輸入型農(nóng)村社會保障制度困境與公共品供給的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型*

白小平

大力發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)既是我國民生建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)的突破口，也是組織實施農(nóng)村社會管理的核心內(nèi)容。自2003年以來，我國通過大規(guī)模的政府財政轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，迅速改變了以往農(nóng)村社會保障歷史欠賬多、項目單一、覆蓋面窄、水平低下、風(fēng)險大的局面，為保障農(nóng)民經(jīng)濟社會權(quán)益、促進城鎮(zhèn)化、建設(shè)新型農(nóng)村社會管理體制打下了堅實基礎(chǔ)。從資金來源來看，農(nóng)村社會保障整體呈現(xiàn)出公共品輸入型特征，是一種政府保障模式設(shè)計，社會互助效能低下。在未來農(nóng)村社會保障發(fā)展中，我們應(yīng)認真總結(jié)經(jīng)驗，提倡社會保障的社會互助互濟本質(zhì)，建立科學(xué)的公共品供給制度，確保經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，應(yīng)對未來社會風(fēng)險。

一、輸入型農(nóng)村社會保障制度現(xiàn)狀分析:一種政府保障模式的設(shè)計

從資金來源(“進口”)和支付(“出口”)情況來看，與城鎮(zhèn)社會保障相比，我國農(nóng)村社會保障①整體呈公共品輸入型特征，是一種政府主導(dǎo)的“自上而下”的農(nóng)村社會管理建設(shè)。從2003年起，我國持續(xù)加大財政轉(zhuǎn)移支農(nóng)力度，對農(nóng)民的四項補貼從2003年人均96.8元增加到2010年的452.9元，增長了4.7倍，而同期農(nóng)村居民純收入從 2003年人均2622.2元至2010年僅增加到5919.0元，只增長了2.3倍。②2010年，中央公共財政用在與人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、住房保障、文化方面的民生支出合計8898.54億元，約占中央公共財政總支出的10%左右，而2010年中央財政用于“三農(nóng)”的支出合計達8579.7億元。③另據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中央公共財政用于民生支出5年(2008—2012年)累計 16.89萬億元，年均增長21.1%，占中央公共財政支出的比重穩(wěn)定在2/3以上。④2013年，中央財政預(yù)算支出合計69560億元，用在民生方面支出安排合計15712.5億元，用于安排對農(nóng)民的四項補貼合計1700.55億元，兩項合計約占總支出的25%，僅社會保障和就業(yè)約占9.4%。⑤這一系列數(shù)據(jù)說明，近年來我國政府始終注重不斷提高民生投入比例，加強完善各類社會保障項目，以規(guī)模性公共品投入來迅速提升農(nóng)村社會保障水平，極力填補城鄉(xiāng)社會保障的差距⑥。

1.農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險:公保的定期儲蓄式養(yǎng)老

從農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險來看，2009年開始新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點工作，當時預(yù)期2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋，可實際上僅用了三年時間，我國就實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，1.3億60歲以上老人按月領(lǐng)取了養(yǎng)老金。⑦按城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險金待遇組成“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金”來分析，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央和地方財政支出構(gòu)成(中央財政55元+地方財政5—65元不等)，即用財政“補出口”⑧，基礎(chǔ)養(yǎng)老金以財政轉(zhuǎn)移支付方式現(xiàn)收現(xiàn)付，沒有積累。個人賬戶養(yǎng)老金以城鄉(xiāng)居民繳費和地方財政補貼為供款主體，形成基金積累。一般來說，城鄉(xiāng)居民繳費大多選擇100元的檔次，地方財政對參保居民每人每年再補貼30—180元不等。⑨理論上地方財政補貼約占個人賬戶養(yǎng)老金的1/4到1/3左右，實際情況比這個比例要高，2012年個人繳費僅占城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基金收入的32.5%⑩，地方財政是個人賬戶養(yǎng)老金的絕對供款主體。從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金產(chǎn)權(quán)性質(zhì)來看，我國城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險實際上是“公保的定期儲蓄式”養(yǎng)老，這與“社保公助”、“統(tǒng)賬結(jié)合”的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險存在保障模式、資金投入性質(zhì)上的差異(2012年財政補貼僅占城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金總收入的13.2%（11）)。雖然中央財政和地方財政對城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險支持在能力范圍之內(nèi)（12），但要以此方式逐步填補到與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險相當?shù)暮侠硭?，財政供款壓力很大?/p>

2.新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險:公保有結(jié)余的現(xiàn)收現(xiàn)付式醫(yī)療

新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(以下簡稱新農(nóng)合)在資金來源方面，由政府財政補貼、個人繳費、集體補助形成新農(nóng)合統(tǒng)籌基金，無個人賬戶基金積累，個人參保自愿，并與醫(yī)療救助項目銜接，參保農(nóng)民總體滿意度較高。截至2013年，新農(nóng)合財政補助標準達到每人每年280元，假設(shè)以2011年鄉(xiāng)村人口65656萬人計算，理論上所需財政補貼需要1838.4億元，約占2013年中央財政預(yù)算支出的2.6%。新農(nóng)合個人繳費不低于60元（13），只占新農(nóng)合統(tǒng)籌基金的16%左右，財政投入占到82%（14）(2011年財政補貼僅占全國城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金收入的3.47%（15）)。有學(xué)者建議對新農(nóng)合實施“強制參保模式”（16）。考慮到持續(xù)增加個人繳費額度的困難性和其資金比偏低，這種建議意義不大。在新農(nóng)合待遇支付方面，各地規(guī)定不一，一般采用住院、大病、特殊病種統(tǒng)籌為主(即大病大額)，兼顧門診統(tǒng)籌，新農(nóng)合統(tǒng)籌基金在扣除風(fēng)險基金、控制當年結(jié)余比例外，采用設(shè)定起付線和封頂線、按一定比例或定額補償，屬“公保有結(jié)余的現(xiàn)收現(xiàn)付”模式。與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險相比，新農(nóng)合也存在保障模式、資金投入性質(zhì)上的差異，同時保障水平明顯較低，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險平均可報銷的比例是新農(nóng)合的1.5—2倍，最高支付限額是新農(nóng)合的2—3倍。

3.農(nóng)村社會救助和農(nóng)村社會福利:純公共品投入式救濟

從農(nóng)村社會救助和農(nóng)村社會福利來看，我國新型農(nóng)村社會救助體系基本形成，農(nóng)村社會福利處于逐步整合穩(wěn)定階段，項目所需資金均由政府財政負擔(dān)。目前，我國已建立起社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制。從2007年起，政府不斷提高農(nóng)村居民最低生活保障(以下簡稱農(nóng)村低保)標準，越來越多的人被納入農(nóng)村低保范圍。截至2011年，農(nóng)村低保對象有5298.28萬人，農(nóng)村低保平均保障標準月人均為140.29元;農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)578.62萬人，集中供養(yǎng)平均標準為年人均3399.70元，分散供養(yǎng)平均標準為年人均2470.50元。2011年，全國共籌集老年人、殘疾人和兒童三項福利資金350.93億元，全國社會福利機構(gòu) 4.25萬個，床位321.05萬張，收養(yǎng)老年人、殘疾人和兒童等237.92萬人。（17）需要指出的是，這些社會救助和社會福利尚未惠及政府福利部門登記在冊之外的老人、殘疾人、孤兒。農(nóng)村社會救助和社會福利與城鎮(zhèn)一樣同屬“純公共品投入式救濟”模式，但其標準和福利水平整體比較低，覆蓋面窄，各地實施差異較大，運行不規(guī)范，社會服務(wù)程度低，尚未達到“應(yīng)保盡保”、“?；尽?、“普遍惠及”的目標，有待進一步統(tǒng)一和完善。

理論界一般根據(jù)社保資金來源、保障水平等方面將社會保障劃分為社保公助型、國家福利型、自我積累型三種模式。社保公助型在資金籌集方面以雇工、雇主作為主要繳費主體，國家僅在統(tǒng)籌基金支付不足時適當補助兜底。國家福利型由國家充當社會保障的直接角色，通過稅收負擔(dān)主要資金來源，保障水平較高。自我積累型由雇主和雇員的一方或雙方繳納社會保障費用，通過強制儲蓄方式實現(xiàn)保障。我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險、職工基本醫(yī)療保險采取社保公助模式，農(nóng)村社會保障比較符合“國家福利型”模式特征，其實質(zhì)是一種政府保障模式。在政府保障模式中，政府是社會保障的責(zé)任主體，采用行政管理方式，自上而下，依靠大量財政資金投入，短期內(nèi)可實現(xiàn)一定社會政策目標，具有靈活性好、政策性強、效率高、成果顯著等優(yōu)勢。但是，由于政策的不穩(wěn)定性、財政資金的可持續(xù)性壓力，這種模式保障水平低、社會化程度低，加之具體國情等因素的制約，政府保障模式不能等同于國家福利型模式。

二、輸入型農(nóng)村社會保障制度分析:政府保障模式運營困境

政府保障模式是一種應(yīng)急、過渡模式，目的在于政府通過大規(guī)模財政投入，集中力量，彌補農(nóng)村社會保障方面的歷史欠賬，為新型社會保障的實施打下堅實基礎(chǔ)。近年來，我國農(nóng)村在政府主導(dǎo)下，用較短的時間，基本改變了以往依靠土地、集體和家庭來保障生存的局限，構(gòu)建起新型農(nóng)村社會保障體系，體現(xiàn)出我國社會主義制度的優(yōu)越性。但面對我國經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型、農(nóng)村的具體情況和農(nóng)村社會保障建設(shè)中的諸多問題，該模式面臨五大困境，并不是我國農(nóng)村社會保障建設(shè)的長久之計。

1.困境一:政府公共品供給的可持續(xù)性困境

關(guān)于農(nóng)村社會保障政府公共品供給的可持續(xù)性問題，學(xué)者們大多對農(nóng)村養(yǎng)老保險公共品供給的可持續(xù)性進行了研究，他們認為中央和地方財政對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的支持在其能力范圍內(nèi)。但全面考察農(nóng)村社會保障各項目的公共品供給的可持續(xù)性，這仍應(yīng)是一個十分棘手的問題。第一，從社會政策目標來看，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城鎮(zhèn)反哺農(nóng)村，縮小城鄉(xiāng)差距，調(diào)節(jié)農(nóng)村收入結(jié)構(gòu)，這些都要求不斷加強財政支農(nóng)力度，但這種支出到底多大比例才合適，值得思考。2011年全國社會保障財政投入約7555.34億元，約占該年度財政支出的7%。假設(shè)2020年財政支出比2011年翻一番，考慮我國的基本國情，將此比例提高到15%(2008年德國為55.5%，加拿大為45.6%，美國為30.2%（18）)，達到2011 年財政投入的4倍，由于城鎮(zhèn)與農(nóng)村社會保障模式不同，將財政投入的2/3劃入農(nóng)村，即便如此，農(nóng)村社會保障也僅達到農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金人均200—300元，醫(yī)療平均最高支付限額20萬元左右，農(nóng)村社會救助和社會福利應(yīng)保盡保、普遍適度的基本狀況。這還是未考慮人口變動、經(jīng)濟放緩、物價上漲等因素影響的情況。第二，從農(nóng)村社會保障的方針來看，雖然基本實現(xiàn)了廣覆蓋、多層次的目標，但對“?；尽钡恼J識還比較模糊，“基本”要達到多少才能滿足農(nóng)村居民的基本生活需要，這一點并不清晰，在一定程度上影響了公共品供給的方向與規(guī)模。雖然我們不能直接依據(jù)2012年世界銀行劃定的每人每天生活費2美元的貧困標準（19）來考量，但是每月領(lǐng)取73.61元(按年繳費100元檔次計)的養(yǎng)老金，月人均140.29元的農(nóng)村低保，年人均不低于2600元(2013年甘肅省政府發(fā)布)的五保供養(yǎng)，顯然不能滿足農(nóng)村居民的基本生活需求。第三，如何保證公共品供給的可持續(xù)性和化解政府無限責(zé)任風(fēng)險，也是一個需要探討的重要問題。有學(xué)者建議開征社會保障稅，實行?？顚Ｓ谩＿@與我國的國情和稅制特點不相符合。社會保障稅是一國社會成功轉(zhuǎn)型后發(fā)展起來的一個直接稅種。由于我國農(nóng)民并不是直接稅的納稅主體，農(nóng)民總體收入偏低，如果開征社會保障稅將面臨用部分職工和企業(yè)的所得來負擔(dān)近50%人口比例的社會保障支出，這顯然違反稅制公平原則，難以實行。加之政府財政赤字、地方債務(wù)等問題，更易使剛性的政府公共品供給在達到一定規(guī)模后面臨巨大風(fēng)險。

2.困境二:農(nóng)戶二元經(jīng)濟行為與農(nóng)民繳費難的困境

一般來看，社會保障資金來源多元化，是其發(fā)揮社會互助互濟功能、構(gòu)筑社會安全網(wǎng)的基礎(chǔ)，如果單純依賴某一方資金投入，社會保障互助互濟功能就會大打折扣。我國的農(nóng)戶經(jīng)濟行為以戶為基礎(chǔ)，具有“耕工結(jié)合”特點。在“耕”上，勞動力與生產(chǎn)資料統(tǒng)一結(jié)合，農(nóng)戶既是雇主也是雇工，市場風(fēng)險較小;在“工”上，勞動力又與生產(chǎn)資料分離，務(wù)工人員既是農(nóng)民也是勞動者，市場風(fēng)險較大(但與城鎮(zhèn)職工和居民相比風(fēng)險不大)?！案薄肮ぁ毙袨榈氖滓康脑谟诒Ｕ匣旧嫠?，其次是謀求一定發(fā)展，外界對農(nóng)戶收入情況無法準確判定，而往往依據(jù)其消費和勞動力多寡來感知農(nóng)戶“富”與“貧”的狀況。農(nóng)戶二元經(jīng)濟行為導(dǎo)致三個方面的問題:一是決定了當前農(nóng)村保障是多元性的，土地、家庭保障仍占據(jù)一席之地;二是農(nóng)戶與集體經(jīng)濟組織形成“有利則來無利則往”的游離局面，經(jīng)濟組織發(fā)展的好與壞，影響農(nóng)村的聚合效應(yīng)和社保資金投入;三是農(nóng)戶收入有限，對支出進行排序，2010年全國農(nóng)村居民純收入人均5919元(西部地區(qū)人均4417.9元)，農(nóng)村居民總支出6991.8元，其中生活消費和家庭經(jīng)營費用支出占 90.1% ，轉(zhuǎn)移性支出占 6.3%（20），支出中保障型消費居首，發(fā)展型消費比例很低。上述三個方面的因素促使農(nóng)民參與社會保障成為一種心理預(yù)期消費，即費少利多則積極參加(如新農(nóng)合)，費利同等則消極從眾(如農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險)，費多利少則拒絕參加，心理預(yù)期消費在農(nóng)戶所有支出中排在最后位置。

3.困境三:城鄉(xiāng)社會保障的合理差距困境

從總量看，政府為推動城鎮(zhèn)化建設(shè)、實現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型，用于城市建設(shè)的財政支出大于對三農(nóng)的投入。只是近幾年來城鄉(xiāng)社會保障公共品的供給量在向農(nóng)村傾斜，農(nóng)村的供給量超過城市。即便如此，城鄉(xiāng)社會保障差距依然很大，1991—2008年，城市人均享受的社會保障費用支出是農(nóng)村的90倍之多;2008年，占全國總?cè)丝?2%的農(nóng)民保障支出僅占全國社會保障支出的12%左右。（21）要填補差距，就要持續(xù)提高公共品供給規(guī)模，但持續(xù)的公共品供給所面臨的問題是:要么實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化，要么保持城鄉(xiāng)社會保障差距在合理限度內(nèi)。應(yīng)該說，前者有利于社會公平公正，是一個全民皆大歡喜的結(jié)局，只是從我國的國情和農(nóng)村鄉(xiāng)土社會的特質(zhì)來看不盡現(xiàn)實，況且到目前為止還有不少發(fā)達國家也并未實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化。選擇只能是后者，理由有三:一是城鄉(xiāng)居民基本生產(chǎn)生活資料配置不同，風(fēng)險不同。與城鎮(zhèn)居民相比，除了勞動力、技術(shù)基本要素外，農(nóng)民還有土地、宅基地等資源。二是城鄉(xiāng)居民基本消費模式不同。農(nóng)村社會具有內(nèi)生型消費(自給自足)和外放型消費兩個消費系統(tǒng)，而城鎮(zhèn)只有外放型消費系統(tǒng)，兩者消費負擔(dān)不同。三是我國農(nóng)村人口基數(shù)依然很大。2011我國農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘?8.73%，2008年世界農(nóng)業(yè)人口占世界總?cè)丝诘?8.8%，美國為 1.8%，日本為 2.4%，英國為1.5%。（22）龐大的農(nóng)村人口基數(shù)所產(chǎn)生的社會保障消耗遠未達到城鎮(zhèn)可以合理負擔(dān)或忽略不計的程度，這與農(nóng)戶二元經(jīng)濟行為、農(nóng)民繳費難等共同構(gòu)成城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化建設(shè)的客觀障礙。而要做到城鄉(xiāng)之間保持合理差別，難度也很大。以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險為例，2012年我國將農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并，統(tǒng)一為“城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險”，實施統(tǒng)一的養(yǎng)老保險待遇支付，這一制度有可能在城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、村民三個群體中把城鎮(zhèn)居民推到最困難群體的邊緣，部分城鎮(zhèn)居民可能淪為城市貧民。這要引起政府及早關(guān)注。

4.困境四:行政主導(dǎo)自上而下的農(nóng)村社會保障建設(shè)困境

行政主導(dǎo)自上而下的政府保障模式是符合當下國情的一種現(xiàn)實選擇，但這種模式與“政府主導(dǎo)、村民自治組織和其他社會組織協(xié)同、村民參與的社會管理模式”還有一定距離。第一，行政主導(dǎo)“內(nèi)卷化”與村民需求之間的不適應(yīng)。一方面，公共品供給達到一定規(guī)模后，政府治理有可能“不能很好地實現(xiàn)預(yù)期意圖，陷入一種總量增加但無實質(zhì)突破的‘徘徊’或路徑依賴狀態(tài)”（23）;另一方面，農(nóng)村居民(尤其是中西部地區(qū)的農(nóng)村居民)對社會保障的剛性需求依然很大，宏觀公共品供給與農(nóng)村居民的具體需求不盡統(tǒng)一。第二，農(nóng)村社會保障行政管理與經(jīng)辦機構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，形成中央和地方政府多級負責(zé)、多部門管理、多機構(gòu)經(jīng)辦、資金多頭分配、多頭監(jiān)管的不合理局面。第三，地方財政和集體經(jīng)濟組織差異化的補助，拉大了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)(或村鎮(zhèn))與不發(fā)達地區(qū)(或村鎮(zhèn))、高收入農(nóng)戶與低收農(nóng)戶之間的社保水平差距。第四，政府包攬社會建設(shè)與服務(wù)，社會組織參與機制未理順，導(dǎo)致社會組織缺乏積極性，社會服務(wù)程度低，服務(wù)有缺漏，政府出力不討好，在一定程度上影響了社會建設(shè)的效果。第五，注重社會保障的實體建設(shè)和資源投入，忽視程序規(guī)范和責(zé)任建設(shè)，導(dǎo)致資源投入的浪費、權(quán)力尋租和腐敗。

5.困境五:農(nóng)村社會保障制度理念設(shè)計與銜接困境

農(nóng)村社會保障除了公共品供給要科學(xué)、供給機制要理順外，制度供給的科學(xué)性也很重要。農(nóng)村社會保障在制度理念的設(shè)計和銜接上存在如下問題:第一，農(nóng)村社會保障各個項目制度設(shè)計不科學(xué)、理念不清晰。以農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險繳費與待遇設(shè)計為例，個人繳費選擇最低檔次每年繳費100元，若財政補貼35元，繳滿15年，預(yù)算月養(yǎng)老金為73.61元;個人繳費選擇最高檔次每年繳費1000元，若財政補貼40元，繳滿15年，預(yù)算月養(yǎng)老金為198.33元。從繳費檔次來說，最高是最低的10倍，而待遇最高僅是最低的2.7倍。這至少引起兩個疑問:一是個人年繳費100元享受月73.61元的待遇，與不繳費卻直接可享受60元基礎(chǔ)養(yǎng)老金之間有何區(qū)別?二是個人年繳費達到1000元，預(yù)算月養(yǎng)老金為198.33元，其待遇也僅僅達到目前2300元的貧困線標準(月192元)，與農(nóng)村低保戶有何區(qū)別?由此看來，10個檔次的繳費設(shè)計甚至包括農(nóng)村養(yǎng)老保險制度本身到底有多大的實施意義值得反思。再比如，農(nóng)村社會救助實施不按標準線走，而是采取名額分配制，打亂了項目間功能銜接，助長了投機行為。第二，由于各個項目的理念設(shè)計不清晰，各個項目之間功能銜接受阻。從一般理論上分析，養(yǎng)老保險要能滿足生存和一定的發(fā)展需要、醫(yī)療保險保健康防止因病返貧、社會救助和社會福利反貧困，從而形成前者待遇支付高于后者的境況，即領(lǐng)取養(yǎng)老金的，如果沒有特殊事由，就不能再領(lǐng)取救助金?？蛇@種常識在農(nóng)村社會保障中并不適用，情況比較混亂。第三，城鄉(xiāng)社會保障對口銜接難。由于城鎮(zhèn)社會保障與農(nóng)村社會保障在模式設(shè)計、基金統(tǒng)籌層次、管理機構(gòu)上均有所不同，造成村民轉(zhuǎn)為市民時對口銜接出現(xiàn)困難。

三、農(nóng)村社會保障公共品供給定位與現(xiàn)代轉(zhuǎn)型:社保公補模式的確定

農(nóng)村社會保障公共品供給本質(zhì)上是一種農(nóng)村社會保障模式的選擇，政府保障模式不是國家福利型模式，也不能最終發(fā)展為國家福利型模式。國家福利型模式在經(jīng)歷了福利國家的實踐后，最終被證明是不利于經(jīng)濟社會健康有效發(fā)展的。發(fā)生在資本主義國家的經(jīng)濟滯脹、人力資本危機、美國次貸危機、歐洲債務(wù)危機等，無不有其弊端的縮影。當然，農(nóng)村社會保障的政府保障模式也不能發(fā)展為城鎮(zhèn)的社保公助模式。由于我國農(nóng)村基本生產(chǎn)資料集體所有、以戶為基礎(chǔ)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營方式、農(nóng)戶二元經(jīng)濟行為、農(nóng)村人口基數(shù)大、鄉(xiāng)土社會氣息依然濃厚、農(nóng)村生產(chǎn)力相對低下、農(nóng)業(yè)在GDP中的比重逐年降低需要各方反哺等基本國情，我國農(nóng)村缺乏以雇工、雇主作為繳費主體的運行基礎(chǔ)，缺乏政府財政在統(tǒng)籌基金支付不足時適當補助兜底的經(jīng)濟社會條件。

景天魁指出:“一個福利模式要合適，表現(xiàn)為四個方面:一是適度性，要與經(jīng)濟發(fā)展水平要協(xié)調(diào)，否則難以持續(xù);二是適應(yīng)性，要適應(yīng)市場化和城市化這樣的社會情勢;三是適用性，要適合人的生活方式、生活態(tài)度;四是適當性，要適合人倫、人情，具有道德上的正當性。”（24）因此，構(gòu)建我國農(nóng)村新型社會保障模式一定要符合農(nóng)村社會實際情況，符合農(nóng)民的心理預(yù)期。政府保障模式在完成過渡時期的過渡任務(wù)后，農(nóng)村社會保障將面臨新的選擇。筆者認為，考慮我國農(nóng)村社會現(xiàn)狀，為保證農(nóng)村社會政策的穩(wěn)健運行，我國農(nóng)村社會保障公共品供給應(yīng)分兩個階段，從而最終實現(xiàn)社保公補模式和范圍有限的城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化。

1.第一階段:至2020年左右，政府保障模式的改良與規(guī)范

第一，繼續(xù)加大國家對農(nóng)村社會保障的公共品投入，促使“?；尽蹦繕说膶崿F(xiàn)。在加大財政投入力度的同時，要科學(xué)劃定財政在城鄉(xiāng)社會保障方面的剛性支出比例，到2020年使其總量支出比例占財政支出的 15%—20%(農(nóng)村在總量占到 8%—13%)。要明確中央、地方兩級財政支付范圍和責(zé)任，形成農(nóng)村社會救助和農(nóng)村社會福利由中央財政負擔(dān)、農(nóng)村醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險按比例分擔(dān)的機制。要建立農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老的科學(xué)繳費機制，增加個人在兩種保險中的負擔(dān)責(zé)任。逐步縮小城鄉(xiāng)社會保障差距，將城鄉(xiāng)社會保障水平控制在0.5—1倍系數(shù)內(nèi)。

第二，科學(xué)設(shè)計農(nóng)村社會保障各項目的理念，形成良性發(fā)展秩序，確保項目間的功能銜接與匹配。應(yīng)堅持“養(yǎng)老保險能滿足生存和一定的發(fā)展需要、醫(yī)療保險保健康和防止因病返貧、社會救助和社會福利反貧困”的基本理念，考慮農(nóng)村實際情況，先以反貧困、?；?、增強農(nóng)戶發(fā)展內(nèi)力為基點，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村社會救助、農(nóng)村社會福利和農(nóng)村醫(yī)療保險，逐步提高反貧困標準和醫(yī)療保險水平，再大力發(fā)展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。要做到農(nóng)村社會救助、農(nóng)村社會福利按標準普遍實施并惠及全體農(nóng)民，堅決制止搞名額分配的做法，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險建設(shè)建立在一個較高的保障層面上，達到制度銜接、整體抗風(fēng)險能力提升的效果。

第三，政府應(yīng)改變對農(nóng)民的財政直補形式。目前，財政直補已成為農(nóng)村居民收入的一部分。截至2010年，財政直補已占農(nóng)村居民總收入的6.8%（25）。改革后的財政直補用于三個方面:一是將一部分財政直補資金直接轉(zhuǎn)入農(nóng)民的醫(yī)療和養(yǎng)老賬戶，補充農(nóng)民繳費，積累資金。二是按一定比例為農(nóng)民購買養(yǎng)老、財產(chǎn)、醫(yī)療、教育等方面的商業(yè)保險，提升抗風(fēng)險能力。三是給予農(nóng)民一定的現(xiàn)金直補，避免農(nóng)民等和要的思想，即“保基本可以靠政府，但要增加收入過好日子，還要依靠農(nóng)民辛勤致富”。特殊困難群體財政轉(zhuǎn)移支付由地方財政另行補充，避免因農(nóng)民現(xiàn)實利益減少而引發(fā)的不必要的社會矛盾。

第四，統(tǒng)一農(nóng)村社會保障行政管理，形成政府負責(zé)，人力資源和社會保障部門、民政部門統(tǒng)一管理，其他部門協(xié)同配合的管理體系。人力資源和社會保障部門按城鎮(zhèn)與農(nóng)村兩事業(yè)部體制建設(shè)行政管理組織與經(jīng)辦機構(gòu)，統(tǒng)合農(nóng)村養(yǎng)老保險和新農(nóng)合管理，民政部門管理農(nóng)村社會救助和社會福利。全國社會保障基金理事會統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)社?；穑鸩教岣呓y(tǒng)籌層次。全面建成城鄉(xiāng)社會保障信息系統(tǒng)，所有項目都應(yīng)有信息系統(tǒng)支持，所有項目都應(yīng)單獨列為政府預(yù)算科目，完善公民的社會保障信息數(shù)據(jù)，為社會保障管理和科學(xué)研究提供最基礎(chǔ)的信息依據(jù)。加強行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和資金審計，規(guī)范監(jiān)管程序。實施農(nóng)村社保議事聽證制度，提高農(nóng)民參與的積極性。

第五，逐步改善村集體、其他社會組織在農(nóng)村社會保障中的地位。既要賦予村集體、其他社會組織在村民社會保障項目上的評議權(quán)，又要對其進行規(guī)范和責(zé)任約束，同時給予一定的財政補貼，激勵其投入社會服務(wù)建設(shè)，提高社會服務(wù)質(zhì)量。改革“一事一議”財政獎補政策，政府以“雇主”身份委托村社會組織進行公益事業(yè)建設(shè)，給予經(jīng)費支持和獎勵，免除村民籌資籌勞負擔(dān)。大力扶植農(nóng)村經(jīng)濟合作組織，發(fā)展經(jīng)濟，增強村集體組織的基層聚合力。

第六，要科學(xué)研究農(nóng)村社會保障各個項目設(shè)計，以法律、法規(guī)形式規(guī)范各個項目，使其穩(wěn)定下來，制度公開透明并方便村民學(xué)習(xí)和理解。制度設(shè)計要有前瞻性，做好與城鎮(zhèn)的銜接。要及時清理過時的農(nóng)村社會保障項目，做好與新項目實施的銜接工作。要規(guī)范地方政府財政補貼，避免區(qū)域性福利水平差距拉大。

2.第二階段:2020年以后，社保公補模式的共濟與銜接和有限統(tǒng)籌一體化

經(jīng)過第一個階段，在完成?；?反貧困)、廣覆蓋(普遍惠及)、多層次(體系完備)、可持續(xù)(財政供給科學(xué))的方針任務(wù)后，面對新的經(jīng)濟社會環(huán)境，政府保障模式將面臨一次新的調(diào)整。到2020年我國將全面建成小康社會，四化同步戰(zhàn)略基本實現(xiàn)。到21世紀中葉，我國將達到中等發(fā)達國家水平。在這個過程中，我國農(nóng)業(yè)人口比重不斷降低，生產(chǎn)力相對發(fā)達，農(nóng)民收入增大，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化市場充分，具備了社會保障模式的轉(zhuǎn)型條件。筆者認為，只要我國農(nóng)村的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)資源配置關(guān)系不變、農(nóng)村人口比例在35%以上，那么第二階段總的布局依然是城鄉(xiāng)社會保障的二元體系安排。在該階段，城鄉(xiāng)社會保障互助互濟，功能銜接，保障水平差距合理，制度公平正義，公共品“輸入”與“造血”相結(jié)合，自身抗風(fēng)險能力強是其穩(wěn)定的核心特征。

一般來看，具備“互助互濟”、“功能銜接”的社會保障是一個國家社會保障走向成熟的標志。國家福利型、自我積累型由于沒有把國民的社會保障責(zé)任和社會風(fēng)險在全社會內(nèi)部進行合理分擔(dān)，導(dǎo)致“公平”與“效率”皆受損害，甚至成為新發(fā)社會問題的源頭。社保公助模式由于能有效克服上述兩種模型的弊端，故而為各國所接受。建設(shè)社保公助模式要具備三個方面的條件:一是確保社會保障資金來源和責(zé)任主體多元化，繳費資金方式和比例設(shè)計要科學(xué)。二是確保社會保障資金形成較大范圍的統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)互助調(diào)劑。三是確保社會保障項目設(shè)計科學(xué)，功能相互銜接，能全面維護人的基本生存與發(fā)展所需。由此，政府保障模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型應(yīng)向此方向作出努力?！吧绫９a”與“社保公助”不同之處在于，作為對“三農(nóng)”的社會補償，政府財政是按一定比例定期持續(xù)投入，強調(diào)政府對農(nóng)村建設(shè)的即時補償責(zé)任。

第一，構(gòu)建農(nóng)村社會保障資金來源的多元化體系，將農(nóng)戶(或村民個人)、村集體、合作經(jīng)濟組織、其他社會組織、政府等都有效地納入系統(tǒng)中。在養(yǎng)老和醫(yī)療方面堅持多元化籌資原則，也即“社保公補”模式，講求村民、村集體、合作經(jīng)濟組織、政府共擔(dān)社會保障責(zé)任，形成村民和集體經(jīng)濟組織繳費、政府財政補償?shù)睦U費機制，統(tǒng)賬結(jié)合，提高基金統(tǒng)籌層次，做好與城鎮(zhèn)社會保障的銜接。第二，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險待遇支付應(yīng)高于其他社會保障項目，取消現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險十級繳費體制，實施兩到三級累退繳費機制，明確政府補貼額度，縮小養(yǎng)老保險體制內(nèi)差距。第三，嘗試將我國的養(yǎng)老保險統(tǒng)一為城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老社會保險和城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老社會保險，將養(yǎng)老保障水平控制在城鄉(xiāng)合理差距范圍內(nèi)，有條件的地區(qū)可以實施城鄉(xiāng)社保統(tǒng)籌一體化。第四，以人為本，全面實現(xiàn)“?；尽钡哪繕?，建議對農(nóng)村醫(yī)療保險、農(nóng)村社會福利、計劃生育保險等進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化建設(shè)，即“范圍有限的城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化”。第五，大力弘揚社會主義道德，建設(shè)和規(guī)范農(nóng)村社會慈善事業(yè)，使其成為農(nóng)村社會保障的中堅力量。第六，針對現(xiàn)代化、市場化的農(nóng)村社會在用工方面出現(xiàn)的新情況(如家庭農(nóng)場經(jīng)營中形成的農(nóng)業(yè)雇傭關(guān)系和雇傭人員)，建議考慮農(nóng)業(yè)雇傭人員最低報酬制度、農(nóng)業(yè)雇傭人員失業(yè)補償制度和工傷補償制度。第七，設(shè)置反貧困生產(chǎn)救助和特殊津貼項目，加大對貧困地區(qū)和城鄉(xiāng)貧民的救濟，提升他們的生存水平和技能。第八，搞好社會服務(wù)，形成政府搭臺、社會組織“唱戲”的社會服務(wù)體系，有效落實社會福利產(chǎn)品，化解社會矛盾。

四、余論

羅爾斯認為:“最終的分配是通過尊重某些權(quán)利達到的，而這些權(quán)利又是由人們根據(jù)合法期望約定去做的事情決定的?！保?6）雖然一個國家社會保障制度的產(chǎn)生與發(fā)展不是學(xué)者們刻意設(shè)計的結(jié)果，但作為一項復(fù)雜而系統(tǒng)的社會工程，農(nóng)村社會保障制度與模式建設(shè)需要我們認真面對社會實踐和大眾心理預(yù)期并進行理性的思考。兩個階段的農(nóng)村社會保障模式探討，其目的在于建構(gòu)符合我國國情的社會保障體系。我們應(yīng)借鑒其他國家的經(jīng)驗，理清思路，充分調(diào)研，總結(jié)不足，為實現(xiàn)國民體面生活、尊嚴生存的民生理想而努力。

注釋

①農(nóng)村社會保障主要涉及七類社會保障項目，即農(nóng)村社會保險(包括新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村生育保險);農(nóng)村社會救助(包括農(nóng)村生活社會救助、農(nóng)村生產(chǎn)社會救助、農(nóng)村災(zāi)害社會救助三個大類，形成農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村危房改造、農(nóng)村臨時救助、流浪乞討人員救助、農(nóng)村扶貧開發(fā)、農(nóng)村自然災(zāi)害救助等項目);農(nóng)村社會福利(包括老年人福利、殘疾人福利、兒童福利、各項財政直補、農(nóng)村五保供養(yǎng)，以及在義務(wù)教育、高齡、農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)、獨生子女戶等方面形成的津貼或補貼);農(nóng)村優(yōu)撫安置;村民住宅保障;失地農(nóng)民社會保障;農(nóng)村社會預(yù)護(包括自然災(zāi)害預(yù)護、環(huán)境預(yù)護、疾病防控預(yù)護、社會突發(fā)事件預(yù)護等)，本文主要對前三項做相關(guān)數(shù)據(jù)比較分析。② （20） （22）國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司:《2011年中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社，2011年，第54、58—66、387頁。③財政部:《關(guān)于2010年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2011年中央和地方預(yù)算草案的報告》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2011 －03/17/c_121200670_12.htm，2011 年 3月17日。④⑦(兩會授權(quán)發(fā)布)《關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報告》，新華社，http://china.huanqiu.com/hot/2013－03/3748826.html，2013 年 3 月 19 日。⑤《圖說:2013年中央公共財政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/photo/2013－03/07/c_124427496.htm，2013 年3 月7日。⑥ （21）1991—2008年，城市人均社會保障支出占人均GDP的比重為15%，而農(nóng)村只有0.18%，城市人均享受的社會保障費用支出是農(nóng)村的90倍之多。2008年，占全國總?cè)丝?2%的農(nóng)民保障支出僅占全國社會保障支出的12%左右。參見紀江明、張樂天、蔣青云:《我國城鄉(xiāng)社會保障差異對居民消費影響的實證研究》，《上海經(jīng)濟研究》2011年第1期。⑧李瓊、姚文龍:《公共財政支持西部新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性研究》，《甘肅社會科學(xué)》2013年第2期。⑨各地財政補貼差異較大，如甘肅省普遍為35元，新疆維吾爾自治區(qū)為50元，廣州市為180元，有些地方為激勵高檔次繳費、獎勵獨生子女、救助重度殘疾和低保農(nóng)村居民，實施激勵性或保護性財政補貼，最高可達到70元或者全額補貼。⑩2012年城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基金收入為1829億元，其中個人繳費為594億元，個人繳費僅占基金收入的32.5%。相關(guān)數(shù)據(jù)參見:《2012年度人力資源社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n/2013/0528/c1001 －21641740 －2.html，2013 年5 月28 日。 （11）城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險繳費主體為職工個人、用人單位，輔以財政必要補貼。2012全年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金總收入20001億元，其中征繳收入16467億元，各級財政補貼基本養(yǎng)老保險基金2648億元，財政補貼僅占城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金總收入的13.2%。相關(guān)數(shù)據(jù)參見:《2012年度人力資源社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n/2013/0528/c1001 － 21641740 － 2.html，2013 年5 月28 日。 （12） （16）劉曉梅、楚廷勇:《對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點方案的思考》，《東北財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2010年第4期。 （13）為提高新農(nóng)合待遇支付水平，政府每年都相應(yīng)提高財政補貼標準和個人繳費額度，在實踐中形成一種慣例，即農(nóng)民個人繳費比例一般不超過籌資標準的20%，政府負擔(dān)80%左右。各地在個人繳費上規(guī)定不統(tǒng)一，但差距不大，如2012年廣東個人繳費為40元，山東為70元。個人 繳 費 困 難確 屬 貧 困 的 ，由 醫(yī) 療 救 助 來 替 其 出 這 筆 錢 參 合。 （14） （15） （17）《全國社會保障資金審計結(jié)果公告》［2012年第34號公告］，中華人民共和國審計署，http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3071265.html，2012 年 8 月 2 日。 （18）楊秀麗、王慧軍:《發(fā)達國家農(nóng)村社會保障政策的特點及啟示》，《世界農(nóng)業(yè)》2012年第6期。 （19）楊白冰:《中國貧困線標準仍落后于國際水平》，財新網(wǎng)，http://china.caixin.com/2012 －05 －24/100393350.html，2012 年 5 月24日。 （23）韓鵬云:《農(nóng)村社區(qū)公共品供給的國家治理分析》，《中州學(xué)刊》2013年第3期。 （24）景天魁:《民生建設(shè)的中國夢:中國特色福利社會》，全國哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室，http://www.npopss－cn.gov.cn/n/2013/0704/c230113 －22076421.html，2013 年 7 月 4 日。 （25）國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室:《2011年中國住戶調(diào)查年鑒》，中國統(tǒng)計出版社，2011年，第43頁。 （26）［美］約翰·羅爾斯:《正義論》(修訂版)，何懷宏等譯，中國社會科學(xué)出版社，2009年，第66頁。