論城市基層治理分權(quán)化改革——基于撤銷街道辦事處的分析

田 恒

一、問題提出

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和城市治理復(fù)雜性的增強(qiáng)，街道辦事處存在的問題愈加凸顯。歸納起來，這些問題主要包括五個(gè)方面:一是作為派出機(jī)關(guān)，街道辦事處實(shí)際上承擔(dān)著一級政府的職能，且其職能處于不斷擴(kuò)展中，而相應(yīng)的職權(quán)和資源配置并未到位，權(quán)責(zé)非對稱性問題突出;二是作為“二傳手”的角色忙于執(zhí)行上級政府下達(dá)的任務(wù)，忽視了居民對公共服務(wù)的多元化需求;三是街道辦事處將其自身承擔(dān)的許多工作派給居委會去完成，造成居委會的行政化運(yùn)作，一定程度上弱化了居委會的自主性;四是工作效率低下，運(yùn)作成本較高，造成了巨大的資源浪費(fèi);五是街道辦事處的法律地位比較模糊。概言之，街道辦事處作為一種實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)的制度安排，它在運(yùn)作過程中模糊了政治、管理和法律的界限，這是街道辦事處問題的癥結(jié)所在。由于這些問題的存在，街道辦事處的改革逐漸受到地方政府的重視，并被納入了國家基層政權(quán)建設(shè)的議程。

針對街道辦事處存在的問題，目前的政策方案主要有“虛街論”、“實(shí)街論”和“撤銷論”三種?！疤摻终摗敝鲝埦S持街道辦事處派出機(jī)關(guān)的性質(zhì)，同時(shí)加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)和基層社會自治，街道辦事處主要承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)的職能。①“實(shí)街論”主張做實(shí)街道辦事處，包括兩種路徑:一是直接將街道辦事處建設(shè)成一級政府實(shí)體，實(shí)行“三級政府、三級管理”體制。②二是把區(qū)一級政府改為派出機(jī)關(guān)，在擴(kuò)大街道辦事處管理范圍基礎(chǔ)上將其建設(shè)成為基層政府。③“撤銷論”認(rèn)為撤銷街道辦事處是解決問題的關(guān)鍵，是治愈街道辦事處弊病的一劑良方，是提升公共服務(wù)效率、增強(qiáng)政府回應(yīng)性和社區(qū)自治的根本出路。④關(guān)于這些政策主張的科學(xué)性、可行性已經(jīng)有許多討論，這里不再贅述。

本文從現(xiàn)象和問題出發(fā)，探究撤銷街道辦事處改革所呈現(xiàn)出的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)，分析這種改革對城市基層治理的意蘊(yùn)。通過對此種改革的經(jīng)驗(yàn)性總結(jié)和討論，有助于我們更好地理解城市基層治理變革的基本邏輯。

二、撤銷街道辦事處與城市基層治理分權(quán)化改革的可能

新中國成立初期，為了把街道居民逐步組織起來并逐漸使之就業(yè)或轉(zhuǎn)業(yè)，為了減輕當(dāng)時(shí)區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)，在很多城市中，除建立居民委員會外，還設(shè)立了作為市或區(qū)人民政府派出機(jī)關(guān)性質(zhì)的街道辦事處。⑤街道辦事處在當(dāng)時(shí)發(fā)揮著城市社會組織化、資源整合、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和職責(zé)分擔(dān)的多重功能，它同時(shí)構(gòu)成了城市基層管理與社會控制的體制安排的核心。經(jīng)過30多年的發(fā)展，城市的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，傳統(tǒng)的城市基層管理體制面臨諸多的挑戰(zhàn)和問題。鑒于此，對街道辦事處的性質(zhì)和職能進(jìn)行科學(xué)的定位顯得格外重要，因?yàn)檫@是理順街道辦事處體制內(nèi)外各種權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)。⑥這意味著城市基層治理模式需要重新構(gòu)建。從理論上講，城市基層治理需要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，同時(shí)引入市場機(jī)制和社會力量，依靠合作治理提供社區(qū)服務(wù)，從而滿足居民多樣化的服務(wù)需求。⑦顯然，合作治理是城市基層治理應(yīng)該追求的一種理想模式?，F(xiàn)實(shí)的問題是，通過什么樣的路徑來推動這種合作治理的實(shí)現(xiàn)。從“行政”與“自治”交互關(guān)系角度將城市基層治理劃分為“行政一體化”、“行政與自治分離”和“行政與自治銜接”三種模式，并認(rèn)為“社區(qū)管理體制改革的要點(diǎn)在于找到行政管理和居民自治的銜接體”這一觀點(diǎn)在認(rèn)識論上具有一定啟示意義。⑧雖然這些改革主張的路徑各不相同，但其本質(zhì)都指向國家與社會、公共行政與社區(qū)自治之間的權(quán)力關(guān)系問題。進(jìn)而言之，這些探索模式在不同程度上體現(xiàn)了分權(quán)化的思想。分權(quán)化意味著權(quán)力、責(zé)任和資源的轉(zhuǎn)移。在實(shí)踐中，撤銷街道辦事處意味著城市基層治理結(jié)構(gòu)的變革，其核心同樣涉及權(quán)力關(guān)系的調(diào)整問題。由此，可將街道辦事處的撤銷過程看做是一種城市基層治理分權(quán)化改革的過程，其重點(diǎn)是通過基層治理分權(quán)化的改革設(shè)計(jì)理順各相關(guān)主體的權(quán)力邊界和責(zé)任范圍，從而實(shí)現(xiàn)有效治理。基于此，這里提出如下三個(gè)命題:一是政府職能轉(zhuǎn)移構(gòu)成城市基層治理分權(quán)化改革的前提;二是城市基層治理分權(quán)化改革需以城市基層社會的再組織化作為保障;三是此種分權(quán)化改革重塑著城市生活中國家與社會的關(guān)系。

必須明確，通過撤銷街道辦事處來推動城市基層治理分權(quán)化改革是有其制度基礎(chǔ)的。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:第一，國家宏觀制度環(huán)境的變革為城市基層治理分權(quán)化改革奠定了基礎(chǔ)。制度環(huán)境是“一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的基本的政治、社會和法律基礎(chǔ)規(guī)則”⑨。制度環(huán)境影響其他制度的安排，而制度環(huán)境的要素，如政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、文化、意識形態(tài)等，影響著具體制度的生成與變遷，也影響著具體制度安排的功效與績效。⑩制度環(huán)境的深刻變化(如經(jīng)濟(jì)制度從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變)呼喚與之相符的新的治理模式。第二，一系列正式制度的出臺或廢止為城市基層治理創(chuàng)新提供了政治和行政上的合法性?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》(2004年9月19日)明確提出要“加強(qiáng)社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”，具體要求整合社會管理資源，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局;《城市街道辦事處組織條例》的廢止為撤銷街道辦事處消除了制度障礙;《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的意見》(中發(fā)〔2011〕11號)的出臺為城市基層治理創(chuàng)新提供了新的政策依據(jù)和制度動力。

另外，基層民主制度建設(shè)與公眾參與的需求刺激了這一分權(quán)化進(jìn)程。依托黨內(nèi)民主建設(shè)帶動基層民主，從而確保社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的落實(shí)，這種城市基層民主制度建設(shè)的路徑要求在城市基層社會探索一種多元參與的合作治理模式。

三、城市基層治理分權(quán)化改革的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn):撤銷街道辦事處的案例

(一)撤銷街道辦事處改革的過程

針對街道辦事處存在的問題，許多基層政府近十年來(2002年以來)展開的一系列改革在政策取向上表現(xiàn)出了某些相似性，即通過撤銷街道辦事處來探索城市基層治理創(chuàng)新，如南京市白下區(qū)、安徽蕪湖市、黃石市鐵山區(qū)、貴陽市、銅陵市銅官山區(qū)等地方的實(shí)踐。為了更好地把握這種創(chuàng)新的內(nèi)在規(guī)律，下面通過剖析南京市白下區(qū)和貴陽市兩地的街道辦事處改革來分析城市基層治理變革的過程及其特點(diǎn)。

1.南京市白下區(qū)的探索。2002年3月29日，南京市白下區(qū)區(qū)委、區(qū)政府決定在淮海路街道進(jìn)行街道管理體制改革試點(diǎn)。改革的目標(biāo)是撤銷淮海路街道辦事處，成立淮海路社區(qū)行政事務(wù)管理中心，強(qiáng)化黨工委工作和社區(qū)自治功能。（11）具體思路是:街道不再承擔(dān)經(jīng)濟(jì)管理職能，其原承擔(dān)的57項(xiàng)職能移交給13個(gè)相關(guān)職能部門，并通過競標(biāo)等方式引入第三方參與社會管理。改革后管理中心共18人(改革前60人)，負(fù)責(zé)民政事務(wù)、勞動保障、市容管理、城市建設(shè)、司法服務(wù)、計(jì)生服務(wù)和黨建等工作。（12）經(jīng)過幾年的探索，淮海路街道的改革以“失敗”而告終(因行政區(qū)劃重新調(diào)整所致)，但白下區(qū)并未停止其創(chuàng)新。2011年，白下區(qū)第十次黨代會提出了“建設(shè)群眾更具幸福感和歸屬感的創(chuàng)新型社區(qū)”的發(fā)展目標(biāo)，探索建立以黨組織為核心領(lǐng)導(dǎo)下的基層社會管理服務(wù)新體制。2012年初，白下區(qū)決定在五老村街道試點(diǎn)基層善治的社會管理服務(wù)新模式，探索社區(qū)綜合體制改革。具體做法是:在街道成立市民服務(wù)中心，集中行使從社區(qū)收回的27項(xiàng)行政性事務(wù)。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，按照“15分鐘服務(wù)圈”的要求在全區(qū)建立了9個(gè)市民服務(wù)中心。啟動“網(wǎng)格化組團(tuán)式”服務(wù)，將全區(qū)58個(gè)社區(qū)劃成624個(gè)網(wǎng)格，并派社工負(fù)責(zé)擔(dān)任網(wǎng)格管理員。2012年3月，白下區(qū)被民政部確定為“全國社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)”，擔(dān)負(fù)起為中國城市社會管理服務(wù)新模式探路的使命。民政部要求白下區(qū)重點(diǎn)探索“程序式、活動式、平臺式、載體式”的開放型公眾參與模式。（13）實(shí)際上，這規(guī)定了白下區(qū)城市基層治理改革的方向。

2.貴陽市的試點(diǎn)改革及其推廣。為解決“行政管理中存在的層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)”等問題，貴陽市市委、市政府決定于2010年2月在小河區(qū)、金陽新區(qū)啟動城市基層管理體制試點(diǎn)改革。改革思路是:在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)撤銷街道辦事處，形成“市—區(qū)—社區(qū)”三級管理模式。推行城市基層扁平化管理，推進(jìn)城市管理和服務(wù)資源向社區(qū)下沉，探索建立以社區(qū)為主的新型城市基層社會管理體制和運(yùn)行機(jī)制，從而強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能、凝聚功能、管理功能和維穩(wěn)功能。以地域面積和服務(wù)半徑為主要依據(jù)，推行區(qū)域化管理，促進(jìn)社區(qū)管理向社會領(lǐng)域綜合發(fā)展轉(zhuǎn)變。（14）在新建社區(qū)推行“一個(gè)社區(qū)黨委、一個(gè)居民議事會、一個(gè)社區(qū)服務(wù)中心”的組織架構(gòu)(社區(qū)黨委實(shí)行“大黨委制”，居民議事會是社區(qū)議事協(xié)商的機(jī)構(gòu)，社區(qū)服務(wù)中心構(gòu)成了政府在社區(qū)實(shí)施服務(wù)和管理的平臺)。按照該思路，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，貴陽市市委、市政府決定在全市范圍內(nèi)逐步推廣該政策。截至2012年2月，貴陽市撤銷全市49個(gè)街道黨工委和街道辦事處，建立了89個(gè)新型社區(qū)。至此，改革基本完成。

(二)城市基層治理分權(quán)化改革的經(jīng)驗(yàn)

通過對兩個(gè)案例的分析可發(fā)現(xiàn)，雖然改革的力度存在差異，但在改革的價(jià)值取向、方向和進(jìn)路等方面卻表現(xiàn)出了極大的相似性，即均通過政府職能轉(zhuǎn)移和治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)來實(shí)現(xiàn)城市基層治理分權(quán)化改革，服務(wù)與秩序的雙重構(gòu)建貫穿整個(gè)改革過程。圖1向我們呈現(xiàn)了這種城市基層治理分權(quán)化改革的過程。

圖1 城市基層治理分權(quán)化改革過程模型

1.“階段式分權(quán)”與“替代式分權(quán)”的改革進(jìn)路。從南京白下區(qū)的探索可看出，其改革可大致分為兩個(gè)階段:第一個(gè)階段是通過調(diào)整基層治理結(jié)構(gòu)來推進(jìn)的，即撤銷淮海路街道辦事處改革時(shí)期。就此階段的改革而言，它是將街道辦事處的職能移交給區(qū)政府職能部門，并引入社會化的管理機(jī)制來推進(jìn)基層治理結(jié)構(gòu)變革的。第二個(gè)階段是街道辦事處與市民服務(wù)中心并存時(shí)期，它雖暫未撤銷街道辦事處，但從社區(qū)收回行政性事務(wù)的做法實(shí)際上是給社區(qū)松綁，讓社區(qū)回歸自治。此階段的結(jié)構(gòu)調(diào)整為開放型公眾參與治理模式的構(gòu)建作了準(zhǔn)備。從貴陽市的改革可發(fā)現(xiàn)，這種試圖構(gòu)建以社區(qū)為主的新型城市基層社會管理體制和運(yùn)行機(jī)制的嘗試，一方面通過成立社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心來替代原來由街道辦事處提供的某些服務(wù)，以契合公眾的需要，另一方面也有助于增強(qiáng)公眾與城市基層政權(quán)的互動，并通過加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)來突出城市基層政權(quán)穩(wěn)定的重要性。

2.通過基層政府職能轉(zhuǎn)移和治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整來推動分權(quán)化改革。通過轉(zhuǎn)移基層政府職能和調(diào)整治理結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)基層治理分權(quán)化改革是這些改革的共同趨勢。具體而言，表現(xiàn)為原來由街道辦事處承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)等職能回收到區(qū)一級政府部門，而民政、計(jì)生、衛(wèi)生等職能則下沉到社區(qū)，這種變化要求城市基層治理結(jié)構(gòu)作出適應(yīng)性變革。這種職能轉(zhuǎn)移推動治理結(jié)構(gòu)的解構(gòu)與重構(gòu)體現(xiàn)在四個(gè)方面:第一，社會管理體制的變革，即撤銷街道辦事處這一級組織機(jī)構(gòu)，引發(fā)城市基層治理結(jié)構(gòu)的變化;第二，通過職能向區(qū)級政府和社區(qū)層面轉(zhuǎn)移(或同時(shí)組建新的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)這種轉(zhuǎn)移職能，如貴陽市組建片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局全面承接所轄區(qū)域內(nèi)原街道辦事處的經(jīng)濟(jì)職能)推動這種結(jié)構(gòu)的變革;第三，這種結(jié)構(gòu)的變化引發(fā)城市基層公共服務(wù)供給模式的重新構(gòu)建;第四，通過強(qiáng)化社區(qū)自治能力建設(shè)來尋找一種可替代的合作治理模式。這種改革路徑為解決街道辦事處“錯位”、居委會“越位”和基層政府公共服務(wù)“缺位”之間的沖突找到了突破口。

3.城市基層社會的再組織化為分權(quán)化改革提供了保障。撤銷街道辦事處的過程也是城市基層社會的再組織化過程，這種再組織化為城市基層治理分權(quán)化改革奠定了組織基礎(chǔ)。在通過撤銷街道辦事處向社區(qū)分權(quán)過程中，城市基層社會的再組織化體現(xiàn)在五個(gè)方面:第一，建立了以社區(qū)黨委為核心的領(lǐng)導(dǎo)體系;第二，成立了社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心;第三，各種非營利性的社區(qū)社會組織的成立和參與公共治理;第四，構(gòu)建了網(wǎng)格化管理的基本治理單元;第五，重塑居委會的自治權(quán)。通過這種城市基層社會(社區(qū))的再組織化，使得社區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量和城市基層公共治理能力的提升有了組織保障，為城市基層治理分權(quán)化改革奠定了基礎(chǔ)。

4.在服務(wù)優(yōu)化與秩序重構(gòu)中實(shí)現(xiàn)國家與社會關(guān)系調(diào)整。從政治發(fā)展角度看，街道辦事處的撤銷意味著城市生活中國家與社會的關(guān)系經(jīng)歷了一種結(jié)構(gòu)性的變革。這種結(jié)構(gòu)性關(guān)系的調(diào)整隱含的分權(quán)化改革是一種還權(quán)于社區(qū)的體制性變革，它意味著社區(qū)將回歸“自治”。由此，服務(wù)的改善與秩序的維持在這種分權(quán)化改革進(jìn)程中得到了應(yīng)有的體現(xiàn)。也就是說，國家對城市社會的重新整合是在城市基層治理結(jié)構(gòu)變革與城市分權(quán)的基礎(chǔ)上構(gòu)建起來的。國家通過分權(quán)化的合作治理方式嵌入城市社會生活領(lǐng)域，為維護(hù)基層社會秩序和實(shí)現(xiàn)基層政權(quán)的鞏固創(chuàng)造了條件，從而形成一種參與式的國家與社會關(guān)系形態(tài)。

四、城市基層治理分權(quán)化改革的進(jìn)一步思考

撤銷街道辦事處作為城市基層政府社會管理體制與機(jī)制創(chuàng)新的嘗試，體現(xiàn)了分權(quán)治理的政策思想與改革邏輯。雖然這些創(chuàng)新活動仍然是探索性的、局部的，但它們在推動城市基層治理的變革、重構(gòu)城市生活中國家與社會關(guān)系等方面的價(jià)值是不容忽視的。分析這種基層治理分權(quán)化改革有效性的指標(biāo)是多維度的，公共服務(wù)質(zhì)量的改善和社區(qū)公民的滿意度無疑是兩個(gè)重要方面。不可否認(rèn)，撤銷街道辦事處的改革已初見成效。例如，貴陽市在社區(qū)建設(shè)、區(qū)域化黨建和城市基層社會管理方面取得了明顯成效。（15）應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，要在短期內(nèi)對這種改革的成敗作出定性的評價(jià)存在困難，但針對這種分權(quán)化改革涉及的一些重要議題進(jìn)一步展開討論是可行的，也是必要的。當(dāng)然，這里所提及的許多方面對于評價(jià)這種改革亦不乏指導(dǎo)意義。

1.關(guān)于分權(quán)化改革中基層政府的責(zé)任問題。街道辦事處職能的轉(zhuǎn)移過程是事權(quán)和財(cái)權(quán)重新劃分的過程，也是責(zé)任重新劃定和明晰化的過程。街道辦事處的撤銷并不意味著政府責(zé)任從城市基層治理中簡單退出，相反，撤銷街道辦事處正是強(qiáng)化政府責(zé)任(提供公共服務(wù)和維護(hù)秩序的責(zé)任)的體現(xiàn)。就公共服務(wù)供給與合作治理而言，基層政府不僅有責(zé)任制定相關(guān)的制度和治理規(guī)則，確保該機(jī)制運(yùn)行的公平、公正，而且有義務(wù)對公共服務(wù)供給的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和評估，從而對社區(qū)居民的需求作出有效回應(yīng)。即是說，在基層治理分權(quán)化改革過程中，明確基層政府的責(zé)任及其“責(zé)任轉(zhuǎn)移”的范圍和程度是走向善治的基礎(chǔ)和前提。

2.關(guān)于分權(quán)化改革中體制性變革引發(fā)的政策執(zhí)行問題。從政策執(zhí)行角度看，街道辦事處是城市治理中銜接國家與社會的紐帶，是國家意志轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)的一種制度安排。分權(quán)化驅(qū)動的體制性變革使得政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)由原來的“市—區(qū)—街道—社區(qū)”四級變?yōu)楝F(xiàn)在的“市—區(qū)—社區(qū)”三級。改革前，市、區(qū)級政府的政策通常由街道辦事處來執(zhí)行;改革后，許多政策由區(qū)級政府直接執(zhí)行，另外一些政策則由社區(qū)來落實(shí)。這種執(zhí)行結(jié)構(gòu)的變化(由“線性的執(zhí)行結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)向“網(wǎng)絡(luò)式的執(zhí)行結(jié)構(gòu)”)，意味著政策執(zhí)行的復(fù)雜性增強(qiáng)，因而如何確保分權(quán)化的政策執(zhí)行的有效性成為需要關(guān)注的新議題。

3.關(guān)于分權(quán)化改革中新的合作機(jī)制問題。基層治理分權(quán)化改革主張經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)職能分開、行政職能與自治職能分開，該思路強(qiáng)調(diào)了各治理主體的權(quán)力與職責(zé)的重新調(diào)整或復(fù)歸(通過重構(gòu)“條塊關(guān)系”來實(shí)現(xiàn))，這就意味著需要尋求一種新的有效的合作機(jī)制和服務(wù)模式。市、區(qū)級政府職能部門由以前依賴于街道辦事處實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)向?qū)で蠖嘣黧w的合作治理，因此，為什么而合作、合作的內(nèi)容、合作的機(jī)制和合作的結(jié)果等都是需要重新探究的問題。以服務(wù)供給和秩序維持作為重點(diǎn)的分權(quán)化改革，其合作機(jī)制的構(gòu)建是“自上而下”推動的。政府購買社區(qū)公共服務(wù)作為城市基層公共服務(wù)供給市場化和社會化的安排，是當(dāng)前的一種重要合作機(jī)制。

4.關(guān)于分權(quán)化改革中新的治理能力建設(shè)問題?；鶎又卫矸謾?quán)化改革本身不應(yīng)該是目標(biāo)，它所追求的應(yīng)該是有效的回應(yīng)、有效率的支出以及提升基層政府和社區(qū)層面的能力。治理能力首先表現(xiàn)為制度能力，因?yàn)橹卫淼倪^程很大程度上是一種制度化的過程，它蘊(yùn)含于基層治理結(jié)構(gòu)的再設(shè)計(jì)過程中。治理重心的下移對社區(qū)層面的參與者的能力提出了挑戰(zhàn)。具體而言，社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)力、社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)能力、社區(qū)居委會的自治能力、社會組織的參與能力、居民的監(jiān)督能力以及各相關(guān)主體之間的合作能力需要重新評估和構(gòu)建。基于此，探索一種以社區(qū)為中心的多層次治理模式來增強(qiáng)城市基層治理能力顯得格外重要和迫切。

五、結(jié)語

街道辦事處作為一級政府的派出機(jī)關(guān)，是城市中國家基層政權(quán)建設(shè)的基本單位，在城市治理中發(fā)揮著重要功能。在公共治理的價(jià)值和政策取向下，需要重新審視街道辦事處的政治、管理和法律界限。街道辦事處的撤銷契合城市基層治理變革的目標(biāo)和要求。不過，這種改革進(jìn)路及其治理模式的適用范圍，還有待進(jìn)一步論證。此種改革可能受到諸多質(zhì)疑，但這種通過調(diào)整城市基層治理結(jié)構(gòu)和變革公共服務(wù)供給模式來實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)移的改革，為推進(jìn)城市基層治理分權(quán)化改革做了有益的嘗試。當(dāng)然，任何治理模式的探索都不能脫離中國當(dāng)前城市社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)背景，不能背離人的主體性發(fā)展這一基本價(jià)值。

注釋

①饒常林、常健:《我國城市街道辦事處管理體制變遷與制度完善》，《中國行政管理》2011年第2期。②李榮娟、朱光喜:《將街道辦事處建成一級政府的依據(jù)和構(gòu)想》，《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第3期。③浦興祖:《特大城市城區(qū)管理體制的改革走向——兼談“兩級政府、三級管理”之提法》，《政治學(xué)研究》1998年第3期。④何艷玲:《“社區(qū)”在哪里:城市社區(qū)建設(shè)走向的規(guī)范分析》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)》2007年第5期;楊宏山:《街道辦事處改革:問題、路向及制度條件》，《南京社會科學(xué)》2012年第4期。⑤彭真:《彭真文選(1941—1990)》，人民出版社，1991年，第240—241頁。⑥周平:《街道辦事處的定位:城市社區(qū)政治的一個(gè)根本問題》，《政治學(xué)研究》2001年第2期。⑦楊宏山:《合作治理與城市基層管理創(chuàng)新》，《南京社會科學(xué)》2011年第5期。⑧舒曉虎等:《行政與自治銜接:對我國城市基層治理模式的探索》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2013年第2期。⑨L·E.戴維斯、道格拉斯·C·諾斯:《制度變遷的理論:概念與原因》，科斯、阿爾欽、諾斯等:《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派譯文集》，劉守英等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994年，第270頁。⑩談志林:《走向公民社會:地方社團(tuán)發(fā)展的制度分析》，中國社會出版社，2010年，第13頁。 （11）發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司:《南京市淮海路街道管理體制改革的做法和主要經(jīng)驗(yàn)》，http://tgs.ndrc.gov.cn/ggxx/t20060419_66812.htm，2006年4月19日。 （12）王魯沛、馬恩兵:《撤銷街道辦事處 強(qiáng)化社區(qū)自治職能——南京市白下區(qū)街道管理體制改革的調(diào)查》，《唯實(shí)》2003年第2期。 （13）李冀、毛慶:《一級平臺、網(wǎng)格服務(wù)、多元參與——白下區(qū)試點(diǎn)基層善治新模式》，《南京日報(bào)》2012年5月2日。 （14）謝紅生、唐黎:《貴陽市城市基層管理體制改革研究》(民政部2010年法制理論研究課題)，http://www.gzsmzt.gov.cn/content－20 －3792 －1.html，2011年6月 8日。 （15）光明日報(bào)專題調(diào)研組:《從“衙門”到“家門”——城市基層管理體制改革的“貴陽探索”》，《光明日報(bào)》2012年2月21日。