國內(nèi)社會救助:問題歸因、政策設(shè)計與研究展望*

吳曉林 姜耀輝

社會救助是社會保障的重要組成部分。近年來，我國社會救助事業(yè)取得了長足的進(jìn)展，但也存在諸多問題，急需進(jìn)行制度層面的完善和創(chuàng)新。基于對現(xiàn)實命題的把握和反應(yīng)，學(xué)界加強了相關(guān)研究。本文以2001—2011年CSSCI檢索收錄的文章為主要研究對象，嘗試系統(tǒng)梳理和評述國內(nèi)社會救助研究的現(xiàn)狀，并提出未來研究展望。

一、研究對象:呈現(xiàn)以“貧弱群體”為研究重點的態(tài)勢

根據(jù)筆者對CSSCI來源期刊的檢索結(jié)果，2001至2011年間，以“社會救助”為篇名的論文達(dá)到141篇，處于高位增長之中，這充分反映出理論界對民生問題特別是弱勢群體社會救助問題的重視。具體而言，從不同弱勢群體來看，針對貧困人群、流浪乞討人員、殘疾人等群體的研究論文占到檢索文獻(xiàn)的一半，而隨著研究的拓展和深入，失地農(nóng)民、農(nóng)民工的社會救助也逐漸納入研究視野。從地域的差異性來看，研究對象大致可分為城市社會救助、農(nóng)村社會救助、城鄉(xiāng)社會救助比較三類。其中，研究城市社會救助和農(nóng)村社會救助的論文數(shù)量難分伯仲，均占41%，研究城鄉(xiāng)社會救助比較的論文數(shù)量則占18%。這表明，社會救助的研究對象已基本涵蓋城鄉(xiāng)各類貧弱群體，呈現(xiàn)出以“貧弱群體”為主導(dǎo)、多元并存的研究態(tài)勢。同時，學(xué)界開始將“社會救助城鄉(xiāng)一體化”作為研究的重要對象和目標(biāo)。

二、社會救助面臨問題的“四重歸因”:一個制度的分析框架

經(jīng)過多年的研究，學(xué)界對社會救助面臨的問題已達(dá)成初步共識，即“未實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、救助項目單一、救助水平偏低、救助理念落后、資金分擔(dān)不合理、救助管理缺乏協(xié)調(diào)”①等。目前，學(xué)界對社會救助問題的研究已經(jīng)超脫“描述性的問題分析”階段而轉(zhuǎn)到了“解釋性的原因分析”階段，主要從四個方面對我國社會救助制度運行不理想的原因進(jìn)行分析。

1.社會救助責(zé)任分擔(dān)不清晰

(1)國家責(zé)任體系模糊。一方面，社會救助中的國家責(zé)任體系未經(jīng)清晰構(gòu)建。劉藝認(rèn)為，《中華人民共和國社會救助法(草案)》“未從權(quán)利角度來設(shè)置政府救助的義務(wù)，相應(yīng)地也未建構(gòu)起國家救助的責(zé)任體系”②。另一方面，中央和地方政府責(zé)任劃分不清容易導(dǎo)致工作推諉。鄭功成認(rèn)為，我國在理論上明確了中央和地方政府的社會救助經(jīng)費保障和責(zé)任分擔(dān)原則，但在實踐中，中央和地方政府對社會救助的財政責(zé)任仍模糊不清，不合理的責(zé)任分擔(dān)機制也導(dǎo)致了撥款機制和分擔(dān)份額的不明晰。③

(2)多元責(zé)任網(wǎng)絡(luò)缺失。國家、社會、家庭和個人等主體之間的社會救助責(zé)任分工難以界定。我國社會救助是一個龐大的系統(tǒng)工程，需要多元社會主體的共同協(xié)作、合力完成，政府在承擔(dān)主要責(zé)任的同時，非常強調(diào)社會互助、自力更生和家庭責(zé)任④。然而，在我國的社會救助實踐中，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，其他主體明顯缺位，這間接加劇了個人及家庭本就淡漠的自救責(zé)任意識。另外，社會組織缺乏廣泛參與，救助僅限于現(xiàn)金和實物救助，服務(wù)內(nèi)涵亟待拓展⑤。救助責(zé)任如何在諸多社會主體之間進(jìn)行合理分擔(dān)已成為學(xué)界研究的一個重要內(nèi)容。

2.社會救助制度存在雙重分割

學(xué)界主要就我國現(xiàn)行社會救助制度明顯存在的雙重分割問題進(jìn)行了探討。

(1)社會救助部門分割。學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，與社會救助相關(guān)的項目被不同的權(quán)力部門進(jìn)行了碎片分割⑥，使得社會救助“沒有統(tǒng)一的社會救助管理和監(jiān)督部門，政出多頭，救助政策碎片化”⑦。例如城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助、災(zāi)民救助、臨時救助、應(yīng)急救助、社會互助以及職工幫困、廉租房救助等分別由不同部門負(fù)責(zé)，諸多社會救助項目難以形成統(tǒng)一的決策監(jiān)督機制。各種救助計劃之間存在嚴(yán)重的條塊分割問題，多頭救助、交叉重疊與殘缺漏洞并存⑧，很容易導(dǎo)致社會救助資源的浪費，使社會救助的整體效能大打折扣。

(2)社會救助城鄉(xiāng)分割。這表現(xiàn)在城鄉(xiāng)各自有一套獨立的救助系統(tǒng)，城鄉(xiāng)社會救助存在二元失衡。顧昕等發(fā)現(xiàn)，目前城市的社會救助制度、體系和項目基本上臻于完善，但農(nóng)村的社會救助模式僅限于傳統(tǒng)的農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)、最低生活保障、臨時救濟和自然災(zāi)害救助制度等。此外，中央財政對城鄉(xiāng)社會救助的支持力度存在較大差距，城鎮(zhèn)的社會救助橫向公平性遠(yuǎn)高于農(nóng)村，東部的社會救助橫向公平性高于中西部。⑨劉喜堂也指出，當(dāng)前我國社會救助制度設(shè)計的局限性在于未能打破城鄉(xiāng)分割的藩籬，農(nóng)村居民享受的社會救助水平遠(yuǎn)低于城市居民。⑩

3.制度安排未能規(guī)避道德風(fēng)險

個人福利依賴，就是一些人寧愿依賴社會救濟而不愿意通過勞動改善生活。很多學(xué)者在借鑒西方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，認(rèn)識到規(guī)避“個人福利依賴”的重要性。學(xué)者們發(fā)現(xiàn)“窮人的道德墮落與懶惰依賴”是能夠轉(zhuǎn)化為貧困的“社會結(jié)構(gòu)因素和制度性成因”[11]的，有效的反“福利依賴”措施能夠扼制人們對救助金的剛性需求。[12]這些研究雖然超前于我國社會救助的現(xiàn)實水平，卻是制度設(shè)計必須警惕的問題。劉喜堂指出:“政府近年來以超常規(guī)速度建立起城鄉(xiāng)最低生活保障制度，間接導(dǎo)致了救助人口數(shù)量居高不下，救助開支水漲船高，使政府財政不堪重負(fù)，個人救助的福利依賴問題日益突顯。”[13]關(guān)信平指出，“福利依賴”是“我國社會救助制度和結(jié)構(gòu)中的不合理安排造成的”[14]。代恒猛分析了個人對“城市低?！钡膭傂砸蕾?，即由于社會救助項目大多與“城市低保”簡單對接掛鉤，一旦享有低保，其收入將大大高于臨界于“城市低?！敝系倪吘墤舻募彝ナ杖?，這在客觀上催生壯大了“懶漢”群體。[15]鄭功成指出由于不合理的就業(yè)激勵和救助退出機制，受助對象產(chǎn)生了福利依賴，出現(xiàn)“貧困陷阱”的連環(huán)現(xiàn)象。[16]

4.社會救助法制體系不完善

完善的社會救助法制體系是社會救助順利開展的基礎(chǔ)和保障。但是，洪大用發(fā)現(xiàn)，目前我國的社會救助依據(jù)的是與之相關(guān)的各種“條例”、“決定”、“通知”和“辦法”等低層次的法規(guī)性文件，沒有一部專門統(tǒng)一的全國性法律。[17]孫靜琴等從制度運行層面分析發(fā)現(xiàn)，政策法規(guī)的不完善導(dǎo)致了社會救助網(wǎng)絡(luò)缺乏關(guān)聯(lián)，沒有健全的全局性和根本性的救助協(xié)調(diào)機制[18]和聯(lián)動機制[19]。鄭軍等從文化層面分析了社會救助法制體系缺失的原因，認(rèn)為我國根深蒂固的以“仁愛”價值觀為基礎(chǔ)的儒家施恩文化，使得立法和執(zhí)法的操作性較為靈活，強制性不夠。[20]總之，法律制度的不完善，導(dǎo)致決策監(jiān)管機制不統(tǒng)一、經(jīng)辦機構(gòu)專業(yè)化水平不足、管辦機構(gòu)制度安排不合理，最終使社會救助運作處于低效運行的狀態(tài)。

三、社會救助制度的完善:原則與對策

在對社會救助進(jìn)行四重歸因后，學(xué)者們提出了完善社會救助制度的指導(dǎo)性原則和對策建議，主要歸納為“三重原則”和“兩大對策”。

1.完善社會救助制度的“三重原則”

(1)多元主體合作原則。第一，國家應(yīng)承擔(dān)社會救助的首要責(zé)任。楊思斌等從倫理角度出發(fā)，認(rèn)為“由國家倫理生發(fā)出來的國家責(zé)任才能導(dǎo)致國家承擔(dān)救助職責(zé)”[21]，并將國家責(zé)任分為“制度供給責(zé)任、財政責(zé)任、實施和監(jiān)管責(zé)任、引導(dǎo)民間救助以及宣傳”[22]等。第二，強調(diào)發(fā)揮個人“自救”積極性。李秉文強調(diào)就業(yè)優(yōu)先和自我救助，提倡“全民就業(yè)”優(yōu)于“全民低?！盵23]，楊成波等看到了西方發(fā)達(dá)國家“從社會福利到工作福利”[24]的經(jīng)驗，主張要調(diào)動個人積極性。第三，要注重家庭的社會救助功能。趙永生考察日本制度后認(rèn)為“家庭保障仍是社會運行保障機制的主體”[25]。第四，要發(fā)揮社會組織的重要功能。肖莎和高文敏認(rèn)為要積極發(fā)揮承載強大社會力量的社會組織的救助作用[26]以及籌集救助經(jīng)費方面的作用[27]?？傮w來講，社會救助需要多元社會主體的共同協(xié)作來合力完成，這是目前學(xué)界的一個基本共識。

(2)公平效率并重原則。關(guān)信平認(rèn)為社會救助要讓所有社會成員“公平享受社會關(guān)照”、“公平分享經(jīng)濟與社會發(fā)展成果”、“公平享受人性化管理”[28]，實現(xiàn)“?；尽⒋侔l(fā)展、重人本”的救助理念。目前學(xué)界論及的“公平”原則更多地針對社會救助的一體化和普適性，主張社會救助應(yīng)實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！盵29]和城鄉(xiāng)一體。“效率”原則指社會救助制度運行的高效率，既包括高效救助管理、資金穩(wěn)定運行和打造專業(yè)隊伍等提高救助水平的內(nèi)部高效率，也包括減少“福利依賴”、克服“貧困陷阱”和正確區(qū)分絕對和相對貧困等有效緩解貧困的外部高效率。[30]

(3)普遍特殊結(jié)合原則。我國社會救助體系已基本建立了以“三大部分、九項制度”為主要內(nèi)容的社會救助體系框架。其中，“三大部分”包括長期生活救助、專項分類救助和臨時應(yīng)急救助，“九項制度”指的是長期生活救助中的城鄉(xiāng)最低生活保障和農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)，專項分類救助中的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、城市住房救助、城市流浪乞討人員救助、教育救助和法律援助，臨時應(yīng)急救助中的農(nóng)村臨時救濟和自然災(zāi)害救助制度等。[31]在此基礎(chǔ)上，學(xué)者們提出要在救助內(nèi)容上做到普遍性救助與特殊專項救助相結(jié)合，使各項制度達(dá)成有效協(xié)調(diào)，發(fā)揮綜合性的整體效益。關(guān)信平強調(diào)農(nóng)村社會救助制度應(yīng)該遵從普遍性與特殊困難救助相結(jié)合的原則[32]。徐月賓等提出由普遍性醫(yī)療保障、普惠型福利、選擇性社會救助以及開發(fā)式反貧困政策組成“四駕馬車”[33]，這一救助方案更具體地表達(dá)了普遍特殊結(jié)合的救助原則。

2.完善社會救助制度的“兩大對策”

(1)制度整合，實現(xiàn)“社會救助制度一體化”。第一，加強制度整合與項目統(tǒng)籌，構(gòu)建穩(wěn)定的財政制度、完善的管理體制、健全的法律體系。在財政制度方面，重點是要建立常規(guī)化和制度化的資金投入機制、調(diào)節(jié)機制和總量控制機制[34]。在管理體制方面，學(xué)界主張通過整合救助職能，按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三位一體的大部制改革思路來推動部門協(xié)作，強化社會救助體系內(nèi)外部政策的銜接[35]，同時通過整合財政資源、救助服務(wù)、信息資源、監(jiān)督機構(gòu)，以完善相應(yīng)的責(zé)任分擔(dān)機制、服務(wù)體系、信息管理系統(tǒng)和監(jiān)管機制等配套管理[36]。在法制體系方面，側(cè)重推動社會救助立法并盡快出臺《社會救助法》[37]，進(jìn)一步明確完善公民救助權(quán)利、責(zé)任主體、救助標(biāo)準(zhǔn)、程序方式、退出機制等問題[38]。第二，推進(jìn)“社會救助城鄉(xiāng)一體化”，建議救助對象要打破地域、城鄉(xiāng)、行業(yè)職業(yè)和其他群體類別等方面的限制，救助標(biāo)準(zhǔn)要兼顧統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下的差異性救助水平和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)相同水平兩個層次[39]。林閩鋼認(rèn)為需要率先實現(xiàn)“低保制度”的城鄉(xiāng)一體化，然后通過對社會救助資源、職能和制度的整合，構(gòu)建一個制度完整、相互協(xié)調(diào)、功能配套的社會救助體系。[40]

(2)方法創(chuàng)新，提倡“他助與自助相結(jié)合”。第一，完善他助，構(gòu)建有力的社會救助制度。李志明提出基本生活救助定位于解決“收入型”貧困群體的基本生活，分類專項救助指向于解決“支出型”貧困群體因某種特殊原因而造成的暫時性貧困，臨時應(yīng)急救助主要著眼于救助災(zāi)民生活。[41]還有學(xué)者提出鼓勵就業(yè)的發(fā)展型救助方式[42]、推進(jìn)社會工作介入社會救助[43]、個案管理的救助方式[44]等。第二，強化自助，將個人道德責(zé)任引入社會救助制度。劉敏認(rèn)為要強化個人責(zé)任，提高救助門檻，推廣“工作是最好的福利”理念[45]。李志明認(rèn)為可借助銀行、稅務(wù)、勞動保障和工商行政部門建立信息共享機制來準(zhǔn)確掌握救助申請人及其家庭的真實經(jīng)濟狀況，制定家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查實施細(xì)則，建立獨立的家庭收入核查認(rèn)定機構(gòu)[46]。周鳳華等在“低保對象”瞄定方法上提出了強化家計審查、增加人口特征瞄定、靈活運用自我選擇瞄定、限制使用社區(qū)瞄定等組合方法[47]。

四、社會救助研究視角:四個維度的分析

總體來看，國內(nèi)對社會救助的研究存在歷史學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、公共管理學(xué)四個基本維度。歷史學(xué)、法學(xué)的研究分別占了研究樣本的14.2%、7.8%，社會學(xué)和公共管理學(xué)的研究，除了部分文章表現(xiàn)出明顯的學(xué)科界限外，大部分是交織在一起的，二者分別占文獻(xiàn)的53.9%和56.0%。就研究重點和取向而言，歷史學(xué)研究側(cè)重于“特定歷史時期社會救助制度、思想與實踐”和“發(fā)現(xiàn)社會救助的時代特點、轉(zhuǎn)軌動因”，法學(xué)研究側(cè)重于“討論社會救助立法的性質(zhì)與走向”和“公民權(quán)利平等、程序正義”，社會學(xué)研究側(cè)重于“社會救助制度與社會運行的相互影響”和“在社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中推動社會救助政策轉(zhuǎn)型”，公共管理學(xué)研究側(cè)重于“實現(xiàn)公平和社會救助的科學(xué)化”和“構(gòu)建公平和可持續(xù)發(fā)展的社會救助制度”。

1.歷史學(xué)維度:發(fā)現(xiàn)社會救助的轉(zhuǎn)軌特征與影響因素

社會救助的發(fā)展具有順時而動的歷史性特征，歷史學(xué)角度的研究主要是發(fā)現(xiàn)推動社會救助變遷的深刻因素。對于古代社會救助的研究，有學(xué)者通過研究《呂氏春秋》，將呂不韋的社會救助思想特點總結(jié)為“順應(yīng)自然發(fā)展規(guī)律，針對一年之中各個時節(jié)的特點來相應(yīng)地、定期地安排社會救助工作”[48]。陳樺認(rèn)為“農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明的過渡，直接促成了中國社會救助活動由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變”[49]。趙良宇分析了近代以來城市社會公益與慈善事業(yè)的進(jìn)展，看到“近代城市的慈善救助活動具有社會成員參與廣泛和重視道德教化”[50]等特點。對于現(xiàn)代社會救助的研究，學(xué)者們主要深入挖掘了制度轉(zhuǎn)軌的背景與成效。劉喜堂指出“我國現(xiàn)有的新型社會救助體系，實現(xiàn)了從人性關(guān)愛到維護(hù)權(quán)利的轉(zhuǎn)變。在保障的功能上已經(jīng)開始從‘生存保障’向‘生活保障’轉(zhuǎn)變”[51]。劉敏在對20世紀(jì)90年代以來香港積極救助的分析中，挖掘了其制度轉(zhuǎn)換的歷史背景和影響因素，指出在面臨“金融危機、福利依賴日益嚴(yán)重、救助人口數(shù)量居高不下、救助開支水漲船高”[52]等壓力下，香港開始進(jìn)行社會救助制度改革。秦前紅等在流浪乞討人員救助管理制度的變遷中看到救助制度的良好運作有賴于與現(xiàn)行制度的銜接[53]。

2.法學(xué)維度:從公民權(quán)利和程序正義的角度審視社會救助

2008年《中華人民共和國社會救助法(草案)》出臺引發(fā)了法學(xué)學(xué)者的熱議。法學(xué)界在社會救助研究方面尤其重視公民權(quán)利和程序正義。張民省認(rèn)為“意見稿中有關(guān)社會救助權(quán)利、救助主體責(zé)任、救助標(biāo)準(zhǔn)、救助程序、救助方式、退出機制等問題還不甚明確，應(yīng)作進(jìn)一步完善”[54];劉藝和李志明否定了社會救助的“國家中心主義”，認(rèn)為社會救助是一種給付行政，“不是國家給予特定公民的‘特權(quán)’，而是公民作為人而享有的‘權(quán)利’”[55]。喻少如強調(diào)公民個體的“中心導(dǎo)向”，主張要“增加受助對象的權(quán)利條款、倡導(dǎo)‘親民’行政程序、擴大聽證程序的適用、規(guī)范社會救助調(diào)查程序”[56]。

此外，學(xué)者們還關(guān)注了社會救助的立法原則、特點和倫理基礎(chǔ)。林艷琴認(rèn)為我國現(xiàn)有社會救助立法存在缺乏追求公平和可持續(xù)發(fā)展等立法原則、社會救助管理部門和受助人群的權(quán)利和義務(wù)不規(guī)范、沒有將受助人群自立作為立法的出發(fā)點等問題，需要“規(guī)范社會救助的救助途徑和監(jiān)督機制，保障受助者的合法權(quán)利”[57]，促使受助人群自立。楊思斌從倫理學(xué)角度分析了社會救助立法中的國家責(zé)任[58]。

3.社會學(xué)維度:關(guān)注社會救助制度與社會運行的相互影響

學(xué)界從社會學(xué)視角研究社會救助，主要研究政策本身與社會運行之間的相互影響。一方面，研究社會救助本身對社會運行的影響。學(xué)者們力圖證明社會救助對社會和諧的促進(jìn)作用，認(rèn)為其“有助于促進(jìn)社會認(rèn)同、促進(jìn)社會公平”[59]，將社會救助作為構(gòu)建和諧社會的重要變量[60]。另一方面，研究社會運行對社會救助的影響。從宏觀看，學(xué)者們認(rèn)為社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和國家戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)換影響著社會救助的制度選擇，基于全面建設(shè)“小康社會”和社會公平的價值理念，應(yīng)給予弱勢人群高度的關(guān)注和支持。[61]關(guān)信平將以人為本、構(gòu)建和諧社會和新農(nóng)村建設(shè)的新發(fā)展目標(biāo)視為影響或促進(jìn)社會救助轉(zhuǎn)型的影響變量[62]。從中觀看，學(xué)者們認(rèn)為政策設(shè)計影響著社會救助的運行，其中公共財政、社會主導(dǎo)價值觀和行為規(guī)范將影響社會救助目標(biāo)的實現(xiàn)[63]，制度銜接不力、政府投入受到制約、城市化的快速推進(jìn)以及人口老齡化的發(fā)展、城鄉(xiāng)人口和貧困問題的特點正在發(fā)生變化等問題也要求城鄉(xiāng)社會救助體系做出相應(yīng)的調(diào)整[64]。林閩鋼認(rèn)為多龍治水和城鄉(xiāng)分割等因素會對社會救助功能產(chǎn)生不良影響[65]。從微觀看，學(xué)者們認(rèn)為救助工作機制同樣影響社會救助，社會工作者的專業(yè)化程度、政府的投入力度與社會工作的社會認(rèn)同度對社會工作在社會救助領(lǐng)域中的“預(yù)防”功能、“復(fù)原”功能的發(fā)揮影響顯著[66](見圖1)。

圖1 國內(nèi)社會學(xué)界研究社會救助的變量關(guān)系

4.公共管理學(xué)維度:圍繞實現(xiàn)公平和破除福利依賴對救助政策進(jìn)行調(diào)整

學(xué)者們從公共管理視角對社會救助的研究重在通過實現(xiàn)公平和降低成本的目標(biāo)來對社會救助政策進(jìn)行設(shè)計。一些研究關(guān)注“確保社會救助的公平”，他們提出分類救助的方法，通過家計調(diào)查掌握救助申請人及其家庭的真實經(jīng)濟狀況[67]。很多學(xué)者也從境外案例的分析中提出“工作福利制”[68]的經(jīng)驗，要求有勞動能力但尚未工作的救助待遇領(lǐng)取人必須定期向有關(guān)機構(gòu)匯報尋找工作的努力，接受免費培訓(xùn)，并且參加社區(qū)公益勞動[69]。還有一些研究關(guān)涉社會救助制度整合方面的內(nèi)容，這已在本文第三部分有所闡述。

對于如何促進(jìn)社會救助可持續(xù)發(fā)展問題，有學(xué)者從救助對象的角度出發(fā)，提出要動態(tài)調(diào)整受助標(biāo)準(zhǔn)[70]，以受助家庭為中心通過“個案管理”，向特定困難人群提供更精準(zhǔn)、更有針對性和更有效率的服務(wù)[71]，以避免出現(xiàn)“以錢定人”的情況。有學(xué)者從救助方式的角度出發(fā)，提出要以提高社會弱者自身素質(zhì)為導(dǎo)向[72]，從“生活救助”轉(zhuǎn)向“能力救助”[73]。

五、簡評與展望:基于研究現(xiàn)狀的一些建議

從上述分析可以看出，國內(nèi)社會救助研究正不斷朝著縱深方向發(fā)展。未來的研究應(yīng)在立足本土的基礎(chǔ)上更多借助實證的方法，進(jìn)行“適用性”研究。

1.在研究內(nèi)容上要從倡議性、解釋性研究轉(zhuǎn)向適用性研究

國內(nèi)社會救助的研究內(nèi)容雖然日益豐富，提出了“從消極救助到積極救助”、“從物質(zhì)救助到關(guān)注能力”、“從單邊行為到合作治理”、“分類救助與政策整合”等新穎的觀點，但是，這些觀點基本上是舶來品，能否直接移植到中國本土值得深思。另外，對本土問題的解釋，在把握了現(xiàn)時代社會救助弊病的同時，還要考慮中國發(fā)展的條件限制。社會救助的預(yù)期是美好的，但在何種條件、何種環(huán)境下以何種方式應(yīng)用于實踐，需要學(xué)界繼續(xù)回到境外社會救助發(fā)展歷程本身，回溯其社會救助轉(zhuǎn)型的因素(如政治體制、人口結(jié)構(gòu))、推動條件(如財政收入、執(zhí)政戰(zhàn)略)和成本等進(jìn)行研究，特別需要回答的是境外社會救助制度轉(zhuǎn)型之后，其模式如何得到鞏固、現(xiàn)存的社會救助的優(yōu)點和缺點等問題，從而從“知其然”的研究轉(zhuǎn)向“知其所以然”的研究。只有如此，才能正確回應(yīng)中國問題，把握社會救助制度的“適用性”。

2.在研究維度上要強化經(jīng)濟學(xué)對社會救助領(lǐng)域的關(guān)注

人們習(xí)慣從歷史學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)和公共管理學(xué)的視角來研究社會救助，繼而得出其轉(zhuǎn)型的方向。在提出方向之后，就需要回答實現(xiàn)成本的問題。很明顯，社會救助的財政來源不但源于政府，還包括其他主體;不但涉及到中觀的中央地方關(guān)系，還涉及到宏觀的社會轉(zhuǎn)型成本和微觀的個人成本。對個體而言，社會救助的目的就是為了增強受助者自身的能力和福祉;對社會而言，社會救助的目的是為了低成本地實施社會救助和構(gòu)建可持續(xù)的救助制度。因而，個體幸福和可持續(xù)發(fā)展等因素就構(gòu)成了一個內(nèi)含多種參數(shù)的假設(shè)性函數(shù)。但是，鮮有文獻(xiàn)從經(jīng)濟學(xué)的角度來研究社會救助，朱德云是“以現(xiàn)有經(jīng)濟理論為基礎(chǔ)，實證檢驗影響我國貧困群體社會救助的主要因素”[74]的少數(shù)學(xué)者之一。因此，有必要加強用經(jīng)濟學(xué)視角對社會救助的研究。通過對各種救助方案的成本預(yù)測，得出受助者與中央和地方政府的成本函數(shù)?；诓煌后w、不同周期得出不同成本函數(shù)的經(jīng)驗意義，通過預(yù)估救助方案的成本來尋找引入新救助制度的最佳時機。

3.在研究方法上要更多地引入實證分析的工具

以往研究大部分是以規(guī)范分析為主，實證分析僅占15.6%，有43.1%的文獻(xiàn)甚至缺乏必要的方法，使研究呈現(xiàn)“國外經(jīng)驗懸空”和“國內(nèi)歷史虛置”狀態(tài)，既缺乏本土經(jīng)驗的現(xiàn)時代適用性研究，又缺乏境外先進(jìn)經(jīng)驗的本土化研究，無法創(chuàng)造一個理論假設(shè)與經(jīng)驗時空對話的空間。要改變這種研究現(xiàn)狀，就必須注重實證分析，引入諸如均衡分析與非均衡分析、定量分析、經(jīng)濟模型等實證分析工具。在進(jìn)行實證分析時要把握三點:第一，要辯證評估本土經(jīng)驗的現(xiàn)時代實用性。中國歷史上不乏社會救助的思想與實踐，要結(jié)合歷史分析的方法提煉本土社會救助的經(jīng)驗和模式，分析其成果績效和影響因素，找出傳統(tǒng)救助模式的現(xiàn)時代延續(xù)性意義或者終止性條件。第二，要客觀評價境外先進(jìn)經(jīng)驗與理論。社會救助本身是社會轉(zhuǎn)型到一定時期的產(chǎn)物，它的產(chǎn)生和變化一定以本土性條件作為支撐。作為舶來品的社會救助引入中國，是否能夠發(fā)揮同樣的效果不能一概而論。第三，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行制度嫁接時，要結(jié)合國內(nèi)部分地區(qū)的改革試點進(jìn)行實證分析，同時通過設(shè)計實驗程序進(jìn)行政策試驗，通過問題情景分析、利益相關(guān)者分析等環(huán)節(jié)，充分論證代價成本，爭取以較小的風(fēng)險實現(xiàn)最大的效益，構(gòu)建社會救助改革的相關(guān)模型，從而提煉出切合中國實際的政策方案。

注釋

①[17][59]洪大用:《完善社會救助，促進(jìn)社會和諧》，《教學(xué)與研究》2004年第12期。②[55]劉藝:《給付行政的法律特質(zhì)——以〈社會救助法〉(草案)為示例》，《河北法學(xué)》2010年第11期。③[16][31]鄭功成:《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》(救助與福利卷)，人民出版社，2011年第6、7、63—66頁。④黃晨熹:《社會救助的概念、類型和體制:不同視角的比較》，《華東師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2005年第3期。⑤⑩[13][51]劉喜堂:《建國60年來我國社會救助發(fā)展歷程與制度變遷》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2010年第4期。⑥王思斌:《轉(zhuǎn)型中的中國社會救助制度之發(fā)展》，《文史哲》2007年第1期。⑦[15][35]代恒猛:《社會救助政策的轉(zhuǎn)型與整合——北京經(jīng)驗》，《當(dāng)代世界社會主義問題》2009年第2期。⑧[41][46][67]李志明:《城鄉(xiāng)社會救助制度研究:權(quán)利界定、目標(biāo)設(shè)計與政策建議》，《河南社會科學(xué)》2009年第6期。⑨顧昕等:《中國城鄉(xiāng)社會救助的橫向公平性》，《東岳論叢》2007年第1期;顧昕等:《中國城鄉(xiāng)社會救助籌資水平的公平性》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2007年第1期。[11]劉繼同:《英國社會救助制度的歷史變遷與核心爭論》，《國外社會科學(xué)》2003年第3期。[12][42]段美枝:《社會救助制度變革方向》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2010 年第 5 期。[14][28][30][34][39][43][64]關(guān)信平:《完善 我 國綜合 性 社會救助體系的基本原則和主要議題》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2010年第5期。[18]孫靜琴、徐言輝:《城市困難家庭社會救助網(wǎng)絡(luò)的分析》，《社會科學(xué)緝刊》2011年第2期。[19][57]林艷琴:《論和諧社會下的社會救助制度之完善》，《東南學(xué)術(shù)》2011年第3期。[20]鄭軍、彭歡:《中西方社會救助制度中政府責(zé)任差異的比較分析——基于制度文化的視角》，《經(jīng)濟問題探索》2010年第2期。[21]楊思斌、田文利:《論社會救助立法的倫理基礎(chǔ)》，《河北法學(xué)》2010年第7期。[22][58]楊思斌:《論社會救助法中的國家責(zé)任原則》，《山東社會科學(xué)》2010年第1期。[23]李秉文:《社會救助:“全民就業(yè)”式優(yōu)于“全民低?！笔健罚督?jīng)濟學(xué)家》2010年第11期。[24][68]楊成波、蘇秋陽:《發(fā)達(dá)國家社會救助的實踐經(jīng)驗及啟示》，《理論月刊》2011年第7期。[25]趙永生:《家族主義下的日本社會救助制度述評》，《日本學(xué)刊》2009年第5期。[26]肖莎:《社會組織在社會救助事業(yè)中的參與:合作與互動》，《經(jīng)濟體制改革》2010年第6期。[27]高文敏:《借鑒國外社會救助的經(jīng)驗完善我國城鎮(zhèn)居民的最低生活保障》，《理論探討》2004年第6期。[29]張彥軍:《國外社會救助經(jīng)驗對我國的啟示》，《理論探索》2011年第2期。[32][62]關(guān)信平:《論我國農(nóng)村社會救助制度的目標(biāo)、原則及模式選擇》，《華東師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2006年第6期。[33]徐月賓等:《中國農(nóng)村反貧困政策的反思——從社會救助向社會保護(hù)轉(zhuǎn)變》，《中國社會科學(xué)》2007 年第 3 期。[36][40][65]林閩鋼:《中國社會救助體系的整合》，《學(xué)?！?010年第4期。[37][63]洪大用:《社會救助的目標(biāo)與我國現(xiàn)階段社會救助的評估》，《甘肅社會科學(xué)》2007年第4期。[38][54]張民省:《對完善我國社會救助的立法建議》，《山西大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2010年第4期。[44][71]高靈芝、楊洪斌:《個案管理應(yīng)用于社會救助的優(yōu)勢與思路》，《東岳論叢》2010年第9期。[45][52]劉敏:《福利危機與改革路徑——20世紀(jì)90年代以來的香港社會救助》，《特區(qū)經(jīng)濟》2011年第7期。[47]周鳳華:《社會救助對象瞄定:方法與實踐》，《社會主義研究》2009年第4期。[48]王麗:《〈呂氏春秋〉社會救助思想探析》，《河南師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2007年第4期。[49]陳樺:《中國社會救助活動的近代轉(zhuǎn)型》，《學(xué)術(shù)月刊》2007年第12期。[50]趙良宇:《中國近代城市災(zāi)害社會救助及其特點》，《河南師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2011年第1期。[53]秦前紅、宦吉娥:《從收容遣送到社會救助制度變遷的法理學(xué)分析》，《武漢大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2005年第1期。[56]喻少如:《論社會救助制度中的行政給付程序》，《法學(xué)評論》2011年第4期。[60]陳成文、許一波:《從構(gòu)建和諧社會看建立新型農(nóng)村社會救助體系》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2006年第1期。[61]李迎生:《一種有特色的社會救助模式——昆明“孤殘兒童家庭寄養(yǎng)模式”評析》，《云南社會科學(xué)》2003年第5期;王思斌:《轉(zhuǎn)型中的中國社會救助制度之發(fā)展》，《文史哲》2007年第1期;鄭杭生、李迎生:《全面建設(shè)小康社會與弱勢群體的社會救助》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2003年第1期。[66]陳成文、羅豎元:《社會工作與社會救助:一項評估研究》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2009年第5期。[69]顧昕、高夢滔:《中國社會救助體系中的目標(biāo)定位問題》，《學(xué)習(xí)與實踐》2007年第4期。[70]何平、張遠(yuǎn)鳳:《論我國的社會救助標(biāo)準(zhǔn)》，《中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2009年第6期。[72]陳剩勇等:《關(guān)于建構(gòu)浙江省現(xiàn)代社會救助體系的若干思考》，《商業(yè)經(jīng)濟與管理》2003年第7期。[73]華偉、梁鴻:《構(gòu)建科學(xué)高效的城市社會救助民生數(shù)據(jù)系統(tǒng)》，《探索與爭鳴》2010年第12期。[74]朱德云:《我國農(nóng)村貧困群體社會救助狀況實證分析》，《財政研究》2011年第4期;朱德云:《我國貧困群體社會救助研究》，《當(dāng)代經(jīng)濟研究》2011年第8期。