公眾參與可持續(xù)發(fā)展的作用機(jī)理研究

□李 飏（廣東省社會科學(xué)院 現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略研究所，廣東 廣州 510610）

隨著資源枯竭、生態(tài)失衡、環(huán)境惡化等問題的出現(xiàn)，可持續(xù)發(fā)展作為一種兼顧經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境三大系統(tǒng)協(xié)調(diào)平衡的發(fā)展理念，日益成為人類應(yīng)對氣候變化、貧窮分化等世界性難題的共識。1992年世界環(huán)境與發(fā)展大會在各國政府間探討了可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。2002年可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議明確了公眾參與是在國家與政府主導(dǎo)下的可持續(xù)發(fā)展的策略安排與具體行動。在全球化背景下，中國積極融入世界發(fā)展潮流。在創(chuàng)造巨大財(cái)富的同時(shí)，快速發(fā)展的中國的經(jīng)濟(jì)也面臨著日益惡化的生態(tài)破壞與環(huán)境問題。在資源環(huán)境的約束下，中國近年來不得不放棄高增長速度，以求經(jīng)濟(jì)環(huán)境社會的相融性發(fā)展。從發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、到產(chǎn)業(yè)升級都是中國遵循可持續(xù)發(fā)展理念做出的理性選擇。

中國公眾參與可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域面臨著前所未有的發(fā)展機(jī)遇。從黨的十六屆四中全會明確提出“加強(qiáng)社會建設(shè)和管理，促進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”以來，中國社會管理創(chuàng)新為可持續(xù)發(fā)展從理論走向?qū)嵺`提供了重要的實(shí)現(xiàn)途徑。公眾參與在可持續(xù)發(fā)展等公共政策的議程制定過程中起到了重要作用，提升了公眾福利和公眾權(quán)力。黨的十七大再次重申社會管理創(chuàng)新的重大戰(zhàn)略意義，黨的十八大報(bào)告明確指出，要在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會建設(shè)，要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。其中創(chuàng)新社會管理關(guān)鍵在于：政府改革是根本，公眾參與是基礎(chǔ)，未來的突破點(diǎn)是實(shí)施公眾的自我治理。中國公眾參與的文化基礎(chǔ)尚未建立，公眾參與的制度化合規(guī)化仍需完善。中國公眾參與的進(jìn)一步發(fā)展需要諸多體制機(jī)制方面的創(chuàng)新和公眾自身的積極行動。

一、公眾參與的相關(guān)概念

公眾參與是指社會群眾、社會組織、單位或個(gè)人作為主體，在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的社會行動。它是公眾通過直接與政府或其他公共機(jī)構(gòu)互動的方式?jīng)Q定公共事務(wù)和參與公共治理的過程，它遵循“公開、互動、包容、民意”等基本原則。公眾參與是公眾對政治生活、社會生活、經(jīng)濟(jì)生活的參與，參與的主體是公眾。

（一）傳統(tǒng)社會發(fā)展觀下公眾參與的缺失

可持續(xù)發(fā)展關(guān)注的領(lǐng)域與社會管理的內(nèi)容和范疇有極大相關(guān)性?？沙掷m(xù)發(fā)展?jié)B透到經(jīng)濟(jì)社會文化及環(huán)境等各個(gè)方面。社會管理側(cè)重的是社會公共關(guān)系管理，其重點(diǎn)是社會治安、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護(hù)、道德風(fēng)尚、社會服務(wù)及其他社會公益事業(yè)方面。雖不像可持續(xù)發(fā)展關(guān)注整個(gè)社會政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但社會管理并不是孤立的社會事務(wù)管理，而是與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)相對應(yīng)而又融匯貫通的，不僅要協(xié)調(diào)社會活動中人與人之間的關(guān)系，也要協(xié)調(diào)人與自然之間的關(guān)系，乃至人與自我的關(guān)系，因此社會管理體制改革創(chuàng)新的內(nèi)容不可避免地要涉及到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等眾多領(lǐng)域，同可持續(xù)發(fā)展所關(guān)注的問題一樣必然滲透到經(jīng)濟(jì)社會文化及環(huán)境等各個(gè)方面。兩者都需要單項(xiàng)突破與總體推進(jìn)，即統(tǒng)攬全局同時(shí)抓住重點(diǎn)?？沙掷m(xù)發(fā)展問題既是政府的問題，也是事關(guān)企業(yè)、民間社會團(tuán)體和公眾切身利益的問題。社會管理關(guān)注的社會事務(wù)較之經(jīng)濟(jì)、政治、文化事務(wù)，與社會公眾關(guān)系更為直接密切?？沙掷m(xù)發(fā)展與社會管理兩者均與社會公眾有著密切關(guān)聯(lián)。

然而，傳統(tǒng)社會發(fā)展觀認(rèn)為推動社會發(fā)展是由少數(shù)有認(rèn)識與實(shí)踐能力的精英主導(dǎo)，而社會公眾被視為缺乏理性而遭遇忽視，這種絕對理性主義發(fā)展觀的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)是，國家或政府以高度集中的權(quán)力從不同維度對社會公眾領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)滲透，發(fā)展只是國家政府以及少數(shù)精英的特權(quán)專利，社會公眾只是實(shí)現(xiàn)國家和政府發(fā)展戰(zhàn)略的外在工具、被強(qiáng)制的管理對象。由國家或政府主導(dǎo)的社會公眾領(lǐng)域，其發(fā)展是不可持續(xù)的。

（二）公民社會背景下，公眾參與可持續(xù)發(fā)展是社會管理的重要內(nèi)容之一

現(xiàn)代公民社會背景下，公眾對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的安全性穩(wěn)定性有多元化需求。隨著可持續(xù)發(fā)展理念的深入人心，公眾參與可持續(xù)發(fā)展實(shí)踐活動已成為社會管理的重要內(nèi)容。同時(shí)，基于公民社會的逐步形成及其特點(diǎn)，公眾參與可持續(xù)發(fā)展的思路及路徑發(fā)生了一系列轉(zhuǎn)變。這就要求我們必須主動轉(zhuǎn)變思路，通過改革傳統(tǒng)既有的規(guī)范化工作觀念、體制、方法來應(yīng)對新形勢下公眾參與社會事務(wù)的要求。應(yīng)加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，引導(dǎo)公眾參與到可持續(xù)發(fā)展的實(shí)踐活動中來。

黨的十七大報(bào)告指出，要“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，“堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”。黨的十八報(bào)告指出，必須從維護(hù)最廣大人民根本利益的高度出發(fā)，加快健全公共服務(wù)體系，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設(shè)。社會公眾既是接受政府和社會進(jìn)行社會管理的對象，也是參與社會管理的主體。憲法賦予公民管理國家和公共事務(wù)的權(quán)利，人民依法委托政府實(shí)施公共管理。公眾參與能降低社會管理成本，提高社會管理的效率和質(zhì)量。

二、公眾參與對可持續(xù)發(fā)展的意義

（一）公眾參與是推動經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要力量

作為一種“自下而上”的力量，由于其最初的參與動機(jī)基于公眾利益或自身利益，因而顯得更具有可持續(xù)的強(qiáng)力，是遏制可持續(xù)發(fā)展中違法或違背可持續(xù)發(fā)展理念的諸多人類行為的“大規(guī)模建設(shè)性武器”?？沙掷m(xù)發(fā)展問題往往涉及或影響特定人群或普遍公眾的利益，公眾就會基于對其自身利益的關(guān)注而主動投身到可持續(xù)發(fā)展的社會運(yùn)動中，如環(huán)保運(yùn)動。他們在為自己利益奔走呼吁的同時(shí)也必將促進(jìn)全社會的利益。

（二）公眾參與是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑

參與是公眾維護(hù)自身利益的過程。利益是對人的行為有激勵(lì)作用，是促使人進(jìn)行社會活動的根本動力?？沙掷m(xù)發(fā)展要解決的問題是人與自然、人與人、人與自我三個(gè)層面上的協(xié)調(diào)發(fā)展，它強(qiáng)調(diào)的利益是生態(tài)性和人類性，追求人類利益即生存發(fā)展與自然權(quán)益即生態(tài)平衡與資源環(huán)境的永續(xù)存在，同時(shí)追求人類利益與自然權(quán)益在代際之間的公平接續(xù)傳承。讓公眾參與可持續(xù)發(fā)展的決策與行動，能喚起公眾對其自身利益的思考并培養(yǎng)其對他人、自然、后人的責(zé)任感。

（三）公眾參與能部分化解消除對政府政策的質(zhì)疑抵觸

由傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展模式向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型，首先要扭轉(zhuǎn)國家乃至國際上已然存在的非持續(xù)發(fā)展政策，這涉及到一系列公共政策的選擇。相對于政府或國家，非政府組織或個(gè)人對于社會公眾有著天然的親近感，能在可持續(xù)發(fā)展決策上發(fā)揮與政府不同的作用。自然科學(xué)與社會科學(xué)研究者從技術(shù)與經(jīng)濟(jì)角度提示了可持續(xù)發(fā)展的可行性，私人、社會團(tuán)體及非常政府組織能使可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略通過一系列非正規(guī)、非強(qiáng)制的機(jī)制使社會公眾自愿或直接參與到社會發(fā)展的行動中，由于是非強(qiáng)制自愿協(xié)議，社會公眾避免了對政府決策的抵觸。

三、公眾參與對可持續(xù)發(fā)展的作用機(jī)理

（一）公民社會為公眾參與可持續(xù)發(fā)展提供條件和基礎(chǔ)

公民社會的建構(gòu)是對國家和政府權(quán)力的重塑，可持續(xù)發(fā)展作為一種現(xiàn)代文明的發(fā)展理念，要求有寬松民主的政治體制與之相適應(yīng)。圍繞可持續(xù)發(fā)展所進(jìn)行的國家與政府權(quán)力的重新思考，其核心在于限定政府在社會公共領(lǐng)域的作用，建立與可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代民主政治體制，而現(xiàn)代民主政治的本質(zhì)關(guān)鍵在于能讓公民有效地參與社會公共事務(wù)和社會發(fā)展的決策過程。公民社會的存在使國家和政府權(quán)力受到某種程序性的社會制約，為公眾參與提供了一定的社會資源與制度保障。與之相伴而生的公民意識則為公民參與可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了內(nèi)在永恒的精神動力。公民社會培育的公民意識表現(xiàn)為公眾的社會權(quán)利意識、社會認(rèn)同意識、社會責(zé)任意識等，這些意識最初是一種態(tài)度，進(jìn)而轉(zhuǎn)化成實(shí)際的行為模式，它是對整個(gè)社會或全人類福祉的深度關(guān)切，不僅是對國家政府權(quán)力的制衡，同時(shí)也能消彌個(gè)人自我意識膨脹。

（二）公眾參與確?？沙掷m(xù)發(fā)展的責(zé)任利益主體多元化

只有當(dāng)社會公眾真正成為發(fā)展的責(zé)任主體，可持續(xù)發(fā)展才能從政府主導(dǎo)的戰(zhàn)略決策走向全社會共同參與的實(shí)踐行為?？沙掷m(xù)發(fā)展最初是由幾個(gè)對人類發(fā)展前景有憂患的知識分子提出，經(jīng)過了幾代人的努力，成為當(dāng)今世界性的發(fā)展意識主流。然而承擔(dān)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的責(zé)任不僅只限于少數(shù)社會精英或政治家的意志，還應(yīng)包括更為廣泛的社會利益主體，尤其是公眾參與成為可持續(xù)發(fā)展的主體保障時(shí)，才能實(shí)現(xiàn)可持發(fā)展所倡導(dǎo)的公平性原則。當(dāng)社會公眾不僅是政府決策的實(shí)施執(zhí)行者，而且能夠介入到政策的設(shè)計(jì)、計(jì)劃的制定等決策過程中時(shí)，他們的知情權(quán)發(fā)言權(quán)才能得到實(shí)現(xiàn)，其公眾利益才能得到最大的保護(hù)，從而愿意為發(fā)展做出與已有關(guān)的努力與貢獻(xiàn)。

（三）公眾參與社會管理體制創(chuàng)新，提升管理水平與整體效能

公眾參與能協(xié)助政府理清公眾關(guān)注的民生話題，從而確立社會管理與可持續(xù)發(fā)展關(guān)注的方向與領(lǐng)域。從而引導(dǎo)社會管理的職能和任務(wù)，確立組織體系結(jié)構(gòu)、明確各方職權(quán)，分清各方責(zé)。社會管理包含四個(gè)組織系統(tǒng)，一是政府系統(tǒng)。二是各種企事業(yè)單位系統(tǒng)等職業(yè)活動組織。三是民間組織系統(tǒng)，主要是各類社團(tuán)組織。四是社區(qū)組織系統(tǒng)，即社區(qū)居民自治組織。

公眾參與在社會管理體制創(chuàng)新上充分體現(xiàn)了公共服務(wù)型政府的特點(diǎn)，符合中國社會管理體制改革的趨勢要求。根據(jù)中國社會管理的現(xiàn)狀，科學(xué)劃分社會管理職能總的趨勢和要求應(yīng)該是，轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式、重點(diǎn)由行政管理轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，能由社會組織管理的事務(wù)要盡量剝離給社會組織，政府不要過多包攬；能由下級政府承擔(dān)的職能盡量由下級政府負(fù)責(zé)，上級政府不要抓住不放，各級政府只有職責(zé)清楚、權(quán)責(zé)一致、管得少而精，才能管得精而好。公眾參與機(jī)制的推行，將引導(dǎo)和發(fā)揮社會群眾參與經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理的積極性。

公眾參與在政府——企業(yè)——社會團(tuán)體之間發(fā)揮作用，通過調(diào)節(jié)優(yōu)化各種社會資源配置，創(chuàng)造出最佳經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展效益。公眾參與能提高社會管理體制整體效益，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

（四）可持續(xù)發(fā)展的技術(shù)性與利益沖突性決定其問題解決必須依賴公眾參與

可持續(xù)發(fā)展關(guān)注的重點(diǎn)問題在于其科學(xué)技術(shù)性和利益沖突性，前者決定了可持發(fā)展戰(zhàn)略決策及行政控制離不開技術(shù)專家，后者決定了多元利益主體的協(xié)調(diào)必須借助民主理念和公眾參與來實(shí)現(xiàn)。就社會公眾的利益和需要而言，他們作為可持續(xù)發(fā)展的共享者或諸如環(huán)境公害等不可持續(xù)發(fā)展的受害者、承受者，對所處環(huán)境惡化狀況最為關(guān)心、最為了解，參與可持續(xù)發(fā)展、環(huán)保運(yùn)動的熱忱相對較高。公眾作為可持續(xù)發(fā)展的受益人或受害人身份，是推動和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展相關(guān)法律法規(guī)的重要社會資源和力量。無論在理論上還是實(shí)踐中，國際社會和世界各國尤其是發(fā)達(dá)國家都十分重視公眾在可持續(xù)發(fā)展中的作用，強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會公眾的發(fā)展權(quán)益，其中包括環(huán)保權(quán)益，知情權(quán)、參與權(quán)和補(bǔ)償權(quán)等。

四、促進(jìn)公眾參與的對策建議

推進(jìn)社會管理體制改革創(chuàng)新是客觀形勢發(fā)展的必然要求，改革創(chuàng)新的總體目標(biāo)是“建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。認(rèn)清社會管理體制創(chuàng)新的趨勢和要求，提升公眾參與在可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的作用。

（一）從社會管理體制創(chuàng)新上建構(gòu)公眾參與的組織保障

公眾參與有賴于公眾參與的文化意識的形成，通過鼓勵(lì)和培育新興的“社會組織參與”構(gòu)建公眾參與的健康生態(tài)。社會組織是公眾參與的重要組織基礎(chǔ)，社會組織既可以有效地開展各種制度性參與活動，同時(shí)也培育了大批熟悉參與規(guī)則、具有民主素質(zhì)的參與主體。針對目前我國社會管理方面存在的社團(tuán)組織不發(fā)達(dá)、社會自治能力較弱、公共服務(wù)滯后的問題，改革創(chuàng)新社會管理體制要進(jìn)一步發(fā)揮公眾參與的作用，提高公眾參與的深度和廣度，將公眾參與的方式方法法制化、制度化，真正確保公眾和社會組織對社會管理的參與到位。堅(jiān)持政府與社團(tuán)的結(jié)合、法治與自治的結(jié)合、管理與服務(wù)的結(jié)合，探索提高社會管理體制整體效益的方法和途徑。

積極培育和發(fā)展各種民間社會組織，加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層群眾自治組織建設(shè)，努力提高社會自治能力，充分發(fā)揮社團(tuán)組織的專業(yè)管理和服務(wù)的作用，發(fā)揮基層群眾自治組織的綜合管理和服務(wù)功能。建立由行政控制為主轉(zhuǎn)向政策規(guī)范和法律監(jiān)督為主的社團(tuán)管理模式。要改革創(chuàng)新事業(yè)單位管理體制，減少政府包辦，強(qiáng)化行業(yè)自律，增強(qiáng)事業(yè)單位自我發(fā)展能力，引入市場機(jī)制，在社會發(fā)展和公共服務(wù)的大市場競爭中生存和發(fā)展。

（二）喚醒公眾的可持續(xù)發(fā)展自覺意識

要以民眾素質(zhì)和公德層面去強(qiáng)調(diào)環(huán)境意識，但更重要的是，應(yīng)當(dāng)完善環(huán)保的信息披露機(jī)制和公眾利益表達(dá)機(jī)制，從而引入有效的公眾參與，為可持續(xù)發(fā)展提供自下而上的持續(xù)推動力。可持續(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)的代際公平原則，可持續(xù)問題不單純關(guān)系到當(dāng)代人的幸福，還涉及到下一代的發(fā)展資源及能力是否可持續(xù)的問題，因而需要當(dāng)代人具備未來意識，商業(yè)社會強(qiáng)化了人們的務(wù)實(shí)功利性，只關(guān)注眼前局部利益，而忽視對未來的戰(zhàn)略思慮，這也是可持續(xù)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。有些人生態(tài)觀念意識淡漠，認(rèn)為可持續(xù)發(fā)展關(guān)注的問題都是未來人的壓力，只顧自己這一代有發(fā)展的資源就行了，于是乎事不關(guān)已，高高掛起。政府要通過宣傳教育號召公民增強(qiáng)主人翁意識。

培育公眾參與的模范典型，營造公眾參與的社會文化氛圍。當(dāng)今社會，公眾參與可持續(xù)發(fā)展實(shí)踐活動是參與社會管理的重要內(nèi)容，參與社會管理既是一種權(quán)利，也是公民的責(zé)任與義務(wù)，政府要通過樹立先進(jìn)典型事例，將公眾參與變成一種行為習(xí)慣。當(dāng)每個(gè)人都能如關(guān)心自己的家事一樣關(guān)心大家的事務(wù)，消除冷淡疏離和抱怨，那么社會和諧就容易實(shí)現(xiàn)了。

（三）創(chuàng)新信息披露與公眾參與的表達(dá)機(jī)制

信息的充分及時(shí)披露是公眾參與可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程的前提。公眾參與需要確保信息最大程度的透明。國家和政府要搭建良性互動的溝通平臺，通過民生論壇、媒體追蹤、民意調(diào)查，市長熱線、網(wǎng)絡(luò)在線、面對面對話等形式，引導(dǎo)公眾有效參與社會管理、可持續(xù)發(fā)展事業(yè)，使公眾意見能夠充分得到表達(dá)和尊重，公眾的訴求能方便快捷到達(dá)政府相關(guān)部門并得到回應(yīng)解決。當(dāng)公眾的提出的問題得到合理妥善解決，公眾意見進(jìn)入決策視野并對決策產(chǎn)生影響時(shí)，公眾理解支持并參與可持續(xù)發(fā)展的熱情就會顯著提高，參與社會管理終將由一種自發(fā)理念變成有效的自覺行動。

（四）建立公眾利益協(xié)調(diào)機(jī)制

公眾利益在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)與價(jià)值取向上是統(tǒng)一的，其根本利益在大部分時(shí)候是一致的。但隨著社會變遷多元利益主體的形成，公眾利益呈現(xiàn)多元化復(fù)雜化。不同利益主體間的矛盾累積日益增多，需要建立通暢的利益表達(dá)與協(xié)調(diào)機(jī)制，讓公眾有機(jī)會有渠道表達(dá)利益訴求，當(dāng)公眾利益發(fā)生沖突時(shí)，創(chuàng)新建立一系列利益協(xié)調(diào)的規(guī)范化程序，如民意調(diào)查制度、聽證會制度、公眾聯(lián)席制度、協(xié)商談判制度、信息公開制度等。國家與政府應(yīng)發(fā)揮權(quán)威公信力，充當(dāng)起調(diào)和化解矛盾的中間人，避免協(xié)調(diào)的主觀傾向化、隨意化、人為化，把公眾意見納入法制化、規(guī)范化、制度化的軌道。

（五）建立公眾監(jiān)督評估機(jī)制

建立公眾監(jiān)督評估機(jī)制是指依據(jù)一定的目標(biāo)、原則、程序和方法對政府在實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略過程中的效果、成績、問題進(jìn)行評判。目的是獲取政府在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施過程中的真實(shí)信息，為進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)政府工作提供依據(jù)。在評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，要以是否符合可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為原則，增加公眾滿意度指標(biāo)，以創(chuàng)新改革過去以政府GDP政績考核為唯一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌考慮可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)、階段性內(nèi)容，使公眾監(jiān)督評估機(jī)制符合中國的客觀實(shí)際，確保評估的結(jié)果真實(shí)性與有效性。

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