城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變*

劉兆鑫

當(dāng)前，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革正處于以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡墓?jiān)階段，其方向是調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能結(jié)構(gòu)，突出社會(huì)管理和公共服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這一改革方向源于多方面動(dòng)因:一是國(guó)家行政管理體制在整體上趨向于減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的微觀介入，理順政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，促進(jìn)行政模式由全能、管制型向有限、服務(wù)型轉(zhuǎn)變;二是歷史遺留的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)和取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力加大等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，迫切要求從根本上遏制基層政府的擴(kuò)張趨勢(shì)，以明確的職能定位促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn);三是以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為目標(biāo)，以農(nóng)村稅費(fèi)改革為起點(diǎn)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從汲取型向反哺型轉(zhuǎn)變，克服國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的“內(nèi)卷化”傾向，通過(guò)強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的合法性來(lái)源。也就是說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變具有兩重規(guī)定性:一是建設(shè)民主、法治、高效的現(xiàn)代性政府的一般要求，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家行政體制中的一級(jí)節(jié)點(diǎn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中承擔(dān)積極責(zé)任的特殊性要求。因此，除了關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的一般性要求，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為邏輯起點(diǎn)觀察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題是當(dāng)前研究應(yīng)著力加強(qiáng)的方向。鑒于此，本文從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的角度對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的困境進(jìn)行分析，并嘗試性地提出幾點(diǎn)政策建議。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變面臨的困境

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革既進(jìn)行過(guò)數(shù)次全國(guó)性的機(jī)構(gòu)調(diào)整與精簡(jiǎn)，也有多樣化的地方政府自主推行的模式創(chuàng)新，特別是2009年國(guó)務(wù)院下達(dá)《關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》以來(lái)，各地在分類(lèi)改革原則下加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的力度。有學(xué)者將以往這些改革措施歸納為“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“三辦一所”、“綜合配套”、“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”、“大部制”五種模式。①總體來(lái)看，這些改革措施取得了一定成效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與生產(chǎn)性和經(jīng)營(yíng)性事務(wù)的行為得到一定程度抑制，直接干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和催種催收的職能不斷收縮，機(jī)構(gòu)規(guī)模和干部編制保持穩(wěn)定。但由于改革并未實(shí)質(zhì)性地觸及體制性障礙，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變陷入瓶頸，凸顯出兩大基本矛盾。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)偏好與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能去經(jīng)濟(jì)化之間的矛盾

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)核心任務(wù)就是扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為工作重心的局面，減少政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為。但就目前狀況來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的去經(jīng)濟(jì)化程度仍然十分有限。一是招商引資等經(jīng)濟(jì)工作仍是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的首要選擇。2009年的一份抽樣調(diào)查顯示，“絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)(83%)認(rèn)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能，63.52%的干部忙于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，42.96%的干部忙于農(nóng)田基本建設(shè)，20.42%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部忙于招商引資。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能仍沒(méi)有根本性的轉(zhuǎn)變”②。這種工作重心不僅表現(xiàn)在事務(wù)方面，也表現(xiàn)在資源方面。“所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，無(wú)論富裕還是貧窮，都投入了大量資源和人員進(jìn)行招商引資”，“本該用于服務(wù)農(nóng)民的資金，也被挪用于招待潛在投資者”。③二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工作方式有待進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終是政府不可忽視的職責(zé)，但關(guān)鍵是以何種方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前的共識(shí)是，以優(yōu)化投資環(huán)境、規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作、加強(qiáng)企業(yè)服務(wù)等間接方式為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，這也是服務(wù)型政府建設(shè)的題中應(yīng)有之意。然而，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然延續(xù)“跑馬圈錢(qián)”的方式，以政府決策代替市場(chǎng)選擇，簡(jiǎn)單地以項(xiàng)目和吸引投資的多少論成敗，甚至以政府直接投資帶動(dòng)企業(yè)投資、以免征業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)移費(fèi)為代價(jià)刺激項(xiàng)目和資金落戶本地?？傮w來(lái)看，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍保持著較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)偏好，不消解這種偏好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變就難以落到實(shí)處。但是，除了GDP導(dǎo)向的干部考核制度和官員參與項(xiàng)目謀利的權(quán)力失范等誘因外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的決定性作用也是不容鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府忽視的前提性因素。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)需求增長(zhǎng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力不足之間的矛盾

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變既要作減法，也要作加法，重點(diǎn)是增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給。溫家寶曾指出公共服務(wù)就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件。從當(dāng)前形勢(shì)來(lái)看，這些方面恰恰都是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給嚴(yán)重短缺。我國(guó)多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前經(jīng)濟(jì)狀況不佳，財(cái)政收入十分有限，加之巨額債務(wù)問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本無(wú)力供給公共服務(wù)，拖欠教師工資等現(xiàn)象不斷上演，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以后一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至出現(xiàn)農(nóng)田水利等原有公共服務(wù)萎縮的現(xiàn)象。這種加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的要求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力不足之間的矛盾始終制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變。這個(gè)基本矛盾不解決就很難從根本上強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能。

二、從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變

許多研究已經(jīng)指出，壓力型體制是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。一方面，分稅制和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力下降，形成“財(cái)權(quán)上收”;另一方面，自上而下的等級(jí)結(jié)構(gòu)和人事控制又造成“事權(quán)下沉”。這種財(cái)權(quán)與事權(quán)、責(zé)任與權(quán)力的不對(duì)等引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的錯(cuò)位、越位和失位。筆者認(rèn)為，壓力型體制的存在有其不當(dāng)影響，但消解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的困境更需要從城鄉(xiāng)關(guān)系出發(fā)把握體制改革的方向。

1.我國(guó)已進(jìn)入以工商業(yè)型經(jīng)濟(jì)為主要財(cái)政收入來(lái)源的時(shí)代

財(cái)權(quán)向上集中的分稅制一直被認(rèn)為是削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力的體制性因素，因此要求重新劃分財(cái)權(quán)的呼聲很高。但是我們必須認(rèn)識(shí)到，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)對(duì)公共財(cái)政的貢獻(xiàn)也隨之取消，我國(guó)已事實(shí)上進(jìn)入了以工商業(yè)經(jīng)濟(jì)為主要財(cái)政收入來(lái)源的時(shí)代。實(shí)際上，2005年全國(guó)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收入約為1000億元，只占全國(guó)財(cái)政收入的1.8%，而2012年中央僅用于支付農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)就達(dá)880億元，幾乎相當(dāng)于2005年全國(guó)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的總收入。從地方個(gè)案來(lái)看，以整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的溫州市平陽(yáng)縣為例，2010年該縣29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中，年縣財(cái)政口徑稅收收入低于10萬(wàn)元的就達(dá)到8個(gè)，這種收入狀況連維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)都困難，更不用說(shuō)維持公共服務(wù)供給了。也就是說(shuō)，即使仍然維持征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和20%的地方自籌，或者將優(yōu)質(zhì)稅源重新分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在當(dāng)前推行城鄉(xiāng)一體發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距的國(guó)家戰(zhàn)略之下，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如不獲得外部財(cái)力支持仍然無(wú)力支付公共服務(wù)供給。從世界經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，隨著城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，工商業(yè)型經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)發(fā)展、城市型財(cái)政支持農(nóng)村基礎(chǔ)公共服務(wù)是大勢(shì)所趨。換言之，以農(nóng)養(yǎng)農(nóng)、以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)支撐鄉(xiāng)村公共服務(wù)，或者說(shuō)以農(nóng)業(yè)型財(cái)政收入供養(yǎng)城鄉(xiāng)均等化的公共服務(wù)體系從理論上來(lái)講是不可能的，這也是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履職能力的深層次原因。這就意味著我們不能僅僅將注意力集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)統(tǒng)一上，更要關(guān)注公共資源在政府間的合理分配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)狀況的改善是以工商業(yè)經(jīng)濟(jì)為收入來(lái)源的公共財(cái)政體系補(bǔ)貼農(nóng)村發(fā)展的結(jié)果，是公共財(cái)政再分配功能的體現(xiàn)。因此，消解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)偏好，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給能力，根本問(wèn)題不在于分稅制的收入結(jié)構(gòu)上，而是支出結(jié)構(gòu)。而事實(shí)上，分稅制恰恰在上級(jí)政府層面形成了調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)和區(qū)域公共財(cái)政資源不均衡的可能性。

2.城鄉(xiāng)公共事務(wù)走向一體化規(guī)劃與管理要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理走向多元化

在當(dāng)前形勢(shì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革再?gòu)?qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變已沒(méi)有多少實(shí)際意義，問(wèn)題的關(guān)鍵是應(yīng)遵循什么原則來(lái)確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)范圍。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求將城鄉(xiāng)公共事務(wù)納入一體化規(guī)劃與管理的體系，在基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障體系以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策等多個(gè)方面兼顧城鄉(xiāng)地區(qū)，這也規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的履職方向。一方面，中央政府開(kāi)始使用直接管理的方式增加農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)供給，比如“村村通”工程、農(nóng)村基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度等惠及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)都是中央政府直接介入的結(jié)果。同時(shí)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的力度不斷加大也代表了一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)可以不經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)予以處理。另一方面，一些省級(jí)政府在加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程中開(kāi)始加強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)。比如，河南省在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中將新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)納入了新型城鎮(zhèn)化的統(tǒng)一部署中，并加大省級(jí)政府直接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的力度?？傮w來(lái)看，城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃與管理體現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)有不斷增加的趨勢(shì)，但不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)擔(dān)也隨之增加?？梢哉f(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有能力也沒(méi)有必要全部承擔(dān)這些事務(wù)，原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)已經(jīng)超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)所涉及的轄域范圍而需要由上級(jí)政府進(jìn)行統(tǒng)一管理。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，我們不能把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變等同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的供給管理是從中央到地方應(yīng)該共同承擔(dān)的責(zé)任。因此，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變首先要打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)全權(quán)代表的身份束縛，允許政府和社會(huì)的多元主體參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中來(lái)，在此基礎(chǔ)上再明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的履職范圍和方式。

3.城鄉(xiāng)“中心—邊緣”式的行政等級(jí)結(jié)構(gòu)制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展

空間政治學(xué)理論很早就指出，空間差異有相當(dāng)一部分形成于空間組織的分化，而政府作為最大的空間組織，其在行政體系中的地位影響著所在地區(qū)的發(fā)展。這一點(diǎn)在我國(guó)表現(xiàn)得較為明顯，政府所在地的發(fā)展?jié)摿νc政府的行政級(jí)別成正比，越往行政體制的末端，地方政府的行動(dòng)能力越弱化。從這個(gè)角度來(lái)看，許多研究所關(guān)注的縣鄉(xiāng)關(guān)系不順實(shí)際上可以上溯到城鄉(xiāng)矛盾的層次上。一是縣級(jí)政府本身就處于被剝奪的地位，無(wú)力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行市管縣體制，縣級(jí)政府在行政級(jí)別上受制于城市政府，造成城市在財(cái)稅分成、基建投資等方面享有優(yōu)先權(quán)，來(lái)自上級(jí)政府的財(cái)政支持被城市截流，到了縣級(jí)以下時(shí)已所剩不多。二是以城市為中心的發(fā)展模式汲取了城市政府所管轄的諸多縣域的資源和發(fā)展機(jī)會(huì)，形成了農(nóng)村支持城市的格局。這就造成縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的資源困境，縣級(jí)政府只能以行政命令的方式強(qiáng)行要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行某些任務(wù)，而以廣大農(nóng)村為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)則只能處于被擠壓的狀態(tài)。“由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直接上級(jí)——縣政府也經(jīng)常面臨財(cái)政困境，而其擺脫財(cái)政困境的重要途徑之一便是憑借政治與行政的強(qiáng)勢(shì)地位強(qiáng)制擠壓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政空間，這種情況使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本來(lái)就十分有限的財(cái)力進(jìn)一步受到削弱?！雹芤虼耍h鄉(xiāng)之間的壓力型體制的實(shí)質(zhì)是城鄉(xiāng)“中心—邊緣”的行政等級(jí)結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，這并不意味著要把所有地方政府都變成平級(jí)政府，等級(jí)結(jié)構(gòu)始終是行政體制的一大特征，而問(wèn)題是現(xiàn)有體制將城鄉(xiāng)塑造成兩個(gè)對(duì)立發(fā)展的空間，并使鄉(xiāng)村處于城市的支配之下。要克服這種局面，一方面要消除城市政府與縣鄉(xiāng)政府的等級(jí)關(guān)系，另一方面也可以借鑒一些國(guó)家實(shí)行的“隸屬但不干預(yù)”的行政區(qū)劃體制。比如，美國(guó)在一些大型城市之下也設(shè)有鎮(zhèn)，但即使鎮(zhèn)的人口再少，其治理也是由中央、州、市和鎮(zhèn)政府就各自應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)進(jìn)行分工，雖然鎮(zhèn)在行政區(qū)劃上隸屬于市，但市政府無(wú)權(quán)干預(yù)鎮(zhèn)的地方性事務(wù)?？偠灾?，城鄉(xiāng)對(duì)立的格局正是由城鄉(xiāng)等級(jí)化的行政體制來(lái)維持的，而當(dāng)下要追求逆向改善則必須破除這種城市支配鄉(xiāng)村的體制，這成為調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制必須要考慮的基本因素。

綜上所述，工商業(yè)型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)了社會(huì)資源向城鎮(zhèn)流動(dòng)，而城鄉(xiāng)分治的行政體制又加劇了公共資源的不合理分配，從而形成窮者愈窮、富者愈富的局面，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變。在實(shí)踐方面，十八大報(bào)告在行政體制改革部分已經(jīng)提出深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的方針，與以往不同的是，十八大報(bào)告用“體制改革”取代了“機(jī)構(gòu)改革”的提法，這一變動(dòng)代表了中央要從理順體制關(guān)系的層面推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，這是對(duì)傳統(tǒng)改革路徑的突破和超越。同時(shí)，十八大報(bào)告在加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的部分又指出，要加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。經(jīng)過(guò)前文分析，筆者認(rèn)為，這兩部分改革要求具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。政府與市場(chǎng)是社會(huì)資源分配的兩種基本手段，政府手段更是在市場(chǎng)的自然選擇之外糾正分配失衡的主要途徑，是構(gòu)成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制不可或缺的組成部分。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)進(jìn)步的基本原則，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的行政體制規(guī)定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)路徑。因此，繼續(xù)深入推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變要著眼于以工哺農(nóng)、以城補(bǔ)鄉(xiāng)、以先進(jìn)地區(qū)帶動(dòng)后進(jìn)地區(qū)的路徑建構(gòu)，要著力于完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的行政體制。

三、深入推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的路徑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變既需要地方政府的創(chuàng)新精神，又需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，而后者是解決當(dāng)前改革瓶頸問(wèn)題的關(guān)鍵。繼續(xù)深入推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變必須著眼于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)在規(guī)定性，具體可以從三個(gè)方面著手。

1.重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共治理的主體結(jié)構(gòu)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)可以按照公共物品的性質(zhì)劃分為三類(lèi):一類(lèi)是全國(guó)性公共物品，包括社會(huì)保障、環(huán)境治理、國(guó)家安全和防務(wù)、基礎(chǔ)教育等。如新型農(nóng)村合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)的建立和維持。國(guó)務(wù)院2013年3月明確將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系列為經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的九件大事之一，標(biāo)志著農(nóng)村社會(huì)保障也將被納入全國(guó)性公共物品的行列。二類(lèi)是區(qū)域性公共物品，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、區(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施等。三類(lèi)是地方性公共物品，包括勞動(dòng)就業(yè)、垃圾衛(wèi)生、社會(huì)治安、農(nóng)田水利等。全國(guó)性公共物品和區(qū)域性公共物品因其具有廣泛的非排他性和非擁擠性特點(diǎn)，更適合國(guó)家統(tǒng)一組織落實(shí)，由地方政府供給反而會(huì)增加公共物品供給分配上的不均衡性，一些地方出現(xiàn)的斷頭公路現(xiàn)象就是最好例證。近些年，我們對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌公共服務(wù)體系的不斷探索以及省級(jí)政府加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體規(guī)劃等工作都說(shuō)明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)的處理越來(lái)越需要上級(jí)政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和政府間的合作。因此，應(yīng)該建構(gòu)各級(jí)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)中的職能分工體制，明確中央、省、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)上的責(zé)任。在劃分全國(guó)性公共事務(wù)、區(qū)域性公共事務(wù)和地方性公共事務(wù)的基礎(chǔ)上，界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體職能，著重強(qiáng)化其處理地方性公共事務(wù)的職責(zé)和自主性，甚至可以促進(jìn)形成“地方謀發(fā)展、上級(jí)保服務(wù)”的合作局面。

2.調(diào)整財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是以工補(bǔ)農(nóng)的主要渠道之一。一般認(rèn)為，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度、增加專(zhuān)項(xiàng)支付的數(shù)量是改革的方向，但從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度來(lái)說(shuō)，財(cái)政體制改革更要關(guān)注財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，而增加專(zhuān)項(xiàng)支付的建議卻是不值得提倡的。在多元參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的預(yù)期下，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的優(yōu)化方向是在增加對(duì)農(nóng)支付額度的同時(shí)，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還比例。原因在于:一是需要增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)對(duì)地方性公共事務(wù)的能力和自主性，二是要調(diào)節(jié)財(cái)政資源的強(qiáng)弱分化，提高財(cái)政再分配功能的績(jī)效。而專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)起不到這個(gè)作用，也削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立處理地方性事務(wù)的能力，稅收返還實(shí)際上造成窮者越窮、富者越富，對(duì)改善地區(qū)差異起不到實(shí)質(zhì)作用。同樣道理，省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也應(yīng)該遵循這一原則。相應(yīng)地，配合財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的方式必須得到有效規(guī)范。簡(jiǎn)單來(lái)講，就是要提高三個(gè)方面的能力:一是少花錢(qián)多辦事的能力。要著眼于以有限資源實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，對(duì)于能通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)的方式供給的公共服務(wù)，要盡量政府購(gòu)買(mǎi)，建立公共財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，約束行政成本，提高公共財(cái)政的使用效率。二是回應(yīng)社會(huì)實(shí)際需求的能力。要著眼于以有限資源滿足真正的公共利益，面向地方實(shí)際，因勢(shì)利導(dǎo)地處理各種社會(huì)問(wèn)題，對(duì)公眾需求保持高度敏感性，加強(qiáng)基層預(yù)算民主。三是規(guī)范使用公共財(cái)政的能力。要著眼于以有限資源作正確的事，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政收支的公開(kāi)性和透明度，強(qiáng)化上級(jí)部門(mén)和社會(huì)的雙向監(jiān)督。

3.調(diào)整行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)

調(diào)整行政區(qū)劃也可以起到促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的作用，其作用機(jī)理是通過(guò)改變行政轄區(qū)的空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)資源的均衡配置。仍以溫州市平陽(yáng)縣為例，從該縣2010年鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口結(jié)構(gòu)和財(cái)力狀況來(lái)看(見(jiàn)表1)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間財(cái)力與人口呈顯著的兩極分化狀態(tài)。其中少數(shù)工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)和多數(shù)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)在地方可動(dòng)用財(cái)力差距巨大，五千萬(wàn)級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可動(dòng)用財(cái)力的總和是百萬(wàn)以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)的174倍，但人口規(guī)模卻基本相當(dāng)。如果對(duì)這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行合并重組，將農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)并入幾個(gè)工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不僅可以在政府機(jī)構(gòu)規(guī)模上達(dá)到合并精簡(jiǎn)的目的，也可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共財(cái)政資源惠及經(jīng)濟(jì)落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時(shí)也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定統(tǒng)一的就業(yè)政策，緩解農(nóng)村勞動(dòng)力過(guò)剩而新興經(jīng)濟(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)力短缺之間的矛盾。以此類(lèi)推，以調(diào)整行政區(qū)劃的方式促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展可以歸納為三個(gè)層次:一是省管縣。我國(guó)正在推行的“省管縣”改革就是通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃來(lái)消除市卡縣、市擠縣的弊病，這對(duì)縣鄉(xiāng)政府的職責(zé)重構(gòu)提出了更高要求，但同時(shí)也為其創(chuàng)造了有利條件。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)并市。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，那些原來(lái)由城市管轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及與中心城市聯(lián)系較緊密的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以并入市轄區(qū)，將其納入城鎮(zhèn)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃體系之中。三是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。根據(jù)位置、經(jīng)濟(jì)和人口對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行合并重組，對(duì)存在經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的地區(qū)可以進(jìn)行弱鄉(xiāng)并強(qiáng)鎮(zhèn)，而對(duì)于整體上以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的西部地區(qū)通過(guò)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)也有利于整合分散的資源，促進(jìn)有限資源的集約使用。總之，通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)的覆蓋范圍是有效統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的途徑。

表1 2010年溫州市平陽(yáng)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)可動(dòng)用財(cái)力和人口結(jié)構(gòu)

四、結(jié)語(yǔ):走向合作治理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制

隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施，城鄉(xiāng)不再被視為兩個(gè)差異化的空間，城鄉(xiāng)融合、城鎮(zhèn)包容鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村過(guò)渡到城鎮(zhèn)是基本趨勢(shì)。這就意味著要盡量減少行政分割和等級(jí)結(jié)構(gòu)的制約，加強(qiáng)各級(jí)政府之間的聯(lián)系與合作，也意味著傳統(tǒng)的“一級(jí)政府一級(jí)職能、一方政府管一方事”的格局開(kāi)始走向多中心化。在縱向結(jié)構(gòu)上，中央、省、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)上分工合作、共負(fù)其責(zé)，傳統(tǒng)的職能對(duì)口、層層分解、自上而下的壓力型行政結(jié)構(gòu)不斷被消解;在橫向結(jié)構(gòu)上，政府間合作朝向區(qū)域主義方向邁進(jìn)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的引入，農(nóng)村自治組織和民間團(tuán)體參與鄉(xiāng)村治理不斷強(qiáng)化，這些都體現(xiàn)了對(duì)區(qū)劃分割和政府中心主義的超越。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革要適應(yīng)這種多元合作的要求，吸納一切有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的力量參與進(jìn)來(lái)。沿著合作治理的路向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理將呈現(xiàn)出嶄新而富有生機(jī)的新格局。

注釋

①李水金:《中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的五種模式及其評(píng)析》，《理論與改革》2010年第6期。②項(xiàng)繼權(quán):《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)绾胃闲蝿?shì)——發(fā)展是硬道理 穩(wěn)定是硬任務(wù) 服務(wù)是硬要求》，《人民論壇》2009年第2期。③格雷姆·史密斯:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“空殼化”問(wèn)題研究:一種內(nèi)部運(yùn)作的視角》，蘇麗文、展楓譯，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年第1期。④姚銳敏:《全面推進(jìn)依法行政視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革研究》，《中州學(xué)刊》2013年第5期。