我國城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施融資模式研究

岳文海

城鎮(zhèn)化是指人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型轉(zhuǎn)化為城市型的動態(tài)過程，是鄉(xiāng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化以及城市不斷發(fā)展完善的過程，是人類經(jīng)濟社會發(fā)展的一般趨勢。2011年4月公布的中國“十二五”規(guī)劃綱要，其中提出的主要目標之一就是“城鎮(zhèn)化率提高4個百分點，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性進一步增強”。這就意味著到2015年，中國的城鎮(zhèn)化率將由現(xiàn)在的47.5%提高到51.5%，城鎮(zhèn)人口數(shù)將首次超過農(nóng)村人口數(shù)，而聯(lián)合國預(yù)測，到2030年，中國城鎮(zhèn)化率將提高至65%—70%左右。而推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，需要大量的資金投入，根據(jù)相關(guān)研究機構(gòu)的測算化進程的推算，未來10年我國城鎮(zhèn)化將需要增加40萬億元的固定資產(chǎn)投資。如此巨大的資金需求僅靠財政自然是杯水車薪，金融資本必須發(fā)揮作用。如何強力推進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城市綜合承載能力，如何有效融合財政資金、信貸資金和社會資金，大力支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展就成為下一階段推進城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)。

一、城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施分類及融資機制分析

城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施包括城市供水、供氣、供熱、公共交通等市政基礎(chǔ)設(shè)施以及環(huán)衛(wèi)、公共場所保潔、垃圾和糞便清運處理、公共廁所、城市綠地等生態(tài)環(huán)保設(shè)施。從經(jīng)濟學(xué)的角度來看，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施具有公共物品的屬性。而按照公共物品的具體屬性又可以劃分為純公益設(shè)施、經(jīng)營性設(shè)施和準公益設(shè)施三類。城市綠化，生態(tài)環(huán)境、城市防災(zāi)等設(shè)施具有非排他性和非競爭性的特點，因此屬于純公益設(shè)施。垃圾處理、污水處理、城市軌道交通等設(shè)施具有一定的非排他性和非競爭性的特點，因此屬于準公益設(shè)施。電力、電信、自來水等設(shè)施沒有外部特征，單獨消費、具有競爭性和排他性，因此屬于經(jīng)營性設(shè)施。同時，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施也具有外部性特征，即一些城市基礎(chǔ)設(shè)施使第三者收益，但受益者無需付出任何代價。使第三者受損，而不會受到任何經(jīng)濟處罰。例如，城市污水排放對企業(yè)或個人等納稅者受益，但在一定程度或期限內(nèi)會造成周邊城市和地區(qū)水流污染。這些城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資由于存在外部性就會使得投資的成本和收益不匹配。外部性的存在將導(dǎo)致市政基礎(chǔ)設(shè)施的市場供給無效。為了矯正外部性，政府需要適時運用稅收、財政補助等手段保障市政基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給。由于城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施具有公共物品和外部性的經(jīng)濟學(xué)屬性，因此城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施投融資機制具有不同的特點。公益性基礎(chǔ)設(shè)施具有非贏利性的特點，沒有投資回報，由私人部門投資必然會帶來社會福利損失和效率損失。同時，公益性基礎(chǔ)設(shè)施不能通過向廣大社會公眾收費獲得經(jīng)營收入。因此，公益性基礎(chǔ)設(shè)施的投資，以及后期的運營和維護只能通過政府財政資金和以政府財政信用為基礎(chǔ)的融資方式。

準公益性基礎(chǔ)設(shè)施客觀上具有公益性和商業(yè)性雙重屬性，不能要求它完全按商業(yè)化運作。準公益項目融資需要由政府通過稅收返還、財政補貼或其他的補償方式，作為其承擔(dān)公益性部門的補貼。只有這樣才能保證準公益性投資具有基本的投資回報，進而吸引社會資本以及銀行等機構(gòu)的投資。這種政府補貼+市場機制的補償和收費方式改變了準公益性項目的資產(chǎn)收益特征，再加上這些基礎(chǔ)設(shè)施項目未來具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流以及政府信用的存在，可以有效降低私人投資者的投資風(fēng)險，吸引私人投資者投資市政基礎(chǔ)設(shè)施的熱情。

經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施具有一定的收費機制和經(jīng)營活動期間具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流量，政府對這些類型的基礎(chǔ)設(shè)施，主要是建立公平的競爭機制實行市場化運作。

而對于外部性較弱的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施，促使轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性項目，并建立收費制度或價格形成機制。對于外部性強的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施，如自來水、污水處理等。政府應(yīng)采取“私人生產(chǎn)、政府買單、公眾消費”的模式，分期向私人投資者支付費用為社會公眾購買公共產(chǎn)品或服務(wù)。

二、城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施融資模式研究

城鎮(zhèn)化建設(shè)項目融資按照經(jīng)濟學(xué)物品屬性，劃分為公益性、準公益性與經(jīng)營性項目融資三種類型。

(一)公益性基礎(chǔ)設(shè)施融資

對于公益性市政項目，應(yīng)采取財政性資金投入，包括政府預(yù)算內(nèi)支出、政策性收費和經(jīng)營資源收入。同時，政府可以通過創(chuàng)新型供給方式，以彌補由于市場缺位所導(dǎo)致的供求失衡。如采取城投債、政府補償費質(zhì)押貸款、基金融資、PFI等方式進行融資。

1.城投債融資的選擇。以城市開發(fā)建設(shè)投融資平臺為主體，將多個市政項目(如排水管網(wǎng)、污水處理、垃圾處理設(shè)施等)集合發(fā)債。債券存續(xù)期內(nèi)的現(xiàn)金流方向如下:現(xiàn)金經(jīng)債權(quán)代理人匯集后，將匯入募集資金賬戶，債券代理人監(jiān)控每筆資金的匯出，保證其流向所計劃投資的項目;代理人同時監(jiān)控償債基金賬戶上，市政府預(yù)算的每筆償債資金的及時匯入，保證債券按時還本付息。項目群的收益則由債券發(fā)行人直接掌握，作為對債券償付的輔助支持。債券的償付保證主要來源于政府的預(yù)算撥款。發(fā)起人設(shè)立專項償債基金，并將基金賬戶交由銀行監(jiān)管。政府根據(jù)項目開支，將每年核算出的財政預(yù)算撥付至發(fā)行人的償債基金賬戶，用于還本付息。而項目建成后運營所產(chǎn)生的收益，如污水處理費、垃圾處理費等也將作為專項償債基金的補充。

2.政府補償費質(zhì)押貸款的選擇。政府項目補償費質(zhì)押貸款方式是指在無未來現(xiàn)金流的公益性項目下，政府代替公益性項目的所有使用者向政府性項目建設(shè)單位承諾，在一定時期內(nèi)以項目補償費形式撥付財政性資金給項目建設(shè)單位，作為其項目收入，項目建設(shè)單位再以政府的項目補償費作為質(zhì)押擔(dān)保向銀行(包括政策性和商業(yè)性銀行)申請貸款。其主要特點是:政府沒有直接向銀行貸款，也沒有直接向銀行提供貸款擔(dān)保，貸款的第一責(zé)任主體不是政府，而是項目建設(shè)單位。其適用條件包括:項目本身不具備收費條件或不產(chǎn)生未來現(xiàn)金流;項目是一種純公益性公共工程，以政府財政資金的撥付作為項目建設(shè)開發(fā)的收入，項目的建設(shè)單位是政府授權(quán)或新建的政策性公司或事業(yè)機構(gòu)。

3.基金融資方式的選擇。以社會資本、保險資金、政策性資金為主要募集渠道，設(shè)立城市基礎(chǔ)設(shè)施投資基金和基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)基金。投資基金采取封閉式運行方式，在特定期限內(nèi)進行項目直接投資，并建立相應(yīng)退出機制安排。債權(quán)基金采取開放式運行方式，以組合管理方式與投資基金形成傘形分配機制，將風(fēng)險在不同基礎(chǔ)設(shè)施投資基金間分散，同時面向相對成熟的基礎(chǔ)設(shè)施項目，尤其是成為夾層融資的準債權(quán)性資金供給，部分替代短期信貸資金。

4.服務(wù)型 PFI融資模式的選擇。PFI(Private Finance Initiative)，是一種公私相互合作提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的方式。政府與私人部門合作，由私營部門承擔(dān)部分政府基礎(chǔ)設(shè)施生產(chǎn)或提供公共服務(wù)，政府購買私營部門提供的產(chǎn)品或服務(wù)，或給予私營部門以收費特許權(quán)，或政府與私營部門以合伙方式共同營運等方式，來實現(xiàn)政府公共物品產(chǎn)出中的資源配置最優(yōu)化，效率和產(chǎn)出的最大化。服務(wù)型PFI是指該類項目不通過向使用者收費來回收成本和獲得利潤，而由政府部門在私營部門對項目的運營期間，根據(jù)項目的使用情況或影子價格向私營部門支付費用。

(二)準公益性基礎(chǔ)設(shè)施融資

由于準公益性基礎(chǔ)設(shè)施本身的收益特征，政府的財政補貼及政策優(yōu)惠是關(guān)鍵。因此，其投融資模式是政府、投資者，以及銀行之間的三方博弈。我們借鑒國內(nèi)外準公益性項目投資經(jīng)驗，以PPP和合營型PFI模式進行融資。

1.以PPP模式進行的融資。一是選擇與準公益性市政項目合作的私營企業(yè)(包括私人或私人團體)，并合作成立特別目的公司(簡稱SPC)。二是政府賦予SPC項目的特許開發(fā)權(quán)，由SPC取代政府組織項目的開發(fā)。三是項目的資金主要來源于私營企業(yè)的出資以及SPC向銀行的貸款。項目的一切開支(如設(shè)計費、建設(shè)費、咨詢費等)由SPC負責(zé)。四是項目建成后，SPC通常在一定期限內(nèi)擁有項目的經(jīng)營權(quán)，在經(jīng)營期限內(nèi)，SPC以向享受公共產(chǎn)品服務(wù)的使用者收費的方式回收資金，經(jīng)營期滿，經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)交給政府。五是在項目運營過程獲得的收入扣除當期的運營成本和稅金，構(gòu)成當期利潤。稅后利潤按照資金規(guī)劃進行分配，包括歸向金融部門還貸和向SPC的主體分配紅利等。

2.以合營型PFI融資模式的選擇。準公益性項目既有一定的公共產(chǎn)品性質(zhì)，又具有一定的開放性，適合采用合營企業(yè)型(Joint Ventures)的PFI模式。這類項目由地方政府融資和私人部門共同出資、分擔(dān)成本和共享收益，但是項目的建設(shè)主要由私營部門進行，合營公司代表政府只是對項目中的非經(jīng)營的部分給予一定補助。

(三)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施投融資

經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施投融資是政府不對經(jīng)營性項目投資，而是通過特許權(quán)合約將項目建設(shè)和經(jīng)營的特許權(quán)轉(zhuǎn)讓給私人投資者，私人投資者進行融資安排。當前經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，在傳統(tǒng)銀行信貸融資為主體的基礎(chǔ)上，根據(jù)直接融資大發(fā)展的歷史趨勢，采取項目收益權(quán)質(zhì)押、BOT、自立型PFI、信托融資和融資租賃等方式。

1.項目收益權(quán)質(zhì)押融資模式的選擇。收益權(quán)質(zhì)押貸款是以未來收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保還貸本息的貸款模式，屬于我國《擔(dān)保法》明確規(guī)定的一種權(quán)利質(zhì)押，是一種創(chuàng)新的金融產(chǎn)品。它主要應(yīng)用于現(xiàn)金流量穩(wěn)定的電廠、道路、鐵路、機場、橋梁等大規(guī)模的基本建設(shè)項目。對政府而言，這種形式能夠引導(dǎo)投資者資金參與城建，解決資金來源問題，減輕財政負擔(dān)，大大加快了城建速度;對投資者(尤其是私人投資者)而言，則增加了一種投資獲利的渠道，是進入城市建設(shè)和經(jīng)營領(lǐng)域的有效途徑。

2.BOT模式的選擇。政府融資平臺通過簽訂項目特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議授權(quán)國內(nèi)外公司來融資、投資、建設(shè)，并在特定年限內(nèi)經(jīng)營和維護該項目設(shè)施。在協(xié)議規(guī)定的時期內(nèi)投資者通過向使用者收取費用(如水費、污水處理費)來獲取收益，并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險。政府融資平臺在此期間保留對該項目的監(jiān)督調(diào)控權(quán)，協(xié)議期滿，投資者根據(jù)協(xié)議把該項目轉(zhuǎn)讓給政府平臺公司。在BOT模式的基礎(chǔ)上，又衍生出了BT、BOOT、BOO等相近似的模式，城鎮(zhèn)供水、污水處理、水電，特別是小水電開發(fā)項目可以采用BT或BOT模式;河堤整治開發(fā)建設(shè)、部分水源建設(shè)項目也可以采用BT模式。

3.融資租賃的選擇?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，有些設(shè)備投資占總投資的比例一般達到30%以上，有的項目這個比例會更高。在建設(shè)過程中可以采用直接融資租賃方式。對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營中所需的一些購置成本特別高的大型設(shè)備的融資，利用直接融資租賃的方式難以實現(xiàn)，可以采取杠桿租賃。對于有可預(yù)見的穩(wěn)定的未來收益的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，如大規(guī)模的火電廠、水力發(fā)電廠、城市軌道交通等重大的基礎(chǔ)設(shè)施項目，都可以嘗試采用售后回租方式進行融資。

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