǎn)權交易市場，規(guī)范和促進國有資產(chǎn)合理流動，提高運營效率。要把好交易關。國有資產(chǎn)所有權轉讓必須進場交易，堅持公開、公平、公正的原則，避免暗箱操作。要建立產(chǎn)權交易平臺，公開拍賣國有資產(chǎn)。加強產(chǎn)權交易的監(jiān)督力度，強化對國有資產(chǎn)流失案件的查處力度，做到有案必查，懲之必嚴，違者必糾。