農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在的問題及對(duì)策

李春曉

(河南理工大學(xué)，河南 焦作 454000)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，是指承包農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)人對(duì)其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地以及四荒(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)所享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，伴隨著家庭承包責(zé)任制的產(chǎn)生而產(chǎn)生，并且伴隨著我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的繼續(xù)推進(jìn)而發(fā)展壯大。大量的實(shí)際數(shù)據(jù)顯示，到20世紀(jì)90年代中期至后期，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)生的概率都不是特別高。但從最近幾年看，隨著我國一些地方的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模有所擴(kuò)大，它的發(fā)展速度也隨之加快，遍布全國各地。從全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的情況來看，自從20世紀(jì)80年代后期以來，農(nóng)民開始自發(fā)地進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，并且基本保持在1%－3%之間，這個(gè)數(shù)據(jù)在沿海一些發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊地區(qū)的比例會(huì)稍高一些。在最近幾年，值得注意的是，隨著國民經(jīng)濟(jì)的高速增長，農(nóng)村富余勞動(dòng)力和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與流動(dòng)，再加上農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系正在發(fā)生著階段性的變化，以土地承包經(jīng)營為主要收入來源的農(nóng)民發(fā)生的收入增長在變得緩慢，有的時(shí)候甚至是在下降。這使得土地承包流轉(zhuǎn)的重要性對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)和生活都有所下降。

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的完善，順應(yīng)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展方向，是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的必然趨勢(shì)，是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然選擇，具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

1.1 有利于推動(dòng)我國農(nóng)村市場(chǎng)化的進(jìn)程，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的合理有效流轉(zhuǎn)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步完善的重要內(nèi)容，也是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要標(biāo)志。土地作為一種稀缺的資源，只有通過市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置才能發(fā)揮最大的效率。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)機(jī)制理應(yīng)成為社會(huì)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的主導(dǎo)機(jī)制。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)可以使得農(nóng)村土地變得相對(duì)集中，從而有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，為農(nóng)村市場(chǎng)的發(fā)展提供有利的條件。

1.2 有助于優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)土地的合理利用

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合理有效的流轉(zhuǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在屬性和本質(zhì)要求。資源最優(yōu)配置只有通過流動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)，只有進(jìn)入市場(chǎng)了才能產(chǎn)生交換價(jià)值。產(chǎn)權(quán)如果不能很好地流通轉(zhuǎn)讓，土地的配置效率自然就很難提高，而一切稀有資源優(yōu)化配置的最主要途徑就是流通轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以幫助一些農(nóng)戶安心的外出務(wù)工，減少土地資源的閑置和浪費(fèi)。另外，土地集中到以土地謀生的經(jīng)營者手中可以使農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，使農(nóng)村真正走上產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營之路?？茖W(xué)合理地優(yōu)化土地資源配置，提高農(nóng)村土地的利用效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，降低農(nóng)產(chǎn)品的成本，也有利于我國第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1.3 有利于完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必然要求明確土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬和流轉(zhuǎn)的形式。它有利于農(nóng)村土地的所有權(quán)的登記，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，充分保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長久不變。2001年，國務(wù)院《關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要的報(bào)告》強(qiáng)調(diào):“積極推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)改革，在長期穩(wěn)定土地關(guān)系的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)積極探索土地承包關(guān)系制度改革?！?/p>

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

2.1 土地流轉(zhuǎn)的法律制度不夠完善

當(dāng)前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)制度還不夠完善。這就要求我們必須堅(jiān)持從實(shí)際情況出發(fā)，制訂出比較合理和切實(shí)可行的制度條例。近些年來，雖然我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系的建設(shè)取得了非常大的成就，極大地促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步，但是應(yīng)該注意到，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求仍有許多不相適應(yīng)之處，如何確定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)以及利益的分配等一系列問題都沒有明確的法律規(guī)定。這里主要存在的問題有:農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，相關(guān)法律法規(guī)滯后。產(chǎn)權(quán)明晰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效配置資源的前提。在土地承包制下，對(duì)于土地所有權(quán)、使用權(quán)的內(nèi)容和范圍缺乏準(zhǔn)確的劃分，對(duì)所有權(quán)和使用權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)缺乏明確具體的規(guī)定。其次，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的不確定導(dǎo)致農(nóng)民的行為趨于短期化。土地承包經(jīng)營權(quán)的頻繁調(diào)整和過短的承包期限，使得許多農(nóng)民缺乏穩(wěn)定感。

2.2 土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不夠規(guī)范

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)多在親戚、朋友之間自發(fā)地進(jìn)行，流轉(zhuǎn)雙方通常是為了各自方便而繞過了相關(guān)的法律程序，經(jīng)常采用“口頭協(xié)議”的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，沒有進(jìn)行正式的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記。土地流轉(zhuǎn)雙方?jīng)]有按照規(guī)定履行必要的手續(xù)，使得農(nóng)地承包關(guān)系不明確。登記制度缺陷表現(xiàn)在:登記機(jī)關(guān)的不統(tǒng)一、登記效力的不統(tǒng)一、有關(guān)登記制度的法律法規(guī)不完善等?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十八條規(guī)定:“當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。”我國相關(guān)的法律法規(guī)上并沒有明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)具體的部門登記。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記的效力不一致，造成了登記制度的混亂。因此，需要對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制進(jìn)行完善。

2.3 土地流轉(zhuǎn)價(jià)格缺少標(biāo)準(zhǔn)

我國的農(nóng)村土地政策雖然允許土地有償流轉(zhuǎn)，但是土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格比較低。在許多地方出現(xiàn)了農(nóng)民為了甩掉土地、倒貼一定費(fèi)用的現(xiàn)象。出現(xiàn)這種情況，有三個(gè)原因:一是農(nóng)民打工的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于種地所獲得的收入。隨著城市化進(jìn)程的逐步加快，更多的農(nóng)民到城市務(wù)工，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得農(nóng)民到城市務(wù)工的待遇在逐步提高，這就使得許多農(nóng)民盲目丟棄掉自己的土地。二是土地流轉(zhuǎn)的渠道范圍小。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍小，流轉(zhuǎn)不能跨區(qū)域流動(dòng)，僅僅局限在村里的一定范圍內(nèi)，這樣就造成交易量變小。如果由農(nóng)戶漫無目的尋找轉(zhuǎn)讓對(duì)象來完成交易過程，勢(shì)必因效率低下而影響土地的流轉(zhuǎn)速度。急于流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民在沒有辦法的情況下，只能以低價(jià)，甚至采取倒貼的方式把土地轉(zhuǎn)給別人耕種。三是農(nóng)民的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格意識(shí)淡薄。盡管我國土地使用權(quán)在類型上，增加了作價(jià)入股等內(nèi)容，但由于土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不像其他的普通商品一樣容易確定，土地產(chǎn)權(quán)價(jià)格沒有準(zhǔn)確衡量標(biāo)準(zhǔn)，其權(quán)能界定尚沒有足夠的依據(jù)，從而給權(quán)利人的利益造成了影響。

2.4 社會(huì)保障機(jī)制有待健全

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村土地具有社會(huì)保障和就業(yè)功能，而當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制尚未形成。要改變這種情況，必須建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系，以改變土地的保障功能，這就決定了農(nóng)民不會(huì)輕易地離開土地。但是，隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度的不斷加快，必須在土地流轉(zhuǎn)的過程中保護(hù)農(nóng)民的利益。在目前二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民在城市打工，取得城市的戶口非常困難，從而導(dǎo)致了農(nóng)民在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、子女入學(xué)等方面不能享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，城市的社會(huì)保障始終把他們排除在外。我國現(xiàn)階段的社會(huì)保障主要有最低生活保障、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等，這些還無法有效地解決農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂，使農(nóng)民仍然視土地為最后的生存保障，將來還依靠土地養(yǎng)老。在沒有建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系之前，農(nóng)地制度就必須體現(xiàn)土地的社會(huì)保障功能。

3.規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策

3.1 建立健全土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化機(jī)制

建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是農(nóng)村市場(chǎng)體系的重要組成部分，其市場(chǎng)化程度直接影響到我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)程度。通過市場(chǎng)機(jī)制可以對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范和約束，嚴(yán)格規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的運(yùn)行機(jī)制，并且保持農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)公開和公正，防止土地流轉(zhuǎn)的投機(jī)行為，建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，降低土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)，將農(nóng)民的損失降到最低。因此，建立功能完善、體系完整的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日趨成熟的重要標(biāo)志。

3.2 完善土地流轉(zhuǎn)的登記制度

農(nóng)村土地的加速流轉(zhuǎn)使得土地流轉(zhuǎn)顯得土地登記變得越來越重要，這就要盡快完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)登記制度，使集體組織和農(nóng)戶向國家土地管理機(jī)關(guān)進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)登記，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)要實(shí)行權(quán)屬變更登記制度。“未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人”。對(duì)于產(chǎn)權(quán)權(quán)屬變更進(jìn)行監(jiān)督檢查，并且對(duì)土地的數(shù)量、質(zhì)量等變化也要進(jìn)行嚴(yán)格的審查。流轉(zhuǎn)雙方的契約責(zé)任關(guān)系要與最后登記在冊(cè)的土地產(chǎn)權(quán)主體之間發(fā)生。

3.3 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理

為了切實(shí)保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序性，必須堅(jiān)持從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)的原則，制定比較合理規(guī)范而又切實(shí)可行的農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理?xiàng)l例，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的監(jiān)督管理。雙方的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系確立后，流轉(zhuǎn)雙方要簽訂流轉(zhuǎn)合同，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等。特別對(duì)于土地的口頭合同，要積極引導(dǎo)雙方簽訂書面協(xié)議，以避免因?yàn)樨?zé)權(quán)利不清而產(chǎn)生糾紛。政府部門在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中應(yīng)有的職責(zé)，主要有以下幾點(diǎn):一是建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，妥善處理土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生的矛盾和問題，切實(shí)保證土地流轉(zhuǎn)順利實(shí)施。二是要嚴(yán)格規(guī)范政府行為，縣級(jí)以上政府部門要認(rèn)真執(zhí)行土地用途管理法律制度和土地規(guī)劃制度，監(jiān)督和糾正集體土地使用流轉(zhuǎn)中的不正當(dāng)行為。三是加強(qiáng)對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的稅收監(jiān)管，防止監(jiān)管不力而造成財(cái)政收入的損失。

3.4 建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系

土地既是農(nóng)民的生產(chǎn)和生活資料，同時(shí)又是農(nóng)民生存的社會(huì)保障。如果不能很好地解決農(nóng)村勞動(dòng)、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等在內(nèi)的社會(huì)保障問題，土地流轉(zhuǎn)就很難在農(nóng)村廣泛有效地推廣。隨著鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的削弱，一些傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)保障制度的功能受到影響，而新型的與農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障體系尚未建立起來，所以農(nóng)民對(duì)土地依賴的現(xiàn)象依然存在。這就要求做到:一是建立農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度是指由地方政府為家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困群眾，按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，提供維持其基本生活的物質(zhì)幫助。二是完善農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)體系。醫(yī)療保險(xiǎn)是農(nóng)民非常關(guān)心的問題。隨著我國人口老齡化趨勢(shì)的明顯加快，農(nóng)村養(yǎng)老的任務(wù)變得更加艱巨。

3.5 建立健全土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律機(jī)制

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度的運(yùn)行離不開國家有效的法律機(jī)制的健全。尤其是在我國特殊國情下，更是需要政府的組織管理，并積極制定出符合我國國情的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。所以，應(yīng)盡快完善《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《物權(quán)法》等法律法規(guī)，賦予農(nóng)民享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營權(quán)。這樣，既增加了農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的安全感，又促進(jìn)了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制的形成。黨的十七屆三中全會(huì)指出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。當(dāng)前，需要盡快將其以法律制度的形式固定下來，并加上相應(yīng)的配套政策措施。

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