中央財政收入與民生水平關(guān)系研究

朱團欽 吳玉龍

據(jù)國家財政部數(shù)據(jù)顯示，2013年第一季度我國公共財政收入增長6.9%的同時，中央財政收入增速下滑明顯，一季度中央財政收入同比下降0.2%，3月份中央財政收入同比下降5.2%。有一種觀點認(rèn)為我國財政收入增速放緩，中央財政收入下降預(yù)示我國投入到民生領(lǐng)域的支出將減少，人民生活水平可能也要降低。筆者認(rèn)為中央財政收入與民生水平并不存在必然正相關(guān)關(guān)系，中央財政收入的降低并不必然導(dǎo)致民生水平下降。本文擬對相關(guān)問題進行分析和思考。

一、中央財政收入增加是民生水平提升的重要基礎(chǔ)

財政收入是保證民生的物質(zhì)基礎(chǔ)。中央財政收入擔(dān)負(fù)著宏觀意義上的公共物品和公共服務(wù)的提供與保障。財政收入的較快增長是經(jīng)濟發(fā)展的成果表現(xiàn)，對于財政收入的支配則能夠使經(jīng)濟發(fā)展成果被民眾共享，對于改善民生能創(chuàng)造更好的物質(zhì)基礎(chǔ)。長期以來，我國中央財政收入保持快速增長，為政府發(fā)揮職能作用，開展民生工程，為人民提供公共物品和公務(wù)服務(wù)創(chuàng)造了良好的物質(zhì)條件。自改革開放以來，我國財政收入的增長速度基本保持在兩位數(shù)以上，中央財政收入在分稅制改革以后更是顯著增加，其增長速度遠遠超過我國GDP增長速度。這既體現(xiàn)了我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，也為我國民生水平的提升提供了物質(zhì)保證。

在我國經(jīng)濟快速發(fā)展、財政收入快速增長的同時，我國民生水平也得到了顯著提高，我國財政支出中用于民生部分的支出比重與日俱增，也稱為“民生財政”。分稅制改革以后我國中央財政收入的迅速增加增強了中央政府的財政實力，有利于發(fā)揮其在國家財政中的主導(dǎo)作用，為宏觀經(jīng)濟的調(diào)控提供了保障。由于社會發(fā)展、人民需求、政策導(dǎo)向等因素，政府將大量財政支出用于與人民生活日益相關(guān)的領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障體系建設(shè)等等。據(jù)歷年《中國統(tǒng)計年鑒》中的數(shù)據(jù)顯示，2007—2011年，我國教育支出由 7122.32億元，增加到16497.33億元;醫(yī)療衛(wèi)生支出由1989.96億元增加到6429.51億元;社會保障支出由5447.16億元增加到11109.40億元，中央財政的導(dǎo)向作用和財政投入力度對提升民生水平的影響不容忽視，是民生水平提升的重要基礎(chǔ)。在教育領(lǐng)域，隨著我國財政收入的增長，中央與地方都加大了對教育領(lǐng)域的資金投放力度，根據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》的統(tǒng)計，國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比例從2007年的3.22%達到了2010年的4%，實現(xiàn)了政府的教育發(fā)展的階段性目標(biāo)。這既顯示了政府對教育的重視，又凸顯了財政收入的重要性。其中，中央財政對于教育事業(yè)的發(fā)展所發(fā)揮的引導(dǎo)、帶動作用不可忽視。

在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，在我國財政收入不斷增長的同時，投入到醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的支出也在不斷增多。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》的統(tǒng)計，在我國，醫(yī)療衛(wèi)生支出從2007年的34.21億元提高到2011年的71.32億元。在某些地方政府缺乏財政能力的區(qū)域，中央財政的支持表現(xiàn)出絕對主導(dǎo)作用。這有利于改善我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，為人民創(chuàng)造一個良好的醫(yī)療衛(wèi)生環(huán)境，進一步促進了民生水平的提高。

在社會保障領(lǐng)域，隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，財政收入快速增長，同時用于社會保障和就業(yè)的支出也不斷增加，《中國統(tǒng)計年鑒》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2007—2011年的五年內(nèi)，地方財政用于社會保障方面的支出由 5104.53億元增加到 2011年的10606.92億元，增長了一倍，社會保障體系在不斷完善與加強。中央財政用于社會保障方面的支出由342.63億元增加到2011年的502.48億元，中央財政的支出雖然遠低于地方財政，但是中央財政的重點是對于困難地區(qū)、困難群眾傾斜，保障困難群眾基本生活，讓人民群眾充分享受到發(fā)展成果。同時又能夠吸引地方政府、民間資金向民生領(lǐng)域的投入，這體現(xiàn)了中央財政的政策主導(dǎo)作用和拉動效應(yīng)。

由此可見，中央財政收入的增長是我國民生水平提升的重要基礎(chǔ)，民生水平的提高離不開中央財政的支持。雖然中央財政實力小于地方財政的總和，但中央財政的宏觀調(diào)控能力、主導(dǎo)和示范效應(yīng)，能有效帶動地方政府、民間投資向民生領(lǐng)域的傾斜，對于我國民生水平提升具有重要意義。

二、中央財政收入與民生存在非必然正相關(guān)關(guān)系

我們看到，雖然我國財政收入增長的同時，各項民生支出也在不斷加大，民生水平有了顯著提升。但是這并不意味著財政收入與民生水平呈必然正相關(guān)關(guān)系。財政收入的增長，尤其是中央財政收入的增長不等于我國民生水平同等程度的提升。這在現(xiàn)實中表現(xiàn)為中央財政收入增長的同時不存在民生支出的同速度提升，民生支出所占財政支出比重和占GDP比重沒有同比例增大。從我國社會的社會主義性質(zhì)來看，民生水平提升是社會發(fā)展的必然。改革開放30多年來，我國人民生活水平遠遠沒有達到同步或應(yīng)有的高度。在相反的意義和域境上分析，受社會主義基本經(jīng)濟規(guī)律的制約，中央財政收入服從經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律而可能低增長、零增長乃至負(fù)增長，但我國人民的生活水平理應(yīng)保持增長乃至大幅增長，以實現(xiàn)“中國夢”。

(一)中央財政收入與民生支出增速的非正相關(guān)關(guān)系

1.中央財政收入與教育的非正相關(guān)關(guān)系。雖然我國國家財政性教育經(jīng)費支出近5年累計為7.79萬億元，年均增長21.58%，但投入總量相對于財政收入與我國國內(nèi)生產(chǎn)總值仍然較小。我國中央財政收入用于教育經(jīng)費的比重為10%左右，90%左右的經(jīng)費支出都要由地方政府自己負(fù)擔(dān)，長期以來的義務(wù)教育重?fù)?dān)落在了地方政府肩上。并且，中央財政收入用于教育領(lǐng)域投入的增速十分緩慢，這一方面增大了地方政府的壓力，另一方面又使人民看不到中央對于教育投入的實際行動，會影響到中央政府的公信力。由于教育經(jīng)費支出主要由地方政府負(fù)擔(dān)，教育投入也會因地區(qū)經(jīng)濟水平而有所差異。由表1可以看到，我國東西部地區(qū)的國家財政性教育平均支出的差距很大，如果將社會團體和個人辦學(xué)、社會捐贈等經(jīng)費來源考慮進來，差距將進一步拉大。這將使經(jīng)濟的不均衡造成受教育機會的不平等，加重社會不平等程度。從長期來看，人民受教育程度也會因地區(qū)而有所差距，進而拉大了我國東西地區(qū)、城鄉(xiāng)地區(qū)差距。

表1 2007—2011年我國東西部地區(qū)國家財政性教育平均支出 單位:億元

2.中央財政收入與醫(yī)療衛(wèi)生的非正相關(guān)關(guān)系。我國醫(yī)療衛(wèi)生條件隨著我國經(jīng)濟水平的提高而與日改善，1978—2009年間，我國的衛(wèi)生總費用以及政府的預(yù)算衛(wèi)生支出都有所增長，平均增長率都超過了15%，這大大提高了我國醫(yī)療衛(wèi)生水平。但從表2我國衛(wèi)生總費用的構(gòu)成來看，雖然政府衛(wèi)生支出在不斷增長，所占衛(wèi)生總費用的比重也在提高，但政府衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比重仍然最小，個人仍是衛(wèi)生總費用的主要承擔(dān)者。在現(xiàn)實生活中，百姓看病難、衛(wèi)生條件差等問題依然是困擾人們生活的重大問題，政府財政在這方面的作用仍需進一步的發(fā)揮。雖然政府財政用于醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的開支逐年增加，但中央財政方面的投入并不明顯，所占比重不到2%，重?fù)?dān)依然落在了地方政府方面。從目前來說，中央財政在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的投入力度對我國醫(yī)療衛(wèi)生條件的總體改善的作用是不明顯的，并不呈正相關(guān)性。

表2 2001—2009年我國衛(wèi)生總費用構(gòu)成所占比重單位:%

3.中央財政收入與社會保障和就業(yè)的非正相關(guān)關(guān)系。隨著我國社會的不斷發(fā)展，社會保障體系逐漸完善，人民生活日趨有所保障。我國財政支出中用于社會保障和就業(yè)的支出從2007—2011年總額翻倍，但中央財政的投入并不明顯，地方政府對于社會保障方面的投入反而成倍增加。這說明在我國社會保障日趨完善的過程中地方政府的財政支持起到了舉足輕重的作用。

(二)中央財政收入與民生水平存在著非正相關(guān)關(guān)系

1.中央財政收入的宏觀意義大于微觀，這決定了中央財政收入與我國民生水平存在非同一性。一般來說，中央財政收入增長預(yù)示著可用于民生領(lǐng)域的經(jīng)費增加，提高民生水平的可能性增強，二者在可能性意義上存在正相關(guān)關(guān)系。但中央財政收入與民生水平客觀上卻存在著非同一性。因為中央財政與地方財政相比，本身財政總量上確實先天不足。這決定著民生水平的提升主要依賴于地方政府的財政支撐。另一方面，對于中央來說，需要更多的從宏觀層面把握經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、科學(xué)、國防、行政、外交等各項經(jīng)費的供給，對支援少數(shù)民族地區(qū)、調(diào)節(jié)各級地方預(yù)算和救濟地方重大自然災(zāi)害等，也起著不可替代的重大作用。中央財政需要統(tǒng)籌各個領(lǐng)域的需要，從國家的長治久安層面來合理分配經(jīng)費支出。據(jù)財政部在十二屆全國人大第一次會議上的報告中指出，中央公共財政用于民生的支出5年累計16.89萬億元，年均增長21.1%，占中央公共財政支出的比重穩(wěn)定在2/3以上。但中央財政畢竟在財力方面先天具有劣勢，并且更多的是向宏觀意義上的民生傾斜。相對而言，地方公共財政對于自身所在地區(qū)的民生水平提升更具有實質(zhì)性成效。因此，中央財政對于民生水平的提升有保障性作用，對民生水平提升具有主導(dǎo)、帶動效應(yīng)，但二者客觀上的非同一性是二者非正相關(guān)關(guān)系的理論、政策來源。

2.經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級決定我國將由注重GDP增長轉(zhuǎn)向注重民生水平提高。我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，發(fā)展仍是解決我國所有問題的關(guān)鍵。隨著我國生產(chǎn)力和綜合國力的顯著提高，片面強調(diào)生產(chǎn)力的增長已經(jīng)阻礙了我國社會的健康發(fā)展。我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變需要更加重視保障和改善民生，這成為政府一切工作的出發(fā)點和落腳點。我國中央財政向民生領(lǐng)域的傾斜性很強，投入力度逐年加大。GDP增長速度的放緩并沒有影響到我國重視民生建設(shè)的政策方向，民生水平依然在提升。在未來的經(jīng)濟發(fā)展時期，政府仍會將民生建設(shè)放在突出位置，政府工作力度、財政投入資金也將逐漸加大。而且，隨著經(jīng)濟發(fā)展速度的放緩，我國經(jīng)濟發(fā)展將步入低增速時期，我國中央財政收入的低增長或負(fù)增長與政府不斷加大民生投入力度將呈弱相關(guān)關(guān)系，這也體現(xiàn)了二者之間的非必然正相關(guān)關(guān)系。

3.我國的社會主義性質(zhì)決定了人民生活水平的切實提高是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的目標(biāo)。社會和諧是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性。黨的十八大報告中強調(diào)要正確處理好改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，最大限度增加和諧因素，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安。在全面建成小康社會的總體目標(biāo)中明確提出要實現(xiàn)人民生活水平的全面提高。我國在2002—2012年的10年來致力于提高人民收入水平，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的收入分別實現(xiàn)了數(shù)倍增長，據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》顯示，我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由2002年的7703元增加到2012年的24567元，農(nóng)村居民人均純收入由2476元增加到7917元，這為人民提升生活水平創(chuàng)造了最直接的物質(zhì)條件。在提高收入總體水平的同時，政府也使政策逐漸向農(nóng)村傾斜，不斷縮小城鄉(xiāng)收入差距，使人民生活水平實現(xiàn)整體、協(xié)調(diào)性提升。在今后的重要戰(zhàn)略機遇期內(nèi)，人民生活水平的提高依然是政府的重要工作，政府必然將加大對民生領(lǐng)域的投入力度。國家和政府將在經(jīng)濟增速降低的總體形勢下繼續(xù)推進民生建設(shè)，不斷提高我國人民的生活水平。中央財政收入增長速度放緩并不改變我國社會主義經(jīng)濟發(fā)展的根本目的，民生水平依然會提升，二者不具有必然正相關(guān)關(guān)系。

三、啟示

通過分析我國中央財政收入與我國民生水平的關(guān)系，筆者對于今后我國社會發(fā)展做出以下思考。

(一)民生水平將成為我國社會發(fā)展水平的主要指標(biāo)。改革開放初期，為改變我國經(jīng)濟落后的面貌，中央與地方的政策導(dǎo)向主要以全力進行經(jīng)濟建設(shè)為主。這主要從國情出發(fā)，為以后的全面建設(shè)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。但在經(jīng)濟崛起的進程中單純追求經(jīng)濟發(fā)展的政策將帶來諸多弊端，極可能是國家強盛而人民生活水平卻沒有相應(yīng)程度的提升，這則違反了我國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的根本目的。因此我國政府開始強調(diào)經(jīng)濟的又好又快發(fā)展，實現(xiàn)社會全面進步。

近些年來，國家財政不斷增加對于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)等民生領(lǐng)域的投入，這體現(xiàn)了政府政策導(dǎo)向的根本性轉(zhuǎn)變。黨的十八大報告中也明確指出，“提高人民物質(zhì)文化生活水平，是改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本目的”。要在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展，努力讓人民過上更好生活，開創(chuàng)社會和諧人人有責(zé)、和諧社會人人共享的生動局面。經(jīng)濟的發(fā)展終究是為了提高人民生活水平創(chuàng)造物質(zhì)條件，政策的落腳點最終還是要回到促進民生上來。

(二)民生財政將成為公共財政的發(fā)展方向。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展速度放緩，我國財政收入增長速度降低將成為必然趨勢，但是民生建設(shè)方面的剛性支出并不能因此而縮減。十二屆全國人大第一次會議明確強調(diào)2013年財政收入增長不會太快，但用于增加保障改善民生支出方面的剛性支出仍然要增加，在優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)時，要“繼續(xù)向教育、醫(yī)藥衛(wèi)生、社會保障等民生領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)傾斜”。

(三)財政收支結(jié)構(gòu)將圍繞民生建設(shè)進行調(diào)整。從本文研究可以看出，我國財政收入增長并不等于民生水平會隨之提升，尤其是中央財政收入的增長與民生水平并不具有必然正相關(guān)性關(guān)系。我國財政收入增速放緩將成為必然趨勢，如何科學(xué)調(diào)整我國財政收支結(jié)構(gòu)以保證民生剛性支出的穩(wěn)定增長，更好地發(fā)揮積極財政政策在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生中的作用，將是我國財政體制改革的重點。我國財政收支結(jié)構(gòu)將在保證民生建設(shè)投入不斷增加的前提下進行調(diào)整，不斷提高民生支出所占比重，嚴(yán)格控制行政經(jīng)費等一般性支出，增加科教文衛(wèi)支出和社會保障支出，以實現(xiàn)國家經(jīng)濟不斷發(fā)展的同時，人民生活越來越幸福的中國夢。

［1］財政部發(fā)布2013年一季度我國財政收支情況［EB/OL］.http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201304/t20130415_824878.html.

［2］嵇明.關(guān)于民生財政的若干思考［J］.經(jīng)濟研究參考，2011，(19).

［3］2013 年政府工作報告［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013－03/18/c_115064553.htm.

［4］樊曉峰.基于改善民生的財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化［D］.吉林財經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)文論文，2011.

［5］財政部關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報告［EB/OL］.http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201303/t20130319_782332.html.

［6］胡錦濤:堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗［EB/OL］.http://www.xj.xinhuanet.com/2012－11/19/c_113722546.htm.

［7］王慶.關(guān)于民生財政的思考［J］.宏觀經(jīng)濟管理，2005，(5).