加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策及措施

趙春玲

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。它是以一種強調(diào)以預(yù)防為主的制度，目的在于合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

2012年11月29日，財政部以財會〔2012〕21號印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。該規(guī)范對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)、原則等作出規(guī)定，強調(diào)了加強內(nèi)部控制建設(shè)的重要意義，然而，由于長期以來在“皇糧”供養(yǎng)條件下，行政事業(yè)單位工作形成了按部就班等固有特性，對內(nèi)部控制并沒引起足夠重視，有的單位連起碼的內(nèi)控制度都沒制定，有的雖有制度但執(zhí)行不嚴、形同虛設(shè)，這在某種程度上造成了行政事業(yè)單位財務(wù)開支失控，會計信息失真，徇私舞弊、貪贓枉法等諸多弊端。因此，進一步加強和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，對于有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，保證單位的財產(chǎn)與資金的安全就顯得很有必要。

一、當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

（一）單位負責(zé)人對內(nèi)部控制重要性的認識不足，內(nèi)控意識淡薄

目前單位內(nèi)部控制的好壞并未作為一個單獨的業(yè)績指標(biāo)來考核行政事業(yè)單位負責(zé)人，因而有部分領(lǐng)導(dǎo)對建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實意義的認識不足，不關(guān)心內(nèi)部控制制度的建設(shè)，抱著可有可無的態(tài)度。

（二）單位負責(zé)人對財務(wù)與會計工作重視程度不夠

財務(wù)與會計的基本功能是核算與控制(或監(jiān)督)，但在實際工作中，因行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)較單純，許多行政事業(yè)單位的負責(zé)人認為財會部門只不過是“跑跑銀行付付現(xiàn)金，填填憑證記記賬”，單位的的重要決策乃至業(yè)務(wù)管理活動財務(wù)人員無權(quán)參與，財務(wù)人員對單位重要決策的過程和結(jié)果均不了解。

（三）財務(wù)管理制度不健全，財務(wù)監(jiān)督與控制流于形式

行之有效的組織、分工、程序、方法、標(biāo)準(zhǔn)、守則和規(guī)程是內(nèi)部控制的核心，但許多行政事業(yè)單位尚未建立完善的財務(wù)管理及相關(guān)的內(nèi)控制度，在實際操作中僅憑經(jīng)驗、慣例、或者是按口頭不成文的規(guī)定辦事，無明確的開支范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)，管理的隨意性較大，致使財務(wù)監(jiān)督與控制流于形式。對不少經(jīng)費開支(如差旅費、業(yè)務(wù)招待費等)采用實報實銷制度，只要有相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)簽字，財務(wù)人員就予以報銷。

（四）各個部門和崗位之間缺少相互牽制機制

內(nèi)部牽制制度的精髓是關(guān)鍵不相容職務(wù)分離。但在實際工作中，關(guān)健崗位的“內(nèi)部牽制”原則和崗位輪換制度并沒有得到落實。由于單位編制有限、人員配備不足等原因，許多單位都存在一人兼多崗現(xiàn)象，不能合法合理分離不相容職務(wù)。如出納兼任記賬，或出納兼任檔案保管，或記賬兼任復(fù)核，采購、驗收兼付款。個別規(guī)模較小的單位，資產(chǎn)管理、會計、出納等不相容職務(wù)都由一人兼任。

（五）固定資產(chǎn)管理不嚴，無定期的財產(chǎn)盤點制度

部分行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理混亂，單位固定資產(chǎn)長期無專人管理，損壞和丟失現(xiàn)象時有發(fā)生，因有些單位購買了固定資產(chǎn)后不及時人賬，使固定資產(chǎn)有實無賬，又缺乏應(yīng)有的財產(chǎn)清查制度，使得單位固定資產(chǎn)賬實嚴重不符。有些單位對一些大額的固定資產(chǎn)購置沒有進行科學(xué)論證，有時甚至繞過政府采購管理部門，自行擅自購買，造成重復(fù)購置及浪費，內(nèi)部財務(wù)控制形同虛設(shè)。

（六）部門預(yù)算的約束力不強

由于部門預(yù)算的控制，有些單位的一些費用支出項目有的沒有如實列入預(yù)算，列入預(yù)算的一些項目也存在定額不足的問題，為了維持單位的正常運轉(zhuǎn)，單位通過各種途徑，想方設(shè)法尋找“可用”資金，專項經(jīng)費與正常公用經(jīng)費支出相混淆，專項經(jīng)費被擠占，挪用現(xiàn)象比較普遍；存在經(jīng)費超支掛賬現(xiàn)象。

（七）授權(quán)批準(zhǔn)控制不嚴

在授權(quán)支出控制方面，目前絕大多數(shù)行政事業(yè)單位，存在授權(quán)不當(dāng)，對授權(quán)批準(zhǔn)支出的范圍、權(quán)限控制不嚴，特別對預(yù)算外支出的項目，缺乏集體研究決策，通常是“一把手”說了算。

（八）缺乏監(jiān)督，違法違紀現(xiàn)象時常發(fā)生

目前我國對行政事業(yè)單位審計通常是由國家審計部門來執(zhí)行。政府審計大多偏重于對財政資金的運用是否合理、合法進行監(jiān)督，而較少對被審計單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度以及是否得到有效執(zhí)行加以實質(zhì)性檢查。由于缺少了監(jiān)督制約，這使得有的單位領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員，財會人員利用內(nèi)部控制不嚴的漏洞，大量收受賄賂、貪污公款、挪用、盜竊資金，或與單位外部人員相互勾結(jié)，非法侵吞國有財產(chǎn)等。

二、加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策及措施

（一）加強行政事業(yè)單位單位層面內(nèi)部控制

1.增強內(nèi)控意識，樹立全面、全員、全過程控制的理念。單位負責(zé)人應(yīng)增強內(nèi)控意識，強化“第一責(zé)任主體意識”。單位負責(zé)人應(yīng)帶頭學(xué)習(xí)有關(guān)財政、財務(wù)會計和內(nèi)部控制基本規(guī)范等法律法規(guī)，強化財會管理控制意識，將財會工作全方位，全過程地滲透到業(yè)務(wù)管理中去，為內(nèi)部管理設(shè)置有效的反應(yīng)機制和監(jiān)測機制，從而更加有效地利用財會信息進行決策。相關(guān)部門要強化內(nèi)控意識，實施會計內(nèi)控不僅是財務(wù)部門的事，有關(guān)經(jīng)濟業(yè)務(wù)涉及到的所有部門都是內(nèi)控的范圍，樹立全面、全員、全過程控制的理念。

2.加強內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)。（1）單位要堅持不相容職務(wù)的分離，各部門要明確分工，定崗定責(zé)，關(guān)健崗位要實行定期崗輪換制度。（2）提高會計人員素質(zhì)，增強會計基礎(chǔ)工作，強化會計系統(tǒng)的控制作用。會計基礎(chǔ)工作薄弱嚴重制約了行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)和部門預(yù)算的實施效果。因此，必須重視改進行政事業(yè)單位的會計基礎(chǔ)工作，強化會計系統(tǒng)的控制作用。會計人員在內(nèi)部會計控制中既是控制的主體又是被控制的客體，因此，單位應(yīng)加強對行政事業(yè)單位會計人員的會計基礎(chǔ)工作規(guī)范的培訓(xùn)教育及后續(xù)教育，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)，同時，還強調(diào)樹立良好的職業(yè)道德，培養(yǎng)會計人員樹立敬業(yè)愛崗、遵紀守法、忠于職守、堅持原則、廉潔奉公的職業(yè)道德。（3）規(guī)范單位財務(wù)審批程序和制度，堅持在“一支筆”基礎(chǔ)上的集體審批，即在集體通過的財務(wù)預(yù)算和規(guī)定的開支標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，授權(quán)單位負責(zé)人進行審批，對大額資金支付業(yè)務(wù)、重大決策、重要人事任免、重大事項則由領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。（4）單位應(yīng)積極推進信息化建設(shè)，對信息系統(tǒng)建設(shè)實施歸口管理，在日常辦公、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理等領(lǐng)域，盡快將經(jīng)濟活動及其內(nèi)部控制的流程和措施嵌入單位信息系統(tǒng)中。

（二）加強行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制

1.加強部門預(yù)算編制工作，提高預(yù)算管理水平。加強部門預(yù)算編制工作，就是將部門各類不同性質(zhì)的資金收入和支出統(tǒng)一編制到預(yù)算中，保證預(yù)算的完整性；建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預(yù)算內(nèi)部管理制度。

2.加強收支業(yè)務(wù)管理，建立健全收支業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度，確保收款和會計核算單、申請和內(nèi)部審批、付款審批和付款執(zhí)行、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和會計核算支出等不相容崗位相互分離。實行國庫集中支付的單位，應(yīng)按照財政國庫管理制度有關(guān)規(guī)定嚴格執(zhí)行。

3.加強政府采購管理，建立健全政府采購活動管理、政府采購預(yù)算與計劃管理、驗收管理等政府采購內(nèi)部管理制度，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保政府采購需求制定與內(nèi)部審批、合同簽訂與驗收、驗收與保管、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核等不相容崗位相互分離。

4.加強單位資產(chǎn)控制，建立健全的貨幣資金控制、實物資產(chǎn)和無形資產(chǎn)控制等內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置崗位，實行定期崗輪換制度，保證資產(chǎn)安全和有效使用。

（三）建立內(nèi)部控制的自我評價制度

單位應(yīng)當(dāng)定期對內(nèi)部控制的有效性及風(fēng)險進行全面評價，形成評價結(jié)論。必要時可請會計師事務(wù)所對本單位內(nèi)部控制的有效性進行審計，出具審計報告；將各責(zé)任部門和全體員工實施內(nèi)部控制的情況納入績效考評體系。

（四）加強信息公開制度

運行機制不透明是導(dǎo)致單位腐敗的一個重要原因。信息公開有利于加強反腐倡廉的制度建設(shè)，從制度上遏制和預(yù)防腐敗，避免行政行為的暗箱操作，填補權(quán)力運行機制中的漏洞，減少腐敗行為發(fā)生的機會。單位應(yīng)向社會公布辦事流程、執(zhí)法依據(jù)、處理時限等相關(guān)信息，接受社會監(jiān)督；單位可在一定范圍內(nèi)，逐步公開三公經(jīng)費等公務(wù)性消費支出情況及單位的預(yù)算和執(zhí)行情況。

（五）加強對內(nèi)對外監(jiān)督

單位應(yīng)加強內(nèi)部監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制體系中存在問題，采取措施堵塞漏洞。單位內(nèi)審人員應(yīng)定期檢查和監(jiān)督單位內(nèi)控的執(zhí)行、財務(wù)管理情況；財政部門及審計部門要充分發(fā)揮檢查和審計監(jiān)督的作用，定期對行政事業(yè)單位的資金運作進行監(jiān)察與督促，使其各項經(jīng)濟活動在法定的范圍內(nèi)進行，防止腐敗和違法亂紀行為。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一項不斷推陳出新，任重而道遠的工作，隨著時代的不斷變化，內(nèi)部控制制度也要不斷的修改完善，構(gòu)建以內(nèi)部環(huán)境為重要基礎(chǔ)、以風(fēng)險評估為重要環(huán)節(jié)、以控制活動為重要手段、以信息與溝通為重要條件、以內(nèi)部監(jiān)督為重要保證的內(nèi)部控制體系。

[1]財政部關(guān)于印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的通知（財會[2012]21號）.

[2]財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會和保監(jiān)會聯(lián)合頒布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（財會〔2008〕7號）.