促進(jìn)頁巖油開發(fā)的財稅政策研究

劉忠全 郭小東

一、頁巖油的概念

（一）常規(guī)油氣、非常規(guī)油氣及頁巖油氣

在地質(zhì)歷史上，我們將地殼中富含有機(jī)質(zhì)的暗色泥頁巖層系稱為頁巖。頁巖中含有豐富的可生油有機(jī)質(zhì)，其中一部分沒有經(jīng)歷深埋條件下的高溫高壓，這些有機(jī)質(zhì)在人工加熱分餾時可產(chǎn)出各類油品，如汽、柴油等，我們稱之為油(母)頁巖。大部分含可生油有機(jī)質(zhì)的頁巖在后期經(jīng)歷深埋，其中的有機(jī)質(zhì)在熱演化過程中產(chǎn)生大量烴，氣態(tài)和液態(tài)烴可從生烴層系中轉(zhuǎn)移出去留存于有孔隙的儲層中，留存到孔滲條件好的儲層中的便是常規(guī)油氣，留存于孔滲條件差的儲層中的是非常規(guī)的致密(儲層)油氣。而在生烴層中不可避免殘留大量烴，其存在的形態(tài)為吸附或游離，留在煤層中的是煤層氣、留在頁巖(類)中的則是頁巖油氣。

本文所稱的頁巖油是指在生烴層中以吸附態(tài)和游離態(tài)存在于頁巖中的非常規(guī)石油。

（二）世界頁巖油資源潛力

2010年，世界能源理事會估計，世界非常規(guī)石油(地質(zhì))資源量達(dá)1.4萬億噸，其中頁巖油資源量為6，893億噸。鄒才能等指出全球非常規(guī)石油(可采)資源量為4，495億噸，其中頁巖油資源量2，770億噸。2007年，美國地質(zhì)調(diào)查局估計，世界非常規(guī)石油(地質(zhì))資源總量為1.6萬億噸，其中頁巖油資源量4，090億噸。由于判斷依據(jù)方法、統(tǒng)計范圍有所不同，專家對全球非常規(guī)石油資源量的認(rèn)識存在差異是可以理解的，但他們的預(yù)測的共同之處是，都說明非常規(guī)油氣潛力巨大且其中頁巖油占重要地位。

二、中國頁巖油開發(fā)現(xiàn)狀與存在問題

雖然我國近兩年加大了對頁巖氣研究、勘探、開發(fā)的力度。但是頁巖油的商業(yè)開發(fā)還沒開始，目前還處于前期的探索和準(zhǔn)備階段。

（一）頁巖油開發(fā)現(xiàn)狀

1.資源調(diào)查。目前我國已完成了第一輪頁巖氣的資源評價，但是對頁巖油全國性的資源評價還沒有開展，因此，應(yīng)該在借鑒頁巖氣評價經(jīng)驗、利用頁巖氣評價數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行我國頁巖油資源評價。

具體到大慶油田，我們在松遼盆地東部柳樹河盆地落實油頁巖儲量3200多萬噸，折合頁巖油340萬噸;在松遼盆地北部落實1000米以內(nèi)淺層頁巖油遠(yuǎn)景資源量約為296億噸。

2.勘探開發(fā)?？碧秸咴诔Ｒ?guī)油氣勘探開發(fā)中不僅發(fā)現(xiàn)烴源巖中有氣，還發(fā)現(xiàn)烴源巖中亦有油。2011年，中石油遼河油田的一口預(yù)探井在大套泥巖段中發(fā)現(xiàn)裂縫富油顯示，基于開發(fā)頁巖油的目的，決定提前完鉆對其試油，試油獲日產(chǎn)24立方米的油流。中石化河南油田于2009年率先在其探區(qū)布署專探頁巖油的探測井，2010年1月，在約2500米井深的頁巖層中實施大型壓裂，獲日產(chǎn)4.68立方米的工業(yè)油流。隨后又布署第一口頁巖油水平井，并在2012年2月實施了15段壓裂，初步估算該段頁巖油氣資源量為5.4億噸油當(dāng)量。

3.科技攻關(guān)。實現(xiàn)頁巖油等非常規(guī)資源的有效開發(fā)，關(guān)鍵在技術(shù)。沒有技術(shù)上的革命性突破，這些資源儲量就難以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實產(chǎn)量。

我國設(shè)立“頁巖氣勘探開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)”國家科技重大專項研究項目，并成立了國家能源頁巖氣研發(fā)（實驗）中心，以加大頁巖氣勘探開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)力度。由于頁巖油、氣的共、伴生關(guān)系，頁巖氣勘探開發(fā)技術(shù)對頁巖油的勘探開發(fā)同樣具有重要的作用。

2013年10月30日，中國石油與殼牌頁巖油聯(lián)合研發(fā)中心揭牌儀式在中國石油勘探開發(fā)研究院舉行，開啟了全球頁巖油技術(shù)聯(lián)合研發(fā)的良好開端。由于頁巖油技術(shù)的研發(fā)有很大的挑戰(zhàn)性，具有超前基礎(chǔ)共性和技術(shù)儲備的特點，雙方?jīng)Q定采用新的更有效的合作研發(fā)模式——共同組建聯(lián)合研發(fā)中心，進(jìn)行聯(lián)合研發(fā)攻關(guān)。

大慶油田把頁巖油等非常規(guī)資源的勘探開發(fā)，作為油田重大科研攻關(guān)項目，按照系統(tǒng)化思考、一體化設(shè)計、工廠化實施、工業(yè)化試驗、規(guī)模化推廣的思路，從試驗規(guī)模和技術(shù)進(jìn)步兩個方面探索創(chuàng)新，特別是緊緊依靠工程技術(shù)進(jìn)步，探索了水平井加大規(guī)模體積壓裂技術(shù)，初步形成了頁巖油氣有效動用模式及配套技術(shù)系列。

（二）我國頁巖油開發(fā)存在的問題

1.政策問題。由于頁巖油藏滲透性很差，開發(fā)投資大、風(fēng)險大，需要積極有效的政策支持。目前，我國還未制定鼓勵開發(fā)包括頁巖油在內(nèi)的低品位油氣資源的政策體系。

2.技術(shù)問題。如上所述，由于頁巖油藏滲透性很差，與常規(guī)油氣資源開發(fā)相比，對開發(fā)技術(shù)要求更高。又由于我國頁巖油多數(shù)又埋藏較深，進(jìn)一步加大了開發(fā)的難度。我國目前還沒有掌握商業(yè)開發(fā)頁巖油的核心技術(shù)，尤其是水平井和分段壓裂技術(shù)的欠缺直接制約了頁巖油的開發(fā)。

3.管理體制問題。我國現(xiàn)有的油氣資源管理體制不適應(yīng)頁巖油開發(fā)的需要，特別是以原有的礦權(quán)區(qū)塊為依據(jù)設(shè)置頁巖油氣資源的礦權(quán)，其他企業(yè)很難再進(jìn)入這一領(lǐng)域，這一體制也制約了頁巖油開發(fā)。

4.資源調(diào)查評價問題。頁巖油氣商業(yè)開發(fā)需要資源調(diào)查和評價工作先行，但是，我國基礎(chǔ)性資源調(diào)查工作明顯滯后于商業(yè)開發(fā)的需要，結(jié)果是我們目前對全國頁巖油氣資源潛力及分布特點還不清楚，這在一定程度上制約了頁巖油氣的開發(fā)。

三、美國頁巖油開發(fā)情況介紹

頁巖油開發(fā)是一個新興的能源產(chǎn)業(yè)，全球?qū)搸r油的開發(fā)總體尚處于起步階段，但是，美國頁巖油開發(fā)無論是技術(shù)水平還是開發(fā)規(guī)模都處于領(lǐng)先地位，本文主要介紹美國頁巖油的開發(fā)情況。

1.美國頁巖油資源儲量。美國的頁巖油資源主要分布在以下幾個地區(qū)：北達(dá)科他州Bakken礦區(qū)的頁巖油可采儲量約35億桶，得克薩斯州Eagle Ford礦區(qū)的頁巖油儲量在30億桶左右。俄亥俄州的Utica礦區(qū)、科羅拉多州的Niobrara礦區(qū)、南加州的Monterey-Santos礦區(qū)都在開展勘探工作，南加州Monterey-Santos礦區(qū)預(yù)計頁巖油的可采儲量約150億桶。

2.美國頁巖油開發(fā)現(xiàn)狀。進(jìn)入21世紀(jì)以來，美國的頁巖氣開發(fā)取得了巨大成功，天然氣價格下降很快，由于原油價格卻居高不下，利用已有的頁巖氣開采技術(shù)開發(fā)頁巖油變得有利可圖，于是石油公司在兼顧頁巖氣開發(fā)的同時，將開發(fā)重點轉(zhuǎn)向頁巖油。并使頁巖油開發(fā)就取得巨大的成績，結(jié)果是美國原油進(jìn)口量大幅下降，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來動力。

美國頁巖油主要開發(fā)礦區(qū)是Bakken和Eagle Ford礦區(qū)。Bakken礦區(qū)位于美國中北部蒙大拿州、北達(dá)科他州到加拿大薩斯喀徹溫省、馬尼托巴省。Bakken頁巖油的產(chǎn)量增加很快。2006年，Bakken頁巖油產(chǎn)量約10萬桶/天，2008年達(dá)到17萬桶/天，在開發(fā)人員的努力下，2010年達(dá)到近40萬桶/天，計劃到2015年增加到80萬桶/天。1995年該地區(qū)可采儲量為1.3億桶，至2010年末增加至36.5億桶。據(jù)日本石油天然氣和金屬礦物資源機(jī)構(gòu)相關(guān)資料顯示，2006年，Bakken頁巖的開發(fā)成本為34.45美元/桶，2007年為21.19美元/桶，2008年為13.38美元/桶，2009年為11.16美元/桶。

Eagle Ford礦區(qū)從墨西哥邊境一直延伸到得克薩斯州東部，穿過整個得克薩斯州南部。Eagle Ford礦區(qū)北部的水平井壓裂開采石油技術(shù)非常成功，預(yù)計2015年產(chǎn)量有望增加5倍，從2011年的7.1萬桶/天增加到42.1萬桶/天。

3.美國開發(fā)頁巖油的成功經(jīng)驗。美國開發(fā)頁巖油的成功經(jīng)驗包括以下幾個方面：

一是攻克關(guān)鍵技術(shù)并將其大規(guī)模推廣應(yīng)用。經(jīng)過長時間的努力，美國已經(jīng)掌握了先進(jìn)的頁巖油開采技術(shù)，主要包括壓裂技術(shù)和水平井技術(shù)。在一定的市場和政策條件下，這些先進(jìn)技術(shù)得到大規(guī)模推廣應(yīng)用，結(jié)果是降低了開發(fā)成本、提高了頁巖油井產(chǎn)量。

二是充分的基礎(chǔ)工作和完善的市場機(jī)制。在美國，大量基礎(chǔ)性和區(qū)域性頁巖油氣資源的調(diào)查、評價和研究工作是由聯(lián)邦政府完成的，特別是對重點礦區(qū)所進(jìn)行的頁巖油氣資源評價，極大地促進(jìn)了頁巖油氣資源的開發(fā)。

美國的企業(yè)擁有靈活的融資渠道，石油企業(yè)之間的具有充分的競爭性，美國還有大量的可以進(jìn)行各種油氣施工的服務(wù)公司，美國的油氣開發(fā)企業(yè)可以公平的使用油氣基礎(chǔ)設(shè)施，油氣產(chǎn)品價格的確定完全由市場決定等。這些完善的市場經(jīng)濟(jì)制度是美國頁巖油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展必不可少的重要條件。

三是國家制定促進(jìn)頁巖油開發(fā)的財稅政策。美國聯(lián)邦政府制定稅收補(bǔ)貼政策以鼓勵企業(yè)開發(fā)非常規(guī)油氣資源，一些州政府也制定了各自的促進(jìn)頁巖油氣開發(fā)的稅收政策。另外，美國政府還設(shè)立了非常規(guī)油氣資源研究基金，以便非常規(guī)資源開發(fā)的基礎(chǔ)研究能夠有足夠的資金支持。

四、促進(jìn)我國頁巖油開發(fā)的財稅政策建議

（一）我國開發(fā)頁巖油的重要意義

頁巖油的開發(fā)對推動我國勘探技術(shù)進(jìn)步、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障我國能源安全具有重要的意義。

1.推動油氣勘探理論創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步。傳統(tǒng)地質(zhì)學(xué)認(rèn)為油氣資源只能賦存于非致密層，頁巖油氣成藏理論打破這一傳統(tǒng)認(rèn)識，這有利于非常規(guī)油氣資源勘探的思路的開拓，推動油氣勘探理論創(chuàng)新。我國非常規(guī)油氣開發(fā)中的水平井、分段壓裂、同步壓裂等開發(fā)技術(shù)與世界先進(jìn)水平比較，還有一定差距，通過開發(fā)頁巖油氣資源可以促進(jìn)這些技術(shù)的進(jìn)步。

2.降低我國石油對外依存度?！吨袊哪茉凑撸?012）》白皮書披露，中國原油對外依存度已達(dá)57%，超過美國(53.5%)。并有機(jī)構(gòu)預(yù)測，到2020年，中國石油對外依存度將超過60%。

在石油越來越多地受到意識形態(tài)和政治觀念等影響的情況下，原油對外依存度的不斷擴(kuò)大，會給國家的經(jīng)濟(jì)安全，特別是能源安全帶來越來越大的影響，甚至?xí)蔀樯贁?shù)國家要挾和裹持中國的一種手段與工具。

通過大力開發(fā)頁巖油，可以增加我國石油產(chǎn)量，提高自己能力，進(jìn)而降低石油對外依存度，保障我國的能源安全及經(jīng)濟(jì)安全。

3.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。能源產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)中重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其規(guī)模開發(fā)能夠帶動與之相關(guān)的上、下游行業(yè)的發(fā)展，增加稅收和就業(yè)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）促進(jìn)頁巖油開發(fā)的財稅政策建議

由于頁巖油賦存致密層中，與常規(guī)油氣資源的開采相比，其在開發(fā)初期階段投資大、投資的回收周期長、投資風(fēng)險高，非常需要政策支持，我們應(yīng)該在總結(jié)國外經(jīng)驗、結(jié)合我的具體國情的基礎(chǔ)上，制定我國的促進(jìn)非常規(guī)油氣資源開發(fā)的支持政策，進(jìn)而使我國非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)健康、快速發(fā)展。

1.資源稅費。許多外國政府扶持非常規(guī)油氣工業(yè)發(fā)展的主要手段之一是減免礦區(qū)使用費，基于我國頁巖油氣開發(fā)處于初級階段的現(xiàn)狀，應(yīng)在現(xiàn)階段我國頁巖油開采免征礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費。

根據(jù)《中華人民共和國資源稅暫行條例》的規(guī)定，石油屬于資源稅的征稅范圍，但是，對于非常規(guī)資源的頁巖油是否征收資源稅，目前在政策上還未明確，根據(jù)國外的經(jīng)驗及頁巖油的開采特點，應(yīng)予以明確一定條件下免征資源稅。

2.增值稅。對頁巖油開發(fā)企業(yè)開發(fā)頁巖油實行增值稅稅收優(yōu)惠政策。如對其實行增值稅先征后退，企業(yè)專項用于頁巖油技術(shù)的研究和擴(kuò)大再生產(chǎn)退稅款，不再征收企業(yè)所得稅。

3.企業(yè)所得稅。對獨立核算的頁巖油開發(fā)企業(yè)購進(jìn)的頁巖油開發(fā)專用設(shè)備，統(tǒng)一采取雙倍余額遞減法或年數(shù)總和法實行加速折舊。

頁巖油開發(fā)利用財政補(bǔ)貼，符合有關(guān)專項用途財政性資金企業(yè)所得稅處理規(guī)定的，作為企業(yè)所得稅不征稅收入處理。

根據(jù)《企業(yè)所得稅法》第三十六條（根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，或者由于突發(fā)事件等原因?qū)ζ髽I(yè)經(jīng)營活動產(chǎn)生重大影響的，國務(wù)院可以制定企業(yè)所得稅專項優(yōu)惠政策，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案）的規(guī)定，國務(wù)院可以參照公共基礎(chǔ)設(shè)施項目或環(huán)境保護(hù)項目稅收優(yōu)惠政策，制定針對頁巖油開發(fā)業(yè)務(wù)的企業(yè)所得稅專項稅收優(yōu)惠政策，

4.進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、關(guān)稅。頁巖油開發(fā)關(guān)鍵設(shè)備免征進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和關(guān)稅。

5.財政補(bǔ)貼。參照頁巖氣財政補(bǔ)貼政策，制定頁巖油的財政補(bǔ)貼辦法。根據(jù)不同地質(zhì)條件分別進(jìn)行補(bǔ)貼，按照海相、陸相、海陸過渡相等不同相區(qū)的特點，制定相應(yīng)的頁巖油開發(fā)扶持標(biāo)準(zhǔn)，地質(zhì)條件差、投入成本高的地塊享受更大政策支持。

（三）改善促進(jìn)頁巖油開發(fā)的“軟件”

我國地域范圍內(nèi)蘊(yùn)藏相當(dāng)豐富的頁巖油氣資源，也有一定的技術(shù)基礎(chǔ)，這些“硬件”似乎不是影響其發(fā)展的關(guān)鍵，中國尚不完全具備的是促進(jìn)頁巖油開發(fā)的“軟件”。這里所說的“軟件”除了上面提到的促進(jìn)頁巖油開發(fā)的財稅政策外，更主要的是能夠促進(jìn)頁巖油開發(fā)的成熟的市場條件。

美國成熟的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境是促進(jìn)其非常規(guī)油氣的發(fā)展重要的先決條件，主要包括：企業(yè)在法律框架內(nèi)享有充分的自主權(quán)去獲得勘探開發(fā)區(qū)塊，有可以滿足油氣公司需求的服務(wù)市場和各類服務(wù)公司（包括掌握鉆井、壓裂成套技術(shù)或其某一環(huán)節(jié)技術(shù)的作業(yè)公司），有公平準(zhǔn)入遍及全國的管網(wǎng)系統(tǒng)，還有與以上各項都有關(guān)系的活躍的金融市場和便利的融資條件，于是數(shù)千家公司從不同環(huán)節(jié)以不同方式去開拓發(fā)展。

如果未來幾年我國能在幾個不同類型的頁巖油氣區(qū)取得技術(shù)上的突破并建立有經(jīng)濟(jì)效益的生產(chǎn)能力，與此同時，能夠讓市場對非常規(guī)油氣上、中、下游資源的配置起決定性作用，那么我們就在“軟、硬”件兩方面為頁巖油氣和各類非常規(guī)油氣今后的大發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

[1]鄒才能，陶士振，侯連華等.非常規(guī)油氣地質(zhì)，北京：地質(zhì)出版社，2011年.

[2]盧雪梅，張抗.影響中國頁巖油氣發(fā)展的主要因素分析，當(dāng)代石油石化，2012年第8期.

[3]張抗.從致密油氣到頁巖油氣——中國非常規(guī)油氣發(fā)展之路探析，國際石油經(jīng)濟(jì)，2012年3月.

[4]羅承先.美國頁巖油開發(fā)現(xiàn)狀及其巨大影響，中外能源，2013年第18卷.

[5]中華人民共和國增值稅暫行條例及實施細(xì)則.

[6]中華人民共和國資源稅暫行條例及實施細(xì)則.

[7]中華人民共和國企業(yè)所得稅法及實施條例.