近十年來合村并組對鄉(xiāng)村治理的影響研究綜述*

龔志偉

黨的十八大指出，要繼續(xù)深化行政體制改革，優(yōu)化行政區(qū)劃設置。改革開放后，我國農村行政區(qū)劃及其組織結構在廢除人民公社的基礎上進行了幾次較大規(guī)模的調整。其中，大規(guī)模興起于21世紀初的合村并組，是在新農村建設背景下村級行政區(qū)劃的又一次大變革。據民政部的統(tǒng)計，我國農村村委會在1999年到2011年間，由80.1萬個減少到59萬個，總數減少了1/4。①其主要原因即是村組合并。合并村組拓展了新農村建設的體制空間，也給鄉(xiāng)村治理帶來了諸多影響。在改革實踐已逾10年的今天，梳理學者們已有的相關研究，為繼續(xù)推進的改革提供可資借鑒的經驗總結，應是頗有意義的。然而，在堪稱浩瀚的鄉(xiāng)村研究中，涉及到合村并組對鄉(xiāng)村治理的影響的研究卻并不多。就筆者所知，國內外目前尚無這方面的專著出版，僅在少數論著中有所提及。鑒于此，本文主要以中國期刊網的論文為基礎，綜述其研究現狀。

一、合村并組對鄉(xiāng)村治理影響的整體審視與研究

農村稅費改革的深入是大規(guī)模合村并組的直接動力。盡管通過合并村組來減少村干部以減輕農民負擔的內在沖動由來已久，但由于稅費改革之前，“三提五統(tǒng)”之類的任務非常繁重，所以，即使是20世紀80年代后期一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大幅度合并重組也沒有帶動村組的大規(guī)模合并。而隨著2002年后農村稅費改革的逐步深入，鄉(xiāng)村干部的工作量大大減輕，精簡干部成為可能，合村并組的力度也明顯加大。但原因不僅限于此。研究者們認為，在國家對農村社會由“汲取式整合”向“供給式整合”轉型、大力推進城鄉(xiāng)一體化的背景下，合村并組有其更深的特殊歷史原因。一是原有農村體制創(chuàng)新優(yōu)勢固化。20世紀90年代中期，隨著家庭聯產承包責任制等體制創(chuàng)新的潛能逐漸開發(fā)殆盡，傳統(tǒng)農業(yè)進一步發(fā)展的體制空間匱乏，更加上此時中小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在一段輝煌后走向衰落，所以，創(chuàng)建與稅費改革相配套的鄉(xiāng)村管理體制以節(jié)約成本，成為農村進一步發(fā)展的內在要求。②二是現有村莊格局存在諸多弊端。建立于原人民公社及生產大隊基礎上的現有鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，往往規(guī)模都比較小。而近些年一些地區(qū)因為水電站建設等出現的大規(guī)模移民搬遷等，也使部分村莊微型化。從而導致村支兩委“官民”比例偏高，辦公場所等基礎設施重復建設但使用率低，財政負擔很重。③三是新農村統(tǒng)籌發(fā)展的內在要求。隨著國家對農支持力度的進一步加大，更需要統(tǒng)一規(guī)劃建設生產生活設施，實現土地經營的集約化、規(guī)模化、專業(yè)化。而合村并組有利于減少過于原子化的村莊布局給新農村規(guī)劃帶來的村際博弈和內耗。四是城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀需要。在沿海和較發(fā)達地區(qū)，隨著農村剩余勞動力向二三產業(yè)轉移，農民對土地和村級組織的依賴度及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“敬畏”感普遍下降，隨著大批新辦企業(yè)向鄉(xiāng)村工業(yè)園區(qū)轉移，土地緊缺與經濟發(fā)展越來越突出的矛盾迫使縣（市）鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府考慮如何提高現有農村土地的綜合利用指數。適當調整村級行政區(qū)劃，推進合村并組則成為一個可供操作的契合點與著力點。④

30多年來的農村改革與發(fā)展為合村并組提供了可能。一是基層政府職能不斷轉變、治理理念和黨的執(zhí)政能力不斷增強，干部管理水平明顯提高，具備領導大鄉(xiāng)大村的素質。⑤二是農村交通、通訊等基礎設施的改善，提高了村莊管理和服務的效率，拓展了相鄰村莊的交往空間和熟人或半熟人社會，降低了合并帶來的影響。⑥正是立足于對上述改革背景與條件的高度認同，以及對合村并組后一些村莊發(fā)展新氣象的觀察，一些研究者尤其是具有官方背景的實踐工作者，對合村并組持樂觀和肯定的態(tài)度，認為它適應了稅費改革后現代農村發(fā)展的要求，只要政策和措施適當，就能夠大大提升村莊治理的功能與績效。有學者通過對沿海發(fā)達地區(qū)的考察，認為合村并組已經產生及將要產生的積極意義，至少涵蓋以下幾個方面：一是在鄉(xiāng)村經濟市場化程度不斷提高的情況下，合村對降低鄉(xiāng)村治理成本有現實和遠期效益；二是能夠提高公共基礎設施共享率和社會資源利用系數，并為鄉(xiāng)村農地整理、流轉再創(chuàng)空間；三是行政村壓縮后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)過問村級事務的機會增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村面對面的機會與時間增加，有助于改善基層政府在鄉(xiāng)村社會的執(zhí)政地位和形象；四是村莊擴大后，宗族文化因新添外來因子而加速分化與同化，對鄉(xiāng)村自治的負面影響減少，并為超脫于現有宗族的各種非政府組織的降生創(chuàng)造條件。⑦有學者對經濟相對欠發(fā)達的部分地區(qū)進行考察后也發(fā)現了合村并組的成效：一是促進了農業(yè)產業(yè)結構調整，特色經濟發(fā)展格局初步形成；二是強化了村級農業(yè)服務功能；三是優(yōu)中選優(yōu)，改善了村干部的結構和素質；四是有效解決了機構臃腫、辦事效率低下的問題。⑧也正是基于對合村并組在實踐中的種種績效的認識，研究者認為，我們應站在歷史的高度和時代的前沿，以科學理智的態(tài)度來對待，并以高度的自覺性、主動性參與其中，做合村并組的促進派。當然，研究者也認識到，合村并組應充分考慮各村莊的經濟水平、自然條件的差異及合村規(guī)模，在引導融合中穩(wěn)步前行。

然而，也有相當一批學者認為，倉促而行的合村并組，不僅難以實現其原有的預期目標，而且會遺患無窮，使鄉(xiāng)村治理陷于困境。一是財政減負的初衷難以實現。有學者認為，由于合村后管理地域和人口的增加，工作難度加大，因此，要保持新村干部的積極性，就必須提高其個人報酬，或增加其他管理成本，從而抵消干部人數減少的“贏利”。⑨二是弱化了國家在農村的社會動員能力。有學者認為，村組干部構成了國家權力滲入農村社會的有力體系，合村并組中村組干部的大量裁減，使國家缺少了一個真正了解農村并可隨時動員起來應對危機的強有力體系。近年來有所增多的農村群體性事件與此不無關系。⑩三是銷蝕了村莊治理的社會基礎。有學者認為，在合并前長期形成的“熟人”、“半熟人”社會，村干部可以通過個人面子等非正式力量來協調解決村務管理中的各種矛盾，而村組合并離散了原有的鄉(xiāng)情網絡與集體認同，使正式權力的非正式運作的社會基礎減少。［11］四是加深了村民自治組織的行政化。有學者認為，由于合村后新上任的村干部對原來不屬于本片村的村情村務不熟悉，權威也不夠，因此，在開展工作中更多的是希望借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權威而“自愿”的附屬行政化。作為回報，村委會往往優(yōu)先完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的各項“政務”而疏于“村務”，成為無足輕重的民意載體。五是阻滯了村級組織公共服務能力的提升。由于當前大多數農村除村級組織外，公共服務組織非常匱乏，所以，隨著合村并組中原來密度較高的村級組織大量疏退出鄉(xiāng)村，農民日益多元化的公共服務需求的滿足勢必大打折扣。六是侵蝕了縣鄉(xiāng)行政的功效。有學者認為，合村后，因村組服務不到位而招致村民不滿時，縣鄉(xiāng)干部就得花更多精力協助村干部的工作（包括處理村民上訪），從而以高成本的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政置換低成本的村級組織功能。［12］仔細看來，當前的爭議體現了“官”與“學”的分野：“官”方樂于在實踐中探索前行而普遍支持，不少學者則更多地著眼于對合村后鄉(xiāng)村治理中出現的問題進行歷史理性的審視和批判，其觀點同樣值得改革者們關注和思考。

二、合村并組中村級資產、資金和資源處理問題研究

合村并組必然涉及到原有行政村的資產、資金和資源（以下簡稱“三資”）如何處理的問題，由于它直接關系到村民的切身利益，所以是改革中村民關注的焦點，并往往成為影響改革能否順利進行、新村能否高效治理和科學發(fā)展的關鍵因素。學者們的研究試圖為此提供某些經驗總結。

1.合并村“三資”處理的類型。不同村莊，“三資”不同，因此合村并組中必須根據實際情況來分類處理。學者們大致把它分為兩種類型。一種是完全合并型。有學者認為，對于財產、資源、債權債務都相近，經濟實力相差不懸殊，或者雖然比較懸殊，但新村“兩委”班子凝聚力和號召力很強的村莊，在并村時宜將原各村的財務賬目全部結轉合并到新村的財簿上來，債權債務和資產統(tǒng)一由新村承擔與管理。［13］其好處是財務統(tǒng)一，不僅有利于避免合村引起的財務管理混亂，而且有利于集中財力辦大事、急事。另一種是過渡歸并型。即并村后新村設一套賬，原各村的財務賬仍然保留。有學者認為，對成建制整村合并的，如果原村的干部群眾目前不愿意合賬，可以按新村建立一套新的一級賬簿，將原村的賬簿作為二級賬簿，分開核算，或直接建立一套余額分析式總賬。凡涉及到原村資源性收入、債權債務類收支的，按原村核算；并村后發(fā)生的債權債務等按新村核算。待時機成熟再全部按新村統(tǒng)一核算。［14］合村初期采用過渡歸并型，可以避免改革中的“均貧富”行為，有利于維護原各村村民的權益和積極性，減少合村阻力。

2.合村并組中“三資”處理存在的問題。作為一項正在推進中的改革，合村并組過程中在處理“三資”時不可避免地會遇到或出現一些問題，如原村資產權屬、原村資產管理組織和法人代表不明確，原村和新村的賬目如何設置以及債務償還等。有學者結合實地調查，具體歸納了一些地方并村過程中“三資”處理有待進一步規(guī)范的地方。一是集體資產被平調。即由于部分村的村委會代行村集體經濟組織功能，所以不問貧富差距直接并村又并財，損害了部分富村的利益。二是集體資產缺乏有效管理。只注重對貨幣資產的管理，而對固定資產尤其是一些閑置資產的清點、交接比較粗糙，容易脫離監(jiān)管，造成損毀、流失或被侵占。三是集體債權債務關系復雜難處理。尤其是原村干部以個人名義為村委會立據貸的款，在并村后的真實性確認問題以及由此帶來的新村干部換據和與銀行換據問題等，解決難度都非常大。［15］此外，還有學者從現有土地的集體所有制與土地承包制度的關系的角度，指出合村并組必然影響到原有的土地承包主體的變更，也會影響到原不同行政村村民土地的多寡不一。如何實現合村后土地資源的持續(xù)高效集約利用，成為村莊長遠發(fā)展必須面對的問題。［16］

3.合村并組過程中“三資”處理的優(yōu)化途徑。針對合村并組過程中“三資”處理已經或可能出現的各種新問題，研究者們提出了許多相應的對策。一是村集體資產管理問題。依法制定村集體資產管理辦法，規(guī)定保留原村集體經濟組織，由新村村委會代行管理，法人代表由新村委會主任擔任，解決法人代表不明確的問題；明確集體資產占有量相差過大的村合并時并村不并賬，實行分開核算、分塊管理、分存歸檔的辦法；原村委會利用集體資產對外發(fā)包或直接經營項目，依法簽訂生效的經濟合同、契約、協議或責任狀維持不變，并明確原發(fā)包方的權利義務轉移由新村繼續(xù)履行；凡是閑置的村組集體財產一般不拆分，整筆債務不打亂，按賬面價或實際價整體劃轉到新村，落實債權后由新村決定處置和進行賬務調整，避免集體資產流失，［17］并實現其可持續(xù)發(fā)展。二是村級財務問題。認真組織好村級財務清理整頓工作，全面公布各類收支事項和資產賬目，對集體資產重新審理核實、清點登記，確保賬實相符、賬物相符、賬表相符、賬責相符；對近十年全部會計資料和清產核資過程中形成的各種資料，以及村級重要經濟、社會統(tǒng)計歸檔資料及其財務會計工具等，實行移送鄉(xiāng)鎮(zhèn)封存保管、分類整理歸檔保管和移交給調整后總賬會計管理，做好交接；簡化重組賬務，對并村的財務往來上的呆死壞賬，在召開村大會通過后核銷、簡化、組合，及時調整賬務。［18］三是村級債務問題。在堅持原村債務由仍保留的原村集體經濟組織償還的基本原則下，具體分析，差異處理。對興辦公益事業(yè)造成的負債，按村民議事會議決的籌資辦法分解到戶，納入賬內計算，逐年收取；對“兩工”和費用透支，交原村民議事代表討論決定后一次性平攤到原村所屬組，村級不掛賬；對興辦村組企業(yè)造成的虧損，繼續(xù)保留企業(yè)的法人主體和債權債務不變，通過改革盤活，逐年消化債務。［19］四是村集體土地資源管理問題。因各村組荒地、魚塘等集體土地資源存在較大差別，所以在合村后采用招標、拍賣、公開協商等方式發(fā)包之前，應進行確權評估，并予以股份化，且將股份分為集體股與個人股。制定股權設置、股紅分配等章程，組建社區(qū)股份合作社，在整合新村內各集體組織經營性資產的基礎上實行多種經營，盤活集體資產。這既可保障新村公共投入有財源，又體現了不同集體組織成員因原集體資源稟賦上的差異而區(qū)別對待，實現合村后土地資源長遠高效集約利用的帕累托改進。［20］

三、合村并組對村級選舉與基層黨組織建設的影響研究

村民自治的推進與基層黨組織發(fā)展同時并存，構成了農村基層民主的顯著特色。作為一次村級行政區(qū)劃的變革，合村并組必然對基層政權和黨組織建設帶來一定的影響。已有的研究也主要集中在這兩方面。

1.合村并組后的村莊選舉。民主選舉是村民自治的前提。合村并組后村域面積的擴大、村莊人口的增多以及村民集體認同心理的改變，不可避免地影響到他們對村莊政治的參與，首當其沖的即是村級選舉。具體體現在：一是普遍采用的“海選”模式往往使合并前人數少的村莊很難有人當選，從而可能導致這些村因當選無望而不去參加或抵制選舉以致新村委會難產。［21］二是合村并組改變了村莊選舉的范圍與結構，使選舉一定程度上由原來的“熟人村莊選舉”變?yōu)椤胺鞘烊舜迩f選舉”。這有利于拓寬選人的范圍與渠道，但也很容易造成反向的選舉即“各村為政”。三是合村后因村干部職數銳減和村民對原村的依戀而使候選人的提名難以平衡。［22］四是選舉被操縱的可能性增大。主要是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于維穩(wěn)目的，通過各種途徑施加對新村干部選舉的影響，力圖以人事平衡消解原村際矛盾隱患，從而把《村組法》規(guī)定的指導關系變?yōu)橹苯有姓深A。學者們認為，考慮到現有的《村組法》等法律制度和村民素質等問題，創(chuàng)新選舉模式勢在必行。比較而言，“組合競選制”的辦法對合村后的選舉更具張力彈性。一是它可解決“海選”和“無候選人”模式下，因合村后村民互不熟悉、心理動蕩、尚未融合等而導致村委會難產的困境。二是“組合競選制”的提名過程可一定程度上緩解村組合并后造成的“各自為政”、“熟人取向”等現象。三是“組合競選制”中，村委會主任候選人在組合“競選班子”時，必須考慮在較大或分散的原自然村或行政村組中找出不同利益的代表性人物作為自己組合班子的成員，以爭取選票，并保證當選后順利開展工作，從而化解村組合并后“利益矛盾較多”的常態(tài)性問題。四是“組合競選制”通過內部競爭，無形中化解了宗族統(tǒng)一的壟斷力，一定程度上有利于打破農村大宗族、家族或權勢壟斷和操縱村委會選舉的現象。［23］

2.合村并組后的村級黨組織建設。有關村組合并給基層黨組織建設的影響的代表性研究還比較少?，F有的研究認為，從積極方面看，一是并村后通過提倡“兩委”交叉任職等辦法，村組干部因身兼多職而大量減少，村民負擔減輕，有利于提升村級黨組織的形象。二是并村有利于村級黨組織整合村內資源，集中力量辦大事、急事和實事，提高村民對黨組織的滿意度和向心力。三是并村后在幾個村的眾多精英中“優(yōu)中選優(yōu)”，無疑會改變部分村級黨組織領導班子結構弱化、素質不高的狀況，提升基層黨組織的號召力、戰(zhàn)斗力和影響力。［24］但合村給村級黨組織建設帶來的挑戰(zhàn)也是很明顯的。一是由于服務面擴大且職責交叉，黨務村務“兩手抓”，工作負荷加重，精力難以兼顧。二是村域半徑增大，干群溝通難度加大，易造成誤解和埋怨。三是村際利益矛盾和慣性思維使沖突協調起來比較困難。記憶痕跡導致很多黨員村民在現實抉擇時有意無意間保持了對原村干部的偏好，影響黨組織的內在凝聚力。四是合村后黨員人數增加，并且因其來源于不同村、短期利益有所區(qū)別、文化參差不齊而使黨員的教育管理方式、支部設置方式和管理制度遭遇新的挑戰(zhàn)。［25］就黨的基層干部隊伍建設而言，合村對干部工作方式的進一步轉變、發(fā)展大村經濟的能力、協調更為復雜的村莊利益的能力等方面提出了更高的要求。對此，必須創(chuàng)新合村后村級黨組織建設方式，提高黨建的科學化水平，應包括：進一步明確村級黨組織領導核心內涵，把工作重點要放在宏觀領導和管理服務上，向服務型政黨轉變；堅持公平正義，加強對村級事務的指導管理；充分發(fā)展黨內民主和人民民主，繼續(xù)完善“兩推一選”等選拔模式；創(chuàng)新教育培訓方式，提高黨員干部的政治素質等。［26］

四、深化合村并組對鄉(xiāng)村治理影響研究的思考

十余年來有關合村并組對鄉(xiāng)村治理影響的研究，取得了許多頗具價值的成果，但相較于仍在繼續(xù)大規(guī)模推進的改革實踐，目前的研究尚存在一些薄弱環(huán)節(jié)，還有非常廣闊的拓展空間。

1.從研究內容看，重心不夠深入和突出，特色不夠鮮明，缺乏有重大影響的研究成果。如對合村中最復雜的“三資”問題的處理，已有的研究往往停留于對現有政策的一般羅列，而有關合村對村級選舉的影響，多是把當前村莊選舉中普遍存在的問題泛化開來，合村的“特色”研究不夠。當然，這可能與合村的實踐還不是特別充分有關。我們認為，今后應把重心放在對這些問題的具體化、類型化、“特色化”研究上。如富村與貧村、城中村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、山區(qū)村與平原村、工業(yè)村與農業(yè)村等，探討它們在合村中出現的特點和問題，尋找某些具有普適性和規(guī)律性的東西，以此提高研究的實踐指導價值。事實上，也只有深入系統(tǒng)的研究不同地區(qū)和村莊合村后的治理實際，才能夠得出改革可行與否的客觀結論。同時，隨著合村實踐的進一步發(fā)展，研究的觸角還應該向合村對鄉(xiāng)村權力的文化網絡演變的影響延伸，并進而反觀這種演變對鄉(xiāng)村治理的影響，審視合村并組的長遠價值。

2.從研究對策看，宏觀視野不夠開闊，“量身定做”的建設性意見較少。近些年來，從政府到學界，都認識到解決“三農”問題要在國民經濟和社會的整體框架下探尋辦法。正如黨的十八大所指出的，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。但在合村并組問題上，大部分研究往往局限于就問題談問題，對于問題的解決思路比較狹窄。比如，對于合村并組后出現治理困境的原因，極少有學者從我國農村社會組織發(fā)展不充分，鄉(xiāng)村治理的社會資本積累不夠，當前縣、鄉(xiāng)、村治理結構的沖突等角度去拓展解決的思路。這無疑局限了研究的深度與廣度，以及研究對策在宏觀政治生態(tài)中的可行性。今后，要在深入田野調查的基礎上，把握好村莊發(fā)展的實際要求與區(qū)劃調整政策的契合度，充分借鑒政治學、文化學、經濟學等學科的相關知識，把合村并組后鄉(xiāng)村治理矛盾的解決置于近現代特別是建國以來鄉(xiāng)村治理模式變遷的歷史語境中，置于城鄉(xiāng)一體化目標下新農村政治生態(tài)重構的宏觀背景下，增強對策的可操作性和前瞻性。

3.從研究方法看，辯證思維不夠，規(guī)范研究與實證研究失于偏頗。未能把對具有代表性的村莊的大面積田野調查與理論分析結合起來，也因此缺乏源于實踐的深層次理論審視和深厚理論指導的頂層視野，而往往停留在質疑與指責的層面，并容易導致各執(zhí)一詞。我們認為，在村情各異的不同村莊，合村并組的效果必然不一樣。研究者們既不能盲目的認為“好得很”，也不宜因為出現若干問題而輕易地斷定“糟得很”，應該謹慎的對待改革實踐，這才是馬克思主義者的辯證態(tài)度。比如，關于合村動搖了鄉(xiāng)村治理的社會基礎問題，若從長遠來看，是不是在這種權力文化網絡的重構中可能孕育著某些新的現代性因素呢？顯然，這需要結合不斷深入的改革實踐進行多角度思考。因此，未來的研究，要注意把共時性研究同歷時性研究、規(guī)范性研究同實證性研究緊密結合起來，推動研究向縱深、科學發(fā)展。

注釋

①參見人民網：http://politics.people.com.cn/GB/1027/14562599.html.②閻向陽、李偉：《村組合并后的村莊治理——蘇北Y村個案研究》，《理論月刊》2005年第11期。③⑤陳前金：《擴鄉(xiāng)并村：農村機構改革的必然選擇》，《地方政府管理》2000年第3期。④⑦魯寧：《解讀浙江農村并村實踐的多重含義》，《現代鄉(xiāng)鎮(zhèn)》2003年第8期。⑥王習明：《稅費改革與合村并組》，《荊門職業(yè)技術學院學報》2003年第2期。⑧楊宗成：《石阡：撤區(qū)并村見成效》，《當代貴州》2004年第17期。⑨⑩賀雪峰：《合村并組 遺患無窮》，《調研世界》2005年第11期。［11］［21］吳理財：《合村并組對村治的負面影響》，《調研世界》2005年第8期。［12］羅義云：《村莊規(guī)模與村級治理——對村組合并的考察》，《云南行政學院學報》2006年第6期。［13］［19］何正祥：《妥善處置調整合并村組的集體資產問題》，《農村合作經濟經營管理》2001年第7期。［14］彭德勇：《并村聯組后村級賬務如何處理》，《農村財務會計》2002年第3期。［15］彭玉林、潘忠苗：《對并村過程中財務與資產管理的調查》，《農村經營管理》2005年第5期。［16］［20］劉云升：《合村并居與農村土地產權制度的價值選擇》，《學術月刊》2011年第4期。［17］楊福春：《謹防“并村聯組”中集體資產流失》，《農村合作經濟經營管理》2002年第1期。［18］蒲渠林、代東華：《并村財務的五點意見》，《四川會計》2003年第11期。［22］［23］趙光元、張德元：《村組合并背景下組合競選制的張力與調適》，《安徽師范大學學報》2011年第2期。［24］［25］［26］王久高：《撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)合村對村級黨組織建設的影響及對策》，《北京行政學院學報》2009年第2期。