擴(kuò)展的PPP模式：化解縣域城鎮(zhèn)化資本強(qiáng)約束的新嘗試*

張漢飛

一、縣域城鎮(zhèn)化的重大意義及其發(fā)展的強(qiáng)資本約束

城鎮(zhèn)化是中國(guó)從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必經(jīng)階段，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。從現(xiàn)在到2025年，預(yù)計(jì)中國(guó)城鎮(zhèn)人口將凈增3.5億，僅這一增量就將超過(guò)今天美國(guó)的全國(guó)人口。新增城市人口中的絕大多數(shù)，約2.5億，是農(nóng)村移民。但是，洶涌澎湃的“民工潮”使大城市不堪重負(fù)，拉美的“城市病”傳染中國(guó)。實(shí)踐證明，我國(guó)轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和農(nóng)村人口不可能主要依靠大中城市，而以現(xiàn)有的縣級(jí)城市和人口、產(chǎn)業(yè)規(guī)模都有一定基礎(chǔ)的中心城鎮(zhèn)推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化應(yīng)是最理想的選擇。推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化優(yōu)勢(shì)頗多。由于地緣關(guān)系緊密，縣域小城鎮(zhèn)作為大中城市功能的自然延伸和當(dāng)?shù)卣巍⒔?jīng)濟(jì)、文化中心，可以有效溝通城鄉(xiāng)，把城鄉(xiāng)兩個(gè)市場(chǎng)較好、較快地連接起來(lái)，可以低成本吸納和承載眾多農(nóng)村人口。農(nóng)民進(jìn)入縣城或中心城鎮(zhèn)所需承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)壓力和心理壓力比進(jìn)入大中城市要低，因而縣級(jí)城市和中心城鎮(zhèn)是“以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)”的重要載體。而且啟動(dòng)內(nèi)需重要的是激發(fā)和擴(kuò)大農(nóng)村需求。加快縣域城鎮(zhèn)化，一方面可以帶動(dòng)和促進(jìn)鋼鐵、水泥、房地產(chǎn)等相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，投資拉動(dòng)效應(yīng)明顯；另一方面可以有效增加農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)，激發(fā)農(nóng)村消費(fèi)需求，擴(kuò)大對(duì)住宅、農(nóng)產(chǎn)品、耐用消費(fèi)品和服務(wù)業(yè)的需求。因而在整個(gè)國(guó)家的城鎮(zhèn)化發(fā)展中，縣域城鎮(zhèn)化具有特殊而重要的地位，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方面就是推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化。但由于城鄉(xiāng)二元體制的長(zhǎng)期存在，重大城市輕小城鎮(zhèn)的傾向依然存在，沒(méi)有把縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)擺上促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略地位來(lái)看待。從區(qū)域上來(lái)看，中西部小城鎮(zhèn)建設(shè)水平明顯低于東部地區(qū)：東部地區(qū)以13.5%的國(guó)土面積集中了37.2%的小城鎮(zhèn)，而中西部地區(qū)國(guó)土面積占比高達(dá)86.5%，小城鎮(zhèn)數(shù)量占比僅為62.8%。加快縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)，形成以小城鎮(zhèn)群為主體，大中城市為龍頭的相互配合、錯(cuò)落有致的城鎮(zhèn)體系，必將有助于推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)程和發(fā)展質(zhì)量。

推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化不僅是人口和產(chǎn)業(yè)集聚的過(guò)程，還是城鎮(zhèn)本身建設(shè)的過(guò)程。城鎮(zhèn)功能能否充分發(fā)揮，城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平如何提高，以及城鎮(zhèn)的宜居性的提升，都在一定程度上依賴著城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品的提供，特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水平?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善程度是衡量縣域城鎮(zhèn)投資環(huán)境和生活環(huán)境好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)。完善的基礎(chǔ)設(shè)施不僅可以使縣域城鎮(zhèn)吸引更多投資和居住人口，而且可以直接創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，吸納更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。伴隨著城市化與城鎮(zhèn)人口的暴漲，將給城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、住房、醫(yī)療服務(wù)、教育與就業(yè)造成巨大的壓力和挑戰(zhàn)。投資，是應(yīng)對(duì)這些巨大挑戰(zhàn)的根本之策。但是，目前，國(guó)民收入分配和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)仍然主要在大中城市，財(cái)政、信貸、社會(huì)資金共同投入建設(shè)小城鎮(zhèn)的機(jī)制尚未建立。而且，迄今為止，我國(guó)城鎮(zhèn)化的融資模式非常單一，基本上是靠銀行貸款和政府預(yù)算。而我國(guó)中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中普遍存在公共財(cái)政投入能力薄弱的問(wèn)題，中西部地區(qū)縣域小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資密度均不到東部地區(qū)的一半，縣級(jí)財(cái)政難以獨(dú)擔(dān)縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重任，資金短缺是制約中西部縣域城鎮(zhèn)化、特別是欠發(fā)達(dá)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的“瓶頸”問(wèn)題，縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后成為小城鎮(zhèn)建設(shè)體系的短板。

二、化解資本強(qiáng)約束的擴(kuò)展PPP模式

PPP是公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)為提供公共服務(wù)，以合同方式確立的，基于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享的一種合作機(jī)制，其運(yùn)作資本主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)，以及政府扶持措施的力度來(lái)確定。PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。簡(jiǎn)單地講，PPP是政府和私人部門之間為提供公共服務(wù)的多樣化安排，包括BOT、BT、TOT等多種形式，結(jié)果是部分或傳統(tǒng)上由政府承擔(dān)的公共活動(dòng)由私人部門來(lái)承擔(dān)。PPP模式使政府部門和民營(yíng)企業(yè)能夠充分利用各自的優(yōu)勢(shì)，把政府部門的社會(huì)責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與民營(yíng)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神、民間資金和管理效率結(jié)合到一起。

在傳統(tǒng)的PPP模式中，政府部門通過(guò)特許權(quán)協(xié)議授權(quán)項(xiàng)目發(fā)起人進(jìn)行項(xiàng)目融資、設(shè)計(jì)、建造、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，在規(guī)定的特許期內(nèi)向該項(xiàng)目的使用者收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，由此收回項(xiàng)目的投資、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)等成本，并獲得合理的回報(bào)。特許期滿后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目免費(fèi)移交給政府。這種收益形式在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)幾乎是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，沒(méi)有收益，公私合營(yíng)的基礎(chǔ)就不存在。顯性可測(cè)算收益與隱性風(fēng)險(xiǎn)收益的權(quán)衡，產(chǎn)生了PPP模式的擴(kuò)展形式。一個(gè)案例是湖南民營(yíng)企業(yè)大漢集團(tuán)興建婁星北路，推動(dòng)新興城市城鎮(zhèn)化的實(shí)踐。按照婁底城市發(fā)展規(guī)劃，婁星北路早該成為城市街道了，然而捉襟見(jiàn)肘的財(cái)政，使這條路的改造作為規(guī)劃上的藍(lán)圖在紙上擺了多年。直到大漢集團(tuán)墊資800萬(wàn)元用于婁底市政府建設(shè)拉通婁底城區(qū)、茅塘村、碧溪村的一條婁星北路。問(wèn)題是，大漢集團(tuán)如何收回墊付資金？實(shí)踐中，政府作為回報(bào)，撥付大漢集團(tuán)50畝河灘地，而大漢集團(tuán)則利用這些土地建起了當(dāng)時(shí)湖南最大的大漢鋼材超市，打造了輻射周邊幾個(gè)縣市的鋼材市場(chǎng)，上萬(wàn)農(nóng)民陸續(xù)蓋了房子，成了市民，并在市場(chǎng)門店和企業(yè)中找到了工作，帶動(dòng)了婁星北路兩旁地產(chǎn)迅速升溫，項(xiàng)目糜集。這就是一種擴(kuò)展的PPP模式。從實(shí)踐運(yùn)作看，擴(kuò)展的PPP模式核心要點(diǎn)如下：

一是超前的戰(zhàn)略思維，靠“金鑰匙”啟動(dòng)項(xiàng)目。中國(guó)星羅棋布的一個(gè)個(gè)縣域城鎮(zhèn)，都聚集和沉淀著巨大的資源與資本，猶如一個(gè)個(gè)巨大的“錢柜子”，關(guān)鍵是要找到一把鑰匙，打開(kāi)這個(gè)“錢柜子”。在某種意義上，這把金鑰匙就是通過(guò)縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動(dòng)縣域城鎮(zhèn)化。而中西部許多縣級(jí)財(cái)政困難，難以完全依靠縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。民營(yíng)資本要以超前的戰(zhàn)略思維拿到這把金鑰匙，確立通過(guò)參與縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開(kāi)發(fā)縣域城鎮(zhèn)“錢柜子”并實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的戰(zhàn)略決策，以縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施讓利開(kāi)發(fā)進(jìn)入縣城，帶資修路，解決地方政府難以解決的問(wèn)題，取得地方政府的支持，為后續(xù)的開(kāi)發(fā)奠定良好的基礎(chǔ)。二是科學(xué)的建設(shè)規(guī)劃，靠大手筆設(shè)計(jì)項(xiàng)目。雖然建成后的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不能銷售，要將其產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)移交給當(dāng)?shù)卣菦Q定周邊房地產(chǎn)價(jià)值大小的基本因素。因此，在進(jìn)入任何一個(gè)開(kāi)發(fā)地點(diǎn)時(shí)，都要根據(jù)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)規(guī)劃的總體要求，聘請(qǐng)高水平的設(shè)計(jì)單位和設(shè)計(jì)師承擔(dān)工程設(shè)計(jì)工作，通盤考慮基礎(chǔ)設(shè)施工程與房地產(chǎn)的功能與美觀。三是恰當(dāng)?shù)倪\(yùn)營(yíng)思路，靠高品位培育項(xiàng)目?？h域城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)有別于大、中城市開(kāi)發(fā)，其購(gòu)買人群相對(duì)穩(wěn)定，對(duì)房屋的坐向、結(jié)構(gòu)、層高、住房面積均有不同理念，要注意全盤掌握當(dāng)?shù)仫L(fēng)情，注意使開(kāi)發(fā)理念被當(dāng)?shù)厝罕娝邮?；注意?yán)格把握房屋建筑的檔次，不超出當(dāng)?shù)刭?gòu)買能力的極限。要把交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，市場(chǎng)發(fā)展前景良好，環(huán)境條件優(yōu)越的地方作為新城投資的首選地；要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、規(guī)劃科學(xué)，導(dǎo)入先進(jìn)理念，把握市場(chǎng)脈搏，了解客戶需求，加強(qiáng)宣傳推廣；同時(shí)注重服務(wù)意識(shí)，講究誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)。

從理論抽象上講，這種擴(kuò)展的PPP模式通過(guò)“三個(gè)一”的互換鏈條式開(kāi)發(fā)模式，即：“修好一條發(fā)展路、建設(shè)一座致富城、營(yíng)造一個(gè)溫馨園”，通過(guò)“一路一市”，“一項(xiàng)目一城市”，或“一路一市一園”，變換政府和民營(yíng)資本的合作形式，有效破解了政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足和民營(yíng)資本項(xiàng)目收益獲取的難題，是民營(yíng)資本通過(guò)政府引導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、鏈條式開(kāi)發(fā)、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，助推縣域城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新模式。這種模式的基本內(nèi)容，是依靠政府推動(dòng)、政策支持，具有資本、技術(shù)、管理和體制優(yōu)勢(shì)的民營(yíng)資本，以生產(chǎn)要素互換為基礎(chǔ)，自行融資開(kāi)發(fā)縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施（包括城鎮(zhèn)的關(guān)鍵道路、防洪堤壩、街心廣場(chǎng)等），以市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)城市為手段，主動(dòng)承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)作（如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、住宅房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、專業(yè)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)等多種表現(xiàn)形式），實(shí)現(xiàn)資本增值，實(shí)現(xiàn)企業(yè)、農(nóng)民、政府、社會(huì)四方的互利共贏。湖南雙峰、溆浦等縣的城鎮(zhèn)化進(jìn)程之所以跳躍式發(fā)展，就在于該模式發(fā)揮了重要作用。

三、促進(jìn)PPP模式有效擴(kuò)展的思考和建議

擴(kuò)展的PPP模式通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制將投入與產(chǎn)出有機(jī)聯(lián)系，是民營(yíng)資本參與縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的有益探索，對(duì)中西部地區(qū)加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，進(jìn)一步推動(dòng)欠發(fā)達(dá)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提供了一條升級(jí)版的路徑選擇。就其實(shí)質(zhì)而言，促進(jìn)PPP模式有效擴(kuò)展須做到如下幾點(diǎn)：

一要把民營(yíng)資本參與縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為重要的切入點(diǎn)。推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須先行。而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵是資金問(wèn)題，政府財(cái)力有限，單獨(dú)由政府來(lái)搞縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不現(xiàn)實(shí)，縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺乏已成為縣域城鎮(zhèn)化的“瓶頸”問(wèn)題。如果把縣域城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是一些投資回收期長(zhǎng)甚至原來(lái)認(rèn)為無(wú)法回收的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通過(guò)擴(kuò)展的PPP模式推向市場(chǎng)，例如道路橋梁、排污供水等，就可以解決或者緩解這一難題。湖南雙峰縣大膽嘗試以城鎮(zhèn)資源、資產(chǎn)換資金，引導(dǎo)、支持民營(yíng)資本進(jìn)入縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，使雙峰繞城線和新城區(qū)“破土而出”，在自然條件、入不敷出的政府財(cái)政狀況沒(méi)有發(fā)生根本變化的情況下，迅速提高了城鎮(zhèn)化水平。民營(yíng)資本參與縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既是縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展現(xiàn)狀的需要，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的客觀要求?？h域城鎮(zhèn)凡是具備條件的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。都可以本著“誰(shuí)投資、誰(shuí)管理、誰(shuí)受益”的原則，政府管規(guī)劃，企業(yè)來(lái)建設(shè)，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人投資，形成政府、企業(yè)和個(gè)人多元化投資機(jī)制，進(jìn)而加快縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

二要把培育縣域市場(chǎng)作為PPP模式有效擴(kuò)展的關(guān)鍵。在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中要開(kāi)拓縣域市場(chǎng)，首先要培育市場(chǎng)。湖南大漢集團(tuán)從參與縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開(kāi)始，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，提升了縣域城鎮(zhèn)價(jià)值，打造了品牌項(xiàng)目，吸引了各類工商企業(yè)到城鎮(zhèn)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，興辦各種服務(wù)行業(yè)，從而“建一個(gè)市場(chǎng)、活一方經(jīng)濟(jì)、富一方農(nóng)民”。這啟示我們，推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程，完全可以把民營(yíng)資本參與縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為培育各種市場(chǎng)的重要實(shí)現(xiàn)形式。這種形式的基本架構(gòu)是政府將一定面積的區(qū)域土地整塊出售給企業(yè)，由企業(yè)獨(dú)立負(fù)責(zé)對(duì)該區(qū)域?qū)嵭虚_(kāi)發(fā)建設(shè)，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起步，進(jìn)而招商引資，提供生產(chǎn)、生活服務(wù)，并依法納稅；政府只對(duì)該區(qū)域?qū)嵭幸?guī)劃控制，通過(guò)工商、公安、環(huán)保、國(guó)土、計(jì)劃等部門對(duì)該區(qū)域?qū)嵭行姓芾?，提供公共服?wù)。就縣域城鎮(zhèn)住宅市場(chǎng)來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)，多數(shù)縣域城鎮(zhèn)實(shí)行的是“誰(shuí)用房、誰(shuí)要地、誰(shuí)建造”的傳統(tǒng)建設(shè)模式，結(jié)果整體性差、浪費(fèi)土地，濫占了不少耕地、造型簡(jiǎn)單，功能不配套，新房子、亂鎮(zhèn)子現(xiàn)象很突出，嚴(yán)重影響城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量的提高。擴(kuò)展的PPP模式可以通過(guò)在參與縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)市場(chǎng)，把縣域城鎮(zhèn)的住宅建設(shè)推向產(chǎn)業(yè)化、商品化和市場(chǎng)化，通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制改變農(nóng)民住房觀念、引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房、刺激農(nóng)民住房消費(fèi)。

三要把政府引導(dǎo)和支持作為擴(kuò)展PPP模式有效擴(kuò)展的重要保障。擴(kuò)展PPP模式在湖南雙峰、溆浦等縣的成功，非常重要的一點(diǎn)是地方政府的有力支持和引導(dǎo)。促進(jìn)民營(yíng)資本參與縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須對(duì)企業(yè)本著“你發(fā)財(cái)，我發(fā)展”的理念，把政府引導(dǎo)和支持作為重要保障。政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)重點(diǎn)搞好規(guī)劃發(fā)展，引導(dǎo)資源投向，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃和有計(jì)劃有步驟地開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)，要營(yíng)造招商引資的良好環(huán)境，要在開(kāi)發(fā)商進(jìn)入以后加強(qiáng)后續(xù)服務(wù)工作。要鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)向發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的高處走，鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域，參與國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資產(chǎn)重組；要鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)向發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的深處走，支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)全方位拓展，向規(guī)模型、科技型、效益型轉(zhuǎn)變；要鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)向發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的遠(yuǎn)處走，支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)引進(jìn)先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)理念，培育壯大一批民營(yíng)企業(yè)群體和龍頭企業(yè)，促使民營(yíng)經(jīng)濟(jì)盡快成為縣域經(jīng)濟(jì)全面提速發(fā)展的新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

四要緩解民營(yíng)資本參與縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的土地制約。欠發(fā)達(dá)地區(qū)雖然需要加快發(fā)展步伐，但也同沿海地區(qū)一樣，遇到了“18億畝耕地紅線不能突破”的剛性約束。在有些地方，已經(jīng)不是缺錢的問(wèn)題，而是缺地。保護(hù)耕地關(guān)系到全面建設(shè)小康社會(huì)的大局，東中西部都必須堅(jiān)決服從。但中西部要崛起，要推進(jìn)城鎮(zhèn)化又必須占用現(xiàn)有城鎮(zhèn)周邊的一部分基本農(nóng)田。這個(gè)巨大的矛盾如何化解？在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，可以利用國(guó)家的耕地“占補(bǔ)平衡”機(jī)制，做好做活土地與民營(yíng)企業(yè)結(jié)合的大文章，把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程融為一體?？h域政府為在城鎮(zhèn)周邊獲得“招、拍、掛”的土地指標(biāo)，先將民營(yíng)企業(yè)吸引到增加耕地供給領(lǐng)域，即引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)參與土地整理。這樣，就可以增加基本農(nóng)田面積，從而增加當(dāng)?shù)卣恼佳a(bǔ)平衡指標(biāo)，地方政府就可以在現(xiàn)有政策框架內(nèi)將基本農(nóng)田指標(biāo)從城市或工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)周邊置換到農(nóng)業(yè)地區(qū)，而將現(xiàn)有城鎮(zhèn)周邊的基本農(nóng)田置換成一般農(nóng)田，然后履行必要的土地征用手續(xù)后，就可將土地出讓，獲得的“招、拍、掛”收入償還給參加土地整理的民營(yíng)企業(yè)。最終的資金來(lái)源，都是農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村土地參與城鎮(zhèn)化之后的土地增殖收益。通過(guò)工程措施整理土地，在落后的農(nóng)村進(jìn)行山、水、林、田、路、村的綜合治理，能迅速改變農(nóng)業(yè)和農(nóng)村落后面貌。尤其以水利和平整土地為中心的農(nóng)田基本建設(shè)，可以徹底改造中低產(chǎn)田，大大提高土地生產(chǎn)率，為我國(guó)徹底解決農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系長(zhǎng)期緊張問(wèn)題奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。有理由預(yù)計(jì)，如果民營(yíng)企業(yè)順利地進(jìn)入農(nóng)村土地整理領(lǐng)域，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展將勢(shì)如破竹，農(nóng)村、中心鎮(zhèn)、縣城的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將齊頭并進(jìn)。

五要?jiǎng)?chuàng)新民營(yíng)資本參與縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的多元化市場(chǎng)方式。在具體運(yùn)作時(shí)，應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況，除了借鑒互換鏈條式開(kāi)發(fā)方式，還應(yīng)從此出發(fā)，不斷創(chuàng)新民營(yíng)資本參與縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的多元化市場(chǎng)方式?？梢蕴剿鬟\(yùn)用出賣、出租道路或橋梁的冠名權(quán)、廣告權(quán)，對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行有償使用制度，向受益單位收取城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、排污費(fèi)等，籌措資金，進(jìn)行城鎮(zhèn)道路、橋梁、排污供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。還可以組建專業(yè)經(jīng)營(yíng)公司投資經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)政府城建債券和BOT方式吸收社會(huì)資本和外資參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。也要學(xué)會(huì)靈活運(yùn)用合資、合作、租賃、股份制、委托代理等形式，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)分散資金，為縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)服務(wù)。隨著金融創(chuàng)新的進(jìn)展，民營(yíng)資本參與縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的形式還有可能繼續(xù)突破和發(fā)展。如對(duì)預(yù)期收益比較穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，允許以政府授權(quán)的特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)權(quán)和收益權(quán)為質(zhì)押權(quán)益，向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)質(zhì)押貸款。最后，民營(yíng)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要有既符合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特點(diǎn)，又符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的融資方式，產(chǎn)業(yè)投資基金將是滿足這種需求的一種選擇。通過(guò)將一些基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目在社會(huì)上公開(kāi)招標(biāo)招股形成產(chǎn)業(yè)投資基金，是民營(yíng)資本間接進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的又一辦法。此外，通過(guò)將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，民營(yíng)資本也可以進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。需要強(qiáng)調(diào)的是，每種方式有利有弊，民營(yíng)資本在選擇進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式時(shí)，應(yīng)結(jié)合自身情況，盡量趨利避害，降低風(fēng)險(xiǎn)。為了加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高基礎(chǔ)設(shè)施投資、經(jīng)營(yíng)的效益，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)采取多種形式拓寬民營(yíng)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的渠道。