養(yǎng)老雙軌制的改革路徑探析

陳志倫 李欣桐

(吉林建筑工程學(xué)院思想政治理論教研部，長(zhǎng)春 130118)

0 引言

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的第6次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)60歲以上人口已達(dá)1.8億，預(yù)計(jì)到2015年將突破2億.2012年年底，在北京召開(kāi)的“社會(huì)保障國(guó)際論壇暨《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2012》”發(fā)布會(huì)上，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的報(bào)告顯示，我國(guó)養(yǎng)老金收支缺口已達(dá)到767億元，個(gè)人賬戶空帳已達(dá)到2萬(wàn)億元[1].我國(guó)老齡化程度的日趨嚴(yán)重，養(yǎng)老金收支缺口的逐漸拉大，給我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度帶來(lái)了直接的壓力，使原本就在風(fēng)口浪尖上的養(yǎng)老雙軌制再次成為眾矢之的，因此，對(duì)現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制進(jìn)行總結(jié)研究并深入改革已迫在眉睫.

1 養(yǎng)老雙軌制的發(fā)展歷程

養(yǎng)老雙軌制，是指不同用工性質(zhì)的人員采取不同的退休養(yǎng)老金制度[2].也就是說(shuō)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金制度不同于一般企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金制度.

新中國(guó)建國(guó)初期，《中央級(jí)直屬機(jī)關(guān)暫行供給標(biāo)準(zhǔn)》、《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》、《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》等一系列條例的頒布，正式規(guī)定了公職人員的退休標(biāo)準(zhǔn)，而企業(yè)職工的退休標(biāo)準(zhǔn)則是依據(jù)《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》.自此，兩者的退休養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)始不同，且公職人員的養(yǎng)老待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于企業(yè)職工.

1958年，養(yǎng)老雙軌制暫時(shí)退出歷史舞臺(tái).按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》，統(tǒng)一了公職人員和企業(yè)職員的養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)，二者都不需繳納任何費(fèi)用，一切由財(cái)政支出，養(yǎng)老金根據(jù)工資水平和工作年限來(lái)計(jì)發(fā).

文革結(jié)束后，為了改善干部老齡化、政府機(jī)構(gòu)臃腫的局面，1980年9月頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫時(shí)規(guī)定》，1982年2月頒布了《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》，這兩項(xiàng)政策的出臺(tái)，又使公職人員同企業(yè)職工的養(yǎng)老之路分道揚(yáng)鑣.

1984年，國(guó)有企業(yè)改革全面展開(kāi)，要求企業(yè)獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，這一改革使得部分老企業(yè)無(wú)力負(fù)擔(dān)企業(yè)職工退休金的問(wèn)題迅速暴露[3].20世紀(jì)80年代中期至90年代初，國(guó)家開(kāi)始在一些縣市進(jìn)行養(yǎng)老金發(fā)放社會(huì)統(tǒng)籌試點(diǎn)，由政府指定的勞動(dòng)部門對(duì)養(yǎng)老金進(jìn)行統(tǒng)一收繳、發(fā)放.

1991年6月，《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，明確宣布實(shí)行養(yǎng)老保障的社會(huì)統(tǒng)籌，從此，工人養(yǎng)老不再由國(guó)家全包.1993年，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員工資制度改革問(wèn)題的通知》，規(guī)定“實(shí)行職務(wù)級(jí)工資制，離休人員按離休前本人工資和津貼的全額發(fā)放，新制度后退休的公職人員，按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定，將工資和津貼打折后發(fā)放，列入國(guó)家預(yù)算”，同年發(fā)布的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，正式拉開(kāi)了企業(yè)職工養(yǎng)老保障政策改革的序幕.《決定》規(guī)定了企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合[4].

2 養(yǎng)老雙軌制的消極作用

養(yǎng)老雙軌制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊產(chǎn)物，雖然沿用至今，但其消極作用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于它的積極作用.

2.1 從制度層面上看

(1)二者計(jì)發(fā)方式不同.一是統(tǒng)籌方式不同.企業(yè)人員是單位和職工共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的方式，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位則由財(cái)政統(tǒng)一撥款;二是支付渠道不同.企業(yè)人員由自籌賬戶支付，目前受人口老齡化和轉(zhuǎn)制成本兩方面的影響，企業(yè)和職工的繳費(fèi)率也會(huì)越來(lái)越高，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員采取預(yù)先扣除的方式來(lái)進(jìn)行，事實(shí)上不繳納任何費(fèi)用，由財(cái)政統(tǒng)一支付;三是待遇標(biāo)準(zhǔn)不同.企業(yè)職工的養(yǎng)老金發(fā)放是以繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)年限為計(jì)發(fā)依據(jù)的，因而待遇是與繳費(fèi)年限相關(guān)的，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金發(fā)放是依據(jù)退休前工資水平和連續(xù)工齡，因而待遇是與工作年限相關(guān)的;

(2)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金已成為嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān).2005年至今，國(guó)家每年支出的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休總費(fèi)用都在2000億元左右.隨著工資和津貼的不斷增長(zhǎng)，養(yǎng)老金數(shù)額也會(huì)水漲船高，因?yàn)橹贫缺旧聿⒉煌晟?，缺乏?duì)國(guó)情的考慮和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，所以政府未來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)必定重上加重;

(3)管理混亂.目前，我國(guó)養(yǎng)老保障體系包含的人員類別、計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)及轉(zhuǎn)制銜接等，均是依據(jù)不同的法律法規(guī)，導(dǎo)致管理混亂.相關(guān)制度并沒(méi)有形成一個(gè)完整的體系，缺乏對(duì)養(yǎng)老工作的總體規(guī)劃，導(dǎo)致出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)無(wú)法做到統(tǒng)籌兼顧.

2.2 從社會(huì)影響上看

(1)差別待遇引發(fā)群眾的不公平感.養(yǎng)老雙軌制給人們帶來(lái)最大的心理落差便是同等學(xué)歷、同等職稱、同等工作年限的人員退休后，待遇相差甚多，由此造成心理不平衡.這種群體產(chǎn)生的不平衡感必然會(huì)導(dǎo)致群體矛盾，從而影響社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建;

(2)不利于人才合理配置.一是從擇業(yè)意愿考慮出發(fā)，公務(wù)員的福利待遇與保障待遇均高于一般企業(yè)，所以大部分應(yīng)屆畢業(yè)生擇業(yè)時(shí)會(huì)優(yōu)先選擇機(jī)關(guān)事業(yè)單位，以求“旱澇保收”;二是由于養(yǎng)老雙軌制的存在，當(dāng)人們打算換工作的時(shí)候往往要考慮到養(yǎng)老金的差別待遇及養(yǎng)老關(guān)系的交接轉(zhuǎn)移，這在一定程度上影響了勞動(dòng)力的自由流動(dòng).如果一個(gè)人由機(jī)關(guān)事業(yè)單位轉(zhuǎn)入企業(yè)，那么，其養(yǎng)老金個(gè)人賬戶必定會(huì)有所缺損，而如果一個(gè)人從企業(yè)到機(jī)關(guān)事業(yè)單位就職，他的養(yǎng)老金個(gè)人賬戶里的資金也沒(méi)有完善的解決辦法.這樣看來(lái)，因?yàn)轲B(yǎng)老金制度的差異性，個(gè)體在求職的過(guò)程中，因?yàn)榱鲃?dòng)成本的增加，導(dǎo)致流動(dòng)的可能性減小，也就不能促使勞動(dòng)力自由流動(dòng)，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;

(3)影響國(guó)民參保熱情.養(yǎng)老保險(xiǎn)最根本的出發(fā)點(diǎn)和最重要的意義是幫助老年人規(guī)避老年風(fēng)險(xiǎn).對(duì)于資金積累這種方式的養(yǎng)老保險(xiǎn)，勞動(dòng)者早已存在通過(guò)年輕時(shí)的努力積累財(cái)富來(lái)?yè)Q取老年的生活保障這種觀念，由于現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在用人制度不同、城鄉(xiāng)差異等多種不公平的現(xiàn)象，導(dǎo)致人們對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的期待逐漸降低，參保熱情逐漸冷卻.

3 以人為本深化養(yǎng)老雙軌制改革

養(yǎng)老雙軌制的諸多弊端已使它成為眾矢之的，國(guó)家也相應(yīng)出臺(tái)了一些調(diào)整措施，如自2005年起，已9次上調(diào)企業(yè)退休職工養(yǎng)老金水平，但這對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)單位養(yǎng)老金水平之間的差距而言，不足以消除企業(yè)職工的不公平感.要想在這一問(wèn)題上有所作為，政府相關(guān)部門必須從以人為本的執(zhí)政理念出發(fā)，心系民生，才能有決心、有魄力地完成這項(xiàng)艱巨的改革.

3.1 必須堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)公平正義，堅(jiān)持資源共享、共同富裕

從以人為本出發(fā)，不僅是對(duì)馬克思主義人學(xué)理論的優(yōu)化繼承，更是我國(guó)馬克思主義中國(guó)化進(jìn)程的與時(shí)俱進(jìn)的具體體現(xiàn).胡錦濤在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次代表大會(huì)的報(bào)告中指出，我們黨和政府要堅(jiān)定不移地沿著中國(guó)特色社會(huì)主義的道路前進(jìn)，為全面建設(shè)小康社會(huì)而奮斗，要促進(jìn)社會(huì)和諧，改善人民生活，增進(jìn)人民福祉[5].構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，我們就必須堅(jiān)持以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展.社會(huì)和諧是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性，要把保障和改善民生放在更加突出的位置.社會(huì)是由人構(gòu)成的，只有解決了人民群眾的難題，人民才能安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)才能安定有序、國(guó)家才能長(zhǎng)治久安.真正把人民的利益放在首位，去制定公平公正的社會(huì)政策，才能讓全體國(guó)民享受到社會(huì)發(fā)展的成果，體會(huì)到社會(huì)主義的優(yōu)越性.建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系不是空話，它是為了保證能讓人民平等參與社會(huì)事務(wù)，獲得平等發(fā)展的權(quán)利.鄧小平說(shuō)，社會(huì)主義的本質(zhì)就是要解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕.共同富裕是中國(guó)特色社會(huì)主義的根本原則，要堅(jiān)持社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和分配制度，調(diào)整國(guó)民收入分配格局，加大再分配調(diào)節(jié)力度，著力解決收入分配差距較大問(wèn)題，使發(fā)展成果惠及全體人民，朝共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn).

3.2 建立科學(xué)的養(yǎng)老管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老金的監(jiān)管力度

幫助全體國(guó)民規(guī)避老年風(fēng)險(xiǎn)，是政府義不容辭的責(zé)任，就現(xiàn)存的狀況而言，改革是需要循序漸進(jìn)的，需要兼顧效率和公平.要想使養(yǎng)老雙軌制逐漸走向并軌，可以先進(jìn)一步提高企業(yè)職工的養(yǎng)老金發(fā)放水平，然后，公務(wù)員也和企業(yè)職工一樣納入社會(huì)保險(xiǎn)范圍內(nèi)，同樣也自己繳納個(gè)人賬戶內(nèi)的金額，不再由財(cái)政統(tǒng)一支付，這樣不僅可以將兩種用工制度的人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)支付方式逐步統(tǒng)一，還可以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，只有執(zhí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，消除行業(yè)差別待遇，縮小差距，才能彌補(bǔ)社會(huì)裂痕，避免矛盾，賦予全體國(guó)民公平待遇.養(yǎng)老金與廣大民眾老年生活保障息息相關(guān)，對(duì)養(yǎng)老金的管理是養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)，保證養(yǎng)老金的收支平衡是養(yǎng)老金管理工作的重中之重.加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老金的監(jiān)管力度在現(xiàn)階段顯得尤為重要和迫切，只有必要的法律保障才能使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度穩(wěn)定地發(fā)展，做到有法可依.

3.3 應(yīng)當(dāng)建立多層次、多支柱的養(yǎng)老保障體系

多層次是指國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)的結(jié)合，這是現(xiàn)在世界上養(yǎng)老保障制度的大勢(shì)所趨.多支柱是指以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老制度為重點(diǎn)、以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，使養(yǎng)老具有多重保障.這里可以借鑒美國(guó)和日本的經(jīng)驗(yàn)，增加個(gè)人年金制度，包括企業(yè)和個(gè)人，自愿建立的補(bǔ)充型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度.另外，國(guó)家可以用政策鼓勵(lì)具有公益性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的創(chuàng)辦，通過(guò)補(bǔ)貼或減稅等方式，降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這樣既可以滿足一部分老年人的照顧需要，又可以降低個(gè)人養(yǎng)老成本.只有科學(xué)的養(yǎng)老管理機(jī)制，才能讓國(guó)民放心無(wú)虞，激勵(lì)他們努力工作，為國(guó)家而奮斗.

3.4 促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)多方共贏

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這也就促使出現(xiàn)了多個(gè)享受不同待遇標(biāo)準(zhǔn)的群體，包括機(jī)關(guān)公務(wù)人員、事業(yè)單位人員、企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村人口.經(jīng)過(guò)完善和有機(jī)整合后的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，必須堅(jiān)持多方共贏的原則，不忽視任何一個(gè)群體的根本利益，使各利益群體都能享受到公平、公正的待遇.完善后的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不應(yīng)降低任何群體的養(yǎng)老金發(fā)放水平，而應(yīng)采取有效機(jī)制縮小群體之間的差距，達(dá)到一個(gè)合理的范疇之內(nèi);而且所有調(diào)整必須是在政府財(cái)政能力承受范圍之內(nèi)，在漸進(jìn)的過(guò)程中促進(jìn)目標(biāo)達(dá)成，以實(shí)現(xiàn)多方共贏.

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的養(yǎng)老雙軌制是在特殊時(shí)期應(yīng)運(yùn)而生，沿用至今，越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，甚至引發(fā)了社會(huì)多個(gè)群體之間的矛盾.這背離了建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的意愿，故其改革勢(shì)在必行.本文通過(guò)對(duì)養(yǎng)老雙軌制的產(chǎn)生及引發(fā)的矛盾探究，從以人為本出發(fā)提出相應(yīng)的改革建議，希望能夠有助于養(yǎng)老保障制度的改進(jìn).

[1]中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2012[R].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，2012.

[2]退休雙軌制[DB/OL].http://baike.baidu.com/view/2130533.htm.

[3]孫志筠.公共財(cái)政支持社會(huì)保障制度建設(shè)三十周年回顧[J].中國(guó)財(cái)政，2008(526):31－33.

[4]國(guó)務(wù)院《關(guān)于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員工資制度改革問(wèn)題的通知》[R].1993.

[5]胡錦濤在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[R].2012.