南京國(guó)民政府前期救災(zāi)獎(jiǎng)勵(lì)制度的歷史考察*

武艷敏

災(zāi)荒是傳統(tǒng)社會(huì)直面的重大問(wèn)題。從1927年至1937年這10年中，大江南北水旱蝗等自然災(zāi)害及戰(zhàn)亂等人為災(zāi)害接連不斷。為更好動(dòng)員社會(huì)各種力量投入救災(zāi)，同時(shí)保證善款的使用效率，南京國(guó)民政府建立了一套比較完整的災(zāi)荒救助獎(jiǎng)懲制度。目前為止，災(zāi)荒救助的懲罰制度，學(xué)界已有初步的研究成果。有關(guān)災(zāi)荒救助的獎(jiǎng)勵(lì)制度，學(xué)界鮮有涉及①?；诖耍疚臄M通過(guò)有關(guān)檔案資料及相關(guān)史料的爬梳，對(duì)這一時(shí)期南京國(guó)民政府動(dòng)員社會(huì)力量投入救災(zāi)的獎(jiǎng)勵(lì)、激賞舉措，以及實(shí)際展開(kāi)的過(guò)程、效果，做出系統(tǒng)考察，以期拋磚引玉。這對(duì)新時(shí)期制定科學(xué)合理的獎(jiǎng)勵(lì)制度，激發(fā)救災(zāi)捐助機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的積極性，提升救災(zāi)成效等，無(wú)不具有一定借鑒意義。

一、適時(shí)因應(yīng):救災(zāi)獎(jiǎng)勵(lì)制度的出臺(tái)及內(nèi)容

從南京國(guó)民政府建立到全面抗戰(zhàn)爆發(fā)這十年，幾乎無(wú)年不災(zāi)。其中，最嚴(yán)重的就有三次:一是自1928年起持續(xù)三年的華北、西北各省的大旱災(zāi);二是1931年以江淮流域?yàn)橹行牡娜珖?guó)大水災(zāi);三是1934年旱災(zāi)奇重、多災(zāi)并發(fā)的全國(guó)大災(zāi)難。其間，1932年，發(fā)生了以霍亂為主的全國(guó)性大瘟疫，奪去數(shù)十萬(wàn)人的生命，死于各種災(zāi)害者合計(jì)不少于百萬(wàn)人;1933年，黃河中下游爆發(fā)了20世紀(jì)以來(lái)最大的一次水災(zāi);1935年的交替出現(xiàn)的水旱災(zāi)殃及大半個(gè)中國(guó)。未開(kāi)列的1927、1936、1937等年份雖然災(zāi)害相對(duì)較輕，但各省幾乎都存在災(zāi)情及待賑災(zāi)民。災(zāi)多難廣，賑款卻杯水車(chē)薪。為激勸社會(huì)各界踴躍捐款，保證救災(zāi)成功，南京國(guó)民政府制定了一系列針對(duì)捐資者、經(jīng)募賑款(物)者、辦賑出力之政府機(jī)關(guān)人員、辦賑出力之辦賑團(tuán)體及在事人員、具體興辦有利于防災(zāi)御災(zāi)事業(yè)及專門(mén)人員的獎(jiǎng)勵(lì)制度，并提出了一整套獎(jiǎng)勵(lì)的程序、標(biāo)準(zhǔn)和辦法。

(一)對(duì)捐資、經(jīng)募賑款(物)以救災(zāi)的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定

注重道德勸善，同時(shí)提供相應(yīng)的世俗激勵(lì)，這是歷朝歷代的傳統(tǒng)。其中最重要的當(dāng)屬捐納制度或捐官制度。這種制度至少?gòu)那卮_(kāi)始一直沿襲至清。特別是在1871年天津賑案時(shí)，對(duì)賑災(zāi)辦捐收捐有功者授予實(shí)職之后達(dá)到登峰造極的地步。長(zhǎng)遠(yuǎn)而觀，此種收捐實(shí)職制度帶來(lái)的舞弊使立政的初衷發(fā)生根本扭曲。由于捐納救災(zāi)代價(jià)比較沉重，民國(guó)后很少沿用。就筆者掌握的資料來(lái)看，國(guó)民政府時(shí)期已不再采用捐納或捐官激勵(lì)社會(huì)捐資，對(duì)民眾捐資的回報(bào)更側(cè)重于頒給褒章、褒狀、匾額等精神鼓勵(lì)方式。其對(duì)捐(募)的獎(jiǎng)勵(lì)主要體現(xiàn)在1928年11月的《振款給獎(jiǎng)?wù)鲁獭泛?932年6月的《振務(wù)委員會(huì)助振給獎(jiǎng)?wù)鲁獭芬约啊掇k賑團(tuán)體及在事人員獎(jiǎng)勵(lì)條例》里面。

《振款給獎(jiǎng)?wù)鲁獭分饕轻槍?duì)私人或私人團(tuán)體捐助振款或自辦振務(wù)的獎(jiǎng)勵(lì)，按照規(guī)定，獎(jiǎng)勵(lì)方式分兩類四種。其中，兩類為褒章和匾額;四種即省務(wù)會(huì)給予銀質(zhì)褒章、國(guó)民政府振款委員會(huì)給予金質(zhì)褒章、題給匾額以及國(guó)民政府題給匾額。同時(shí)，對(duì)匾額及褒章的給予程序、給予機(jī)關(guān)做出了相關(guān)規(guī)定②。

1932年，振務(wù)委員會(huì)在《振款給獎(jiǎng)?wù)鲁獭返幕A(chǔ)上進(jìn)行增修后，又出臺(tái)了《振務(wù)委員會(huì)助振給獎(jiǎng)?wù)鲁獭?。該章程將?jiǎng)勵(lì)的類別增為匾額、褒章、褒狀三類;另外就是提高了捐款給獎(jiǎng)的標(biāo)準(zhǔn)，其等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)分100元、300元、600元、800元、1000元、3000元、5000元等七個(gè)等次，分別給予四至一等銀質(zhì)褒章及三至一等金質(zhì)褒章和褒狀等級(jí)別的獎(jiǎng)勵(lì)。③私人或團(tuán)體捐助振品給獎(jiǎng)時(shí)由振務(wù)委員會(huì)根據(jù)時(shí)值估定代價(jià)數(shù)目比照捐助振款之規(guī)定給予;經(jīng)募振款振品之私人或團(tuán)體得比照上述捐款數(shù)加四倍為給獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn);所有受獎(jiǎng)勵(lì)人員及事跡均報(bào)內(nèi)政部備案等等。④

《辦賑團(tuán)體及在事人員獎(jiǎng)勵(lì)條例》第五條明確了對(duì)于捐助賑款、辦賑貢獻(xiàn)程度和募捐一定數(shù)額相關(guān)人員由相關(guān)部門(mén)給予相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定。該條例與《振務(wù)委員會(huì)助振給獎(jiǎng)?wù)鲁獭范卟⒉粵_突，凡是以私資捐助賑災(zāi)或募集巨款助振者，除依照上述規(guī)定外，仍適用于《振務(wù)委員會(huì)助振給獎(jiǎng)?wù)鲁獭犯鳁l的規(guī)定⑤。

綜上，國(guó)民政府獎(jiǎng)勸捐募團(tuán)體或個(gè)人主要是褒章、褒狀、刊發(fā)紀(jì)念碑碣、匾額之類的精神鼓勵(lì)，主要是為了滿足人們的心理需要，比之帝制時(shí)代尤其是清代采用捐官制度來(lái)調(diào)控災(zāi)時(shí)社會(huì)財(cái)富再分配的制度有了很大進(jìn)步，它至少在理論上避免了賣(mài)官鬻爵帶來(lái)的官僚機(jī)構(gòu)臃腫以及有些人“始散財(cái)以得官，終聚財(cái)以剝民”的貪污之弊，從制度選擇來(lái)看，有積極意義。

(二)對(duì)辦賑出力之政府機(jī)關(guān)人員的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定

對(duì)官員救災(zāi)的政績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)常常與其職位升遷、嘉獎(jiǎng)及其級(jí)俸等聯(lián)系起來(lái)。如清朝時(shí)將救災(zāi)與官吏的黜陟結(jié)合起來(lái)，把辦賑的好壞作為評(píng)估政績(jī)、衡量能力、確定優(yōu)劣的重要考核內(nèi)容。⑥北洋時(shí)期曾制定有《辦賑獎(jiǎng)懲暫行條例》，對(duì)于政府或地方長(zhǎng)官委任之辦賑人員作出了保獎(jiǎng)升用或?qū)嵚殹渍?、?jiǎng)?wù)碌葞讉€(gè)類別的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定⑦。

國(guó)民政府時(shí)期有關(guān)此方面的規(guī)定更加詳備。相關(guān)的法規(guī)主要有1929年1月《縣長(zhǎng)獎(jiǎng)懲條例》、1930年5月《辦理振務(wù)人員獎(jiǎng)恤章程》、1931年10月的《辦理振務(wù)公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)條例》、1930年6月公布、1933年4月修正的《振務(wù)委員會(huì)職員獎(jiǎng)懲規(guī)則》等。獎(jiǎng)勵(lì)一般分為明令嘉獎(jiǎng)、升敘、晉級(jí)、加俸、記功、記大功、嘉獎(jiǎng)、褒章等多種形式。

《縣長(zhǎng)獎(jiǎng)懲條例》主要是針對(duì)縣長(zhǎng)而定的條文?？h長(zhǎng)為親民之官，對(duì)于該轄區(qū)之民眾負(fù)有災(zāi)時(shí)救助責(zé)任，凡是縣長(zhǎng)有以下與救災(zāi)辦賑有關(guān)之事實(shí)者:辦理賑務(wù)異常出力，使境內(nèi)災(zāi)民無(wú)流離失所者;設(shè)立救濟(jì)機(jī)關(guān)，使無(wú)告之民各有所養(yǎng)者;勸導(dǎo)縣民植樹(shù)成活在兩萬(wàn)株以上者;以及興辦水利、辦理公共衛(wèi)生卓有成效者等，即可由民政廳查核酌予升敘、加俸、記功、記大功、嘉獎(jiǎng)之獎(jiǎng)勵(lì)⑧。

《辦理振務(wù)人員獎(jiǎng)恤章程》主要是考慮到救災(zāi)辦賑中出現(xiàn)的受傷、致殘或意外事件而做出的相應(yīng)獎(jiǎng)恤規(guī)定。凡是辦理振務(wù)有一定勞績(jī)者，由主管官署出具證明書(shū)，給予獎(jiǎng)勵(lì)。分別由國(guó)民政府題題給匾額、振務(wù)委員會(huì)題給匾額或給予金質(zhì)獎(jiǎng)?wù)?、各省振?wù)會(huì)題給匾額或給予銀質(zhì)獎(jiǎng)?wù)隆Ｒ?guī)定凡是辦振受傷導(dǎo)致身體殘廢或精神失常不能任事者，給予本人一次性撫恤金;因辦振遇有不能抗御之事變或因勞致疾以致亡故者，則給遺族一次性撫恤金;本人及遺族一次性撫恤金金額為50—200元，振務(wù)委員會(huì)直接辦振人員由振務(wù)委員會(huì)核發(fā)，各省則由各省振務(wù)委員會(huì)酌擬數(shù)目送經(jīng)省政府核定發(fā)給并呈報(bào)振務(wù)委員會(huì)函轉(zhuǎn)內(nèi)政部備案。⑨

“件”的構(gòu)成情形增多。新舊規(guī)則均列出了6種最為常見(jiàn)的情形，即“文件正本與定稿為一件”、“正文與附件為一件”、“原件與復(fù)制件為一件”、“轉(zhuǎn)發(fā)文與被轉(zhuǎn)發(fā)文為一件”、“報(bào)表、名冊(cè)、圖冊(cè)等一冊(cè)(本)為一件”、“來(lái)文與復(fù)文可為一件”。此外，新規(guī)則新增5種情形，即“正本與翻譯本為一件”、“中文本與外文本為一件”、“簡(jiǎn)報(bào)、周報(bào)等材料一期為一件”、“會(huì)議紀(jì)要、會(huì)議記錄一般一次會(huì)議為一件”、“有文件處理單或發(fā)文稿紙的，文件處理單或發(fā)文稿紙與相關(guān)文件為一件”，體現(xiàn)了繼承性與發(fā)展性的統(tǒng)一。

《辦理振務(wù)公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)條例》顧名思義是專門(mén)針對(duì)公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)條例，按照規(guī)定，公務(wù)員辦賑有一定成績(jī)者，均可由其所在單位或上級(jí)機(jī)關(guān)核實(shí)后，根據(jù)成績(jī)大小，給予包括明令嘉獎(jiǎng)、升敘、晉級(jí)、加俸、記功、給予振務(wù)委員會(huì)金質(zhì)褒章、獎(jiǎng)予振務(wù)委員會(huì)銀質(zhì)褒章、嘉獎(jiǎng)八種類別的獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)規(guī)定，曾犯辦振人員處罰條例經(jīng)受處分者，可在應(yīng)受獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)按照輕重分別抵消⑩。

《振務(wù)委員會(huì)職員獎(jiǎng)懲規(guī)則》是專指對(duì)振務(wù)委員會(huì)內(nèi)部職員的獎(jiǎng)懲，按照規(guī)定，凡是本會(huì)職員勤慎從公忠于職守、才能卓越著有勞績(jī)、研究與擔(dān)任公務(wù)有關(guān)之學(xué)術(shù)確有心得者，均可根據(jù)情況得到嘉獎(jiǎng)、記功、記大功、一次性獎(jiǎng)金、晉級(jí)之類的獎(jiǎng)勵(lì)，并且規(guī)定功過(guò)可以相抵，并制定了相抵的辦法等等。（11）

(三)對(duì)辦賑團(tuán)體及在事人員的獎(jiǎng)勵(lì)

隨著晚清政府救災(zāi)功能的弱化，義賑的興起，出現(xiàn)了大量的辦賑慈善團(tuán)體，相應(yīng)地減輕了政府救災(zāi)的壓力，作為回報(bào)和鼓勵(lì)，國(guó)民政府也制定相關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)措施。相關(guān)的條例主要有兩個(gè)，即1931年10月公布施行、1932年7月修正公布、1933年3月又經(jīng)修正的《辦振團(tuán)體及在事人員獎(jiǎng)勵(lì)條例》與《辦振團(tuán)體在事人員恤金章程》。《辦振團(tuán)體及在事人員獎(jiǎng)勵(lì)條例》主要是對(duì)以賑濟(jì)國(guó)內(nèi)災(zāi)祲為目的而依法組織的團(tuán)體及在事人員在辦理賑務(wù)方面成績(jī)卓著者進(jìn)行相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定。按照條例，獎(jiǎng)勵(lì)根據(jù)賑災(zāi)團(tuán)體及其所辦救濟(jì)范圍、活人人數(shù)等分為明令褒獎(jiǎng)、國(guó)民政府和振務(wù)委員會(huì)不同級(jí)別頒給的褒狀或匾額、褒章及準(zhǔn)予建立紀(jì)念碑碣等七種。（12）

《辦振團(tuán)體在事人員恤金章程》是專門(mén)對(duì)以賑濟(jì)國(guó)內(nèi)災(zāi)祲為目的，依法組織的團(tuán)體及在事人員的給恤條例。該章程的內(nèi)容規(guī)定與《辦理振務(wù)人員獎(jiǎng)恤章程》大同小異，是在前者基礎(chǔ)上略事增加而來(lái)，即增加了對(duì)于連續(xù)辦振十年以上勤勞卓著而亡故者也給予遺族一次性撫恤金的獎(jiǎng)勵(lì);另外，就是撫恤金的發(fā)給上稍有變化，凡是屬于全國(guó)性辦振團(tuán)體者，撫恤金是由該團(tuán)體開(kāi)具事實(shí)呈請(qǐng)內(nèi)政部、振務(wù)委員會(huì)會(huì)呈行政院核定令財(cái)政部給發(fā);屬于地方性辦振團(tuán)體者應(yīng)呈請(qǐng)所在省區(qū)之振務(wù)會(huì)酌擬數(shù)目，送經(jīng)省政府核定發(fā)給，并報(bào)內(nèi)政部、振務(wù)委員會(huì)備案（13）。對(duì)具體興辦有利于防災(zāi)御災(zāi)事業(yè)及專門(mén)人員的獎(jiǎng)勵(lì)方面的法規(guī)條例主要有:1929年1月的《興辦水利防御水災(zāi)獎(jiǎng)勵(lì)條例》、1929年2月的《防疫人員恤金條例》、《捐資興辦衛(wèi)生事業(yè)褒獎(jiǎng)條例》、《防疫人員獎(jiǎng)懲條例》、1929年4月的《捐資舉辦救濟(jì)事業(yè)褒獎(jiǎng)條例》、1932年2月的《捐資興辦衛(wèi)生事業(yè)褒章給與規(guī)則》等。

《興辦水利防御水災(zāi)獎(jiǎng)勵(lì)條例》主要是針對(duì)建造及修繕堤埝或疏導(dǎo)淤塞以防水患、開(kāi)辟水道以利灌溉與排水兩項(xiàng)事項(xiàng)的舉辦者給獎(jiǎng)方面的規(guī)定。給獎(jiǎng)包括補(bǔ)助工程費(fèi)、貸給工程費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)出力人員三種;凡是舉辦第一項(xiàng)事業(yè)工費(fèi)超過(guò)一定數(shù)目(最低為5000元)者，均可按照規(guī)定獲得工程費(fèi)一定比例的補(bǔ)助金;舉辦第二項(xiàng)事業(yè)的給獎(jiǎng)是按照灌溉面積與工費(fèi)多少，給予不同比例的貸給金與補(bǔ)助金;貸給金與補(bǔ)助金原則上由省政府水利經(jīng)費(fèi)項(xiàng)下抽撥，但補(bǔ)助金全年超過(guò)5萬(wàn)元，貸給金超過(guò)10萬(wàn)元而水利經(jīng)費(fèi)不足者得請(qǐng)由內(nèi)政部轉(zhuǎn)請(qǐng)國(guó)民政府酌給補(bǔ)助，同時(shí)規(guī)定，貸給金利息不超過(guò)1分;另外，條例還作出了對(duì)經(jīng)辦人依其捐資或經(jīng)募款額多少給予不同獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定。（14）

《防疫人員獎(jiǎng)懲條例》是對(duì)從事檢疫人員的獎(jiǎng)懲規(guī)定。不論是否為公務(wù)員(對(duì)協(xié)助防疫之慈善團(tuán)體也適用)，依其成績(jī)大小，均可得到升用或呈請(qǐng)國(guó)民政府給予褒狀、晉級(jí)或給予褒章、記功或嘉獎(jiǎng)的獎(jiǎng)勵(lì)?！斗酪呷藛T恤金條例》是對(duì)因防疫而染疫身死之防疫員給予的恤金及善后規(guī)定（15）。凡是中央或地方政府臨時(shí)派遣防疫之公務(wù)員、當(dāng)?shù)刎?fù)有防疫職務(wù)之公務(wù)員、前兩者以外從事防疫之醫(yī)師、協(xié)助醫(yī)師執(zhí)行防疫事務(wù)員、襄助公務(wù)員處理防疫事務(wù)者染疫身死，均可由衛(wèi)生部依其勞績(jī)給予500—5000元不等的一次性撫恤金(遺族領(lǐng)受順序按官吏恤金條例所定)，并酌給100—1000元之間的殮葬費(fèi);同時(shí)對(duì)隨同防疫人員在疫地服務(wù)之工丁染疫身死者也給予不超過(guò)200元的一次性撫恤金和50元?dú)氃豳M(fèi)。（16）

《捐資興辦衛(wèi)生事業(yè)褒獎(jiǎng)條例》是對(duì)以私財(cái)捐助辦理公共衛(wèi)生及醫(yī)藥事業(yè)而不以營(yíng)利為目的的私人或私人結(jié)合之團(tuán)體的給獎(jiǎng)規(guī)定。按照捐資的多少，分別給予不同的獎(jiǎng)勵(lì)。（17）《捐資興辦衛(wèi)生事業(yè)褒章給與規(guī)則》則是對(duì)褒獎(jiǎng)條例應(yīng)給予的褒章、褒狀式樣、佩戴、遺失后的補(bǔ)發(fā)等方面的具體規(guī)定（18）。

《捐資舉辦救濟(jì)事業(yè)褒獎(jiǎng)條例》則是對(duì)捐資舉辦如水利、衛(wèi)生等以外的救濟(jì)事業(yè)所作的給獎(jiǎng)規(guī)定。無(wú)論以個(gè)人名義或私人團(tuán)體名義捐助均按捐資多寡分別題給獎(jiǎng)匾，并規(guī)定了不同獎(jiǎng)匾給予時(shí)所應(yīng)遵循的程序。（19）

二、據(jù)章給獎(jiǎng):救災(zāi)獎(jiǎng)勵(lì)制度之實(shí)施

“人除非在危急的時(shí)侯，否則是不愿盡十分的心力去做事的?！保?0）采取相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)措施不僅可以使被制約者加倍努力，把事情做好，而且可以激發(fā)被約制者蘊(yùn)蓄力量，集中注意于一事一業(yè)，因而對(duì)被制約者的付出給予相應(yīng)的酬報(bào)和獎(jiǎng)勵(lì)是必要的。故而國(guó)民政府時(shí)期不但從制度上重視其法規(guī)建設(shè)，在實(shí)踐上也身體力行。

救災(zāi)辦賑，資金為要。國(guó)民政府為廣募資金，基本上按照制度規(guī)定，給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。如1929年2月，為昭激勵(lì)，國(guó)民政府按照《振款給獎(jiǎng)?wù)鲁獭罚o予北平銀行公會(huì)題予“勇于為善”的匾額，同時(shí)對(duì)捐款人楊佑之、王作霖頒給獎(jiǎng)證并給二等金質(zhì)褒章的嘉獎(jiǎng)（21）。1930年12月，按照《振款給獎(jiǎng)?wù)鲁獭返谒臈l規(guī)定，國(guó)民政府給予捐助江浙賑款的蔣介石題給匾額并頒發(fā)特等金質(zhì)褒章的獎(jiǎng)勵(lì)。（22）總之，諸如此類的獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)例翻檢史書(shū)應(yīng)不會(huì)少見(jiàn)。另外，從振務(wù)委員會(huì)歷年頒發(fā)的捐款褒章統(tǒng)計(jì)數(shù)字也可窺見(jiàn)其實(shí)施的大致概況。

據(jù)振務(wù)委員會(huì)1931年給予捐款褒章統(tǒng)計(jì)可知，截止到1931年中央振務(wù)機(jī)關(guān)共給予捐款褒章302座，其中給予捐款人286座，占褒章總數(shù)的94.7%，給予經(jīng)募人 16座，占褒章總數(shù)的 5.3%。（23）截止到1936年2月底前，據(jù)振務(wù)委員會(huì)不完全統(tǒng)計(jì)，自1931年起，共發(fā)金質(zhì)褒章一等12枚、二等110枚、三等131枚;銀質(zhì)褒章一等40枚、二等68枚、三等188枚、四等516枚。（24）共計(jì)1065枚。上述統(tǒng)計(jì)數(shù)字僅為振務(wù)委員會(huì)所發(fā)褒章，如果加上國(guó)民政府所發(fā)之褒章，數(shù)字當(dāng)必大于其上。上述實(shí)例與數(shù)字統(tǒng)計(jì)均表明，有關(guān)捐募賑款之制度確實(shí)得到了重視和執(zhí)行的。

款不虛靡，惠及災(zāi)黎。這與辦賑人員的精神和態(tài)度關(guān)系至深。為激勸辦賑人員盡心救災(zāi)，認(rèn)真辦賑，國(guó)民政府也非常重視貫徹落實(shí)對(duì)辦賑出力人員有關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)法規(guī)條文的實(shí)施。1929年8月，國(guó)民政府根據(jù)賑災(zāi)委員會(huì)的呈報(bào):常務(wù)委員朱慶瀾募集賑糧，運(yùn)輸救濟(jì)，奔馳關(guān)塞，勞瘁不辭;王震歷辦慈善事業(yè)，苦心經(jīng)營(yíng)，惠及災(zāi)黎存活甚眾，均屬辦賑異常出力，給予兩人明令嘉獎(jiǎng)之獎(jiǎng)勵(lì)，以昭激勵(lì)。（25）1932年3月，查照辦理公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)條例，給予1931年盡心救助河南災(zāi)荒的查災(zāi)放振委員汪守珍、楊名聲等四人振務(wù)委員會(huì)金質(zhì)褒章各一枚。（26）諸如此類的獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)例，不乏史料記載。

在實(shí)際工作中，盡管一般都是按照法律規(guī)定照章給獎(jiǎng)，但也不乏為激勵(lì)人員重加獎(jiǎng)賞的事例。如1933年，在一次堵口工程中，發(fā)生事故，七八名工人落水，2人淹死，幾人死里逃生。這樣一來(lái)，工人不再敢上工，除河務(wù)局多方動(dòng)員安撫外，時(shí)任黃河堵口工程處的處長(zhǎng)孔祥榕也對(duì)落水死難人員重加獎(jiǎng)扶:為每位死者發(fā)放3000元撫恤金(按給恤章程規(guī)定，給予本身或遺族一次性恤金最大金額才為200元)，并封為“將軍”，建廟供奉。對(duì)未死者也給予佩戴“光榮牌”(所有人見(jiàn)此牌必須立正致敬)的優(yōu)厚獎(jiǎng)勵(lì)。經(jīng)過(guò)采取這些鼓勵(lì)措施，工人才復(fù)工把口門(mén)堵塞合龍。（27）

三、問(wèn)題與反思:救災(zāi)獎(jiǎng)勵(lì)制度之檢討

從理論上講，救災(zāi)獎(jiǎng)勵(lì)一則鼓舞有功績(jī)者繼續(xù)努力;二則激勸他人之努力。即在獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)人的同時(shí)可以達(dá)到激勵(lì)后人的目的。獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)于維護(hù)社會(huì)安定，維持持久的社會(huì)救濟(jì)無(wú)疑都有重要促進(jìn)作用。

就目前所見(jiàn)振務(wù)委員會(huì)頒發(fā)的獎(jiǎng)?wù)?065枚(截止到1936年2月)來(lái)看，其中給予捐募人的至少應(yīng)占一半以上(因僅1931、1932這兩年就頒發(fā)給捐募人422枚獎(jiǎng)?wù)?，統(tǒng)觀這一時(shí)期來(lái)自社會(huì)捐募的賑款占據(jù)整個(gè)賑款比重很大一部分，可以推知獎(jiǎng)勵(lì)政策在貫徹實(shí)施過(guò)程中確實(shí)是起到了一定作用的。但是，獎(jiǎng)勵(lì)制度貫徹執(zhí)行中仍有值得檢討的地方。最主要的是獎(jiǎng)勵(lì)并非真正照章而行，人為操作同樣侵蝕到這一領(lǐng)域，降低了獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)效。如河南省每年對(duì)河工的獎(jiǎng)勵(lì)，并不只是河工人員才能得到，省長(zhǎng)往往將其親信加入請(qǐng)獎(jiǎng)名單之中。有時(shí)因省長(zhǎng)加入私人太多，反而使真正出力人員得不到應(yīng)得的獎(jiǎng)勵(lì)。（28）這種適當(dāng)者固屬不少，不應(yīng)得者也比比皆是獎(jiǎng)勵(lì)不公的狀況，容易使人生怨，而僥幸得獎(jiǎng)?wù)?，同樣?huì)產(chǎn)生輕視獎(jiǎng)勵(lì)者的心理。（29）如陶述曾在回憶中講到，1922年河南省利用賑款修筑“華洋堤”，他到黃河大堤工地任督工兩個(gè)月，但實(shí)際僅到工地走了兩趟，什么力也沒(méi)出，后來(lái)竟被保薦任官，連他自己都感到慚愧(據(jù)說(shuō)，此獎(jiǎng)勵(lì)幕后有人為他推薦，只不過(guò)他本人并不知情)，因此在他看來(lái)，“薦任官執(zhí)照”連一塊錢(qián)都不值(當(dāng)時(shí)領(lǐng)執(zhí)照需交1塊錢(qián)印花稅)。（30）另外，訂制褒章、褒狀之類的獎(jiǎng)品也需要一定的花費(fèi)。據(jù)有關(guān)資料，從捐款100—200元者到捐款5000元以上者，在領(lǐng)取相應(yīng)褒章時(shí)還需繳納5—8元不等的訂制費(fèi)。（31）這樣一來(lái)，就無(wú)形當(dāng)中增加了整個(gè)救災(zāi)辦賑的費(fèi)用。

還有一個(gè)值得注意的現(xiàn)象，就是社會(huì)捐贈(zèng)的多少和參與的廣度最終并不取決于政府獎(jiǎng)勵(lì)的力度，而主要取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況。這可以從以下幾個(gè)方面得以體現(xiàn)。首先，從政府勸捐的對(duì)象來(lái)看，一般是富裕人家。如《救荒策》稱:“地方大饑，宜勸富室營(yíng)造土木及一切當(dāng)行之禮，使貧民得以資生?！保?2）其次，從慈善團(tuán)體募款地區(qū)看，都是針對(duì)經(jīng)濟(jì)較發(fā)展的諸如上海、北平等大中城市。特別是上海，完全成了每次災(zāi)荒時(shí)救治資源的必取之地，沉重的政府軍政負(fù)擔(dān)和層加疊累的社會(huì)“包袱”，讓這個(gè)中國(guó)最大的工商之都也疲于應(yīng)付。相反，廣大的農(nóng)村由于近94%的人都無(wú)法維持最低生活（33），非但不能在“社會(huì)化”的資源集聚中擔(dān)任一個(gè)角色，反而成為救災(zāi)的對(duì)象。（34）另外，從個(gè)人捐款來(lái)看，也大多是諸如杜月笙、孔祥熙等擁有一定資產(chǎn)的社會(huì)名流。最后，從業(yè)界捐款來(lái)看，一般都是集中在工商金融經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的行業(yè)和地區(qū)。如在工商金融業(yè)繁盛的上海，尤顯其牛耳之勢(shì)。

綜上，盡管獎(jiǎng)勵(lì)制度對(duì)社會(huì)各界捐款有一定激勵(lì)作用，但是最終決定捐款數(shù)量的決定因素還在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度，很難想象，一個(gè)僅能維持溫飽的社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人能在救災(zāi)過(guò)程中貢獻(xiàn)更多的物資。因此，在制定和完善相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)制度的同時(shí)，加快經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展，增強(qiáng)抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力，乃是我們今后救災(zāi)工作致力的方向。

四、小結(jié):救災(zāi)獎(jiǎng)勵(lì)制度的特征及鏡鑒

通過(guò)對(duì)上述救災(zāi)獎(jiǎng)勵(lì)制度理論與實(shí)踐相結(jié)合的歷史考察，從中可以發(fā)現(xiàn)，這一階段的救災(zāi)獎(jiǎng)勵(lì)制度呈現(xiàn)出如下特征，并給我們提供一定的歷史借鑒:

其一，從救災(zāi)獎(jiǎng)勵(lì)制度內(nèi)容看，分門(mén)別類，制定了針對(duì)不同對(duì)象、不同層面、不同行業(yè)防災(zāi)救災(zāi)的法規(guī)條文，同時(shí)，還具體詳備地規(guī)定了給獎(jiǎng)的級(jí)別、程序與手續(xù)，從制度層面看，無(wú)疑體現(xiàn)出明顯的時(shí)代演進(jìn)和近代化特征。

其二，從救災(zāi)獎(jiǎng)勵(lì)的方式看，這一時(shí)期獎(jiǎng)勵(lì)形式力圖避免之前捐納制度物質(zhì)激勵(lì)的弊端，更側(cè)重于精神和道德層面，其制度選擇的積極意義更加明顯。而對(duì)官員救災(zāi)的政績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)在借鑒前人基礎(chǔ)上制定更加詳備，從制度上為積極防災(zāi)救災(zāi)提供了法律保證。

其三，從救災(zāi)獎(jiǎng)勵(lì)制度的實(shí)踐看，國(guó)民政府基本上是按照制度規(guī)定，對(duì)捐募的團(tuán)體和個(gè)人、辦賑出力的人員給予相應(yīng)的酬報(bào)和獎(jiǎng)勵(lì)，間或還能看到為激勵(lì)人員重加獎(jiǎng)賞的事例，體現(xiàn)出一定的制度彈性和靈活性。

其四，從救災(zāi)獎(jiǎng)勵(lì)制度實(shí)施過(guò)程看，除了有良性彈性一面外，負(fù)面因素也多有呈現(xiàn):人為操作、無(wú)功受賞、功賞不當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象多見(jiàn)，無(wú)形當(dāng)中降低了獎(jiǎng)勵(lì)的效用。

其五，從救災(zāi)獎(jiǎng)勵(lì)制度的效果看，盡管獎(jiǎng)勵(lì)制度對(duì)救災(zāi)捐募有相當(dāng)?shù)募裥в?，但決定捐募的數(shù)量與之并不存在必然關(guān)聯(lián)，最終決定因素乃在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度。

注釋

①武艷敏:《南京國(guó)民政府早期救災(zāi)懲罰規(guī)定的歷史考察》，《鄭州大學(xué)學(xué) 報(bào) 》2010 年第 5 期 。 ②③ ④ ⑤ ⑩ （11） （12） （13） （15） （16） （17） （18）《中 華 民 國(guó) 法規(guī)大全》(一)，商務(wù)印書(shū)館，1936 年，第 802—3、797、797、804—805、804、797—8、804—5、805、1128、1128—29、1090、1090—1091 頁(yè)。⑥孫紹聘:《中國(guó)救災(zāi)制度研究》，商務(wù)印書(shū)館，2004年，第62—65頁(yè)。⑦《辦賑獎(jiǎng)懲暫行條例》，《東方雜志》1920年第17卷第23期。⑧行政院秘書(shū)處:《國(guó)民政府行政院公報(bào)》第28號(hào)，1929年，第47—50頁(yè)。⑨《賑務(wù)法規(guī)一覽》，中國(guó)第二歷史檔案館藏，12—2970。 （14）行政院秘書(shū)處:《國(guó)民政府行政院公報(bào)》第17號(hào)，1929年，第8—11頁(yè)。 （19）行政院秘書(shū)處:《國(guó)民政府行政院公報(bào)》第42號(hào)，1929年，第1—2頁(yè)。 （20）楊雅彬:《近代中國(guó)社會(huì)學(xué)》(上)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2001年，第185—186頁(yè)。 （21）行政院秘書(shū)處:《國(guó)民政府行政院公報(bào)》第26號(hào)，1929年，第22—23頁(yè)。 （22）行政院秘書(shū)處:《國(guó)民政府行政院公報(bào)》第216 號(hào)，4631 號(hào)，1930 年，第51 頁(yè)。 （23）振務(wù)委員會(huì):《賑務(wù)統(tǒng)計(jì)圖表(民國(guó)二十年)》，上海圖書(shū)館藏，見(jiàn)捐款褒章。 （24）《振務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)許世英與朱慶瀾交接有關(guān)文件(1936年2月)》，中國(guó)第二歷史檔案館藏，116—13。 （25）行政院秘書(shū)處:《國(guó)民政府行政院公報(bào)》第74號(hào)，1929年，第5頁(yè)。 （26）監(jiān)察院秘書(shū)處:《監(jiān)察院公報(bào)》，調(diào)查裁厘及賑災(zāi)特刊，1932年，第95頁(yè)。 （27）錢(qián)鋼、耿慶國(guó):《二十世紀(jì)中國(guó)重災(zāi)百錄》，上海人民出版社，1999年，第254頁(yè)。 （28）中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議河南省委員會(huì)文史資料研究委員會(huì):《河南文史資料選輯》第37 輯，第21 頁(yè)。 （29）孫本文:《社會(huì)學(xué)大綱》(下)，世界書(shū)局，1931 年，第55頁(yè)。 （30）中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議河南省委員會(huì)文史資料研究委員會(huì):《河南文史資料選輯》第16輯，第78頁(yè)。 （31）《旅平河南賑災(zāi)會(huì)移送災(zāi)民墾荒就食 辦理急振征信錄》，河南省檔案館藏，A大類B6屬類581，第22—23 頁(yè)。 （32）賀長(zhǎng)齡、魏源:《清經(jīng)世文編》，中華書(shū)局，1992年，第1033頁(yè)。 （33）朱其華:《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)透視》，中國(guó)研究書(shū)店，1936年，第4頁(yè)。 （34）孫語(yǔ)圣:《對(duì)民國(guó)與當(dāng)前我國(guó)救災(zāi)體制的“社會(huì)化”思考》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2007年第9期。