農(nóng)民工勞動權(quán)保護問題探析

洪 偉， 李燕明

(浙江師范大學 法政學院，浙江 金華321004)

農(nóng)民工是20世紀80年代以來涌現(xiàn)的伴隨著農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移而形成的一個特殊群體。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的2012年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，截止到2012年，全國就業(yè)人口中，農(nóng)民工總量為26261萬人，比上年增長3．9%。[1]農(nóng)民工已成為一個數(shù)量巨大、結(jié)構(gòu)復雜，且在不斷擴張的新生群體，日益成為我國經(jīng)濟建設(shè)的生力軍。

科學發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本。近年來在“以人為本”思想的指導下，相關(guān)部門采取了相應的措施保障農(nóng)民工的勞動權(quán)，并取得了一定成效。但農(nóng)民工的勞動權(quán)受侵害現(xiàn)象還是屢屢發(fā)生，因此，分析和探討如何更好地保護農(nóng)民工勞動權(quán)具有重要的現(xiàn)實意義和理論意義。

一、農(nóng)民工勞動權(quán)保護不力的現(xiàn)狀

勞動權(quán)的誕生，是世界工人運動勝利的成果，也是進化了的法律對人類文明達成共識的關(guān)于人的生存價值的肯定。[2]勞動權(quán)作為一個法律概念，最早是奧地利法學家門格爾于1886年在他的著作《全部勞動權(quán)史論》中提出的。德國學者在自然法學派的“自然權(quán)利”、“天賦人權(quán)”等思想的影響下，首次把勞動作為人的生存權(quán)利寫進了1919年的《魏瑪憲法》中，此后為各資本主義憲法所仿效。目前世界各國無論實行何種社會制度，都將勞動權(quán)作為基本權(quán)利載入憲法中。可見勞動權(quán)作為憲法規(guī)定的公民享有的一項基本權(quán)利，已被世界各國普遍承認。

勞動權(quán)是指勞動者個人或勞動集體所享有的，以勞動就業(yè)權(quán)為核心的，因勞動而產(chǎn)生的與勞動有密切聯(lián)系的各項權(quán)利的總稱。它不是一種單獨的權(quán)利，而是一個權(quán)利束，主要包括以下幾方面權(quán)利：就業(yè)權(quán)、勞動報酬權(quán)、休息休假權(quán)、勞動安全衛(wèi)生權(quán)、職業(yè)培訓權(quán)、社會保險和福利權(quán)、勞動爭議處理權(quán)、團結(jié)權(quán)、集體談判權(quán)等。

農(nóng)民工是我國社會主義建設(shè)事業(yè)的生力軍，理應享有法律規(guī)定的各種勞動權(quán)，但實際上，農(nóng)民工勞動權(quán)受侵害的現(xiàn)象普遍存在。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．就業(yè)權(quán)受到限制與歧視

我國《勞動法》明確規(guī)定： 勞動者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受到歧視。農(nóng)民工作為勞動者的一部分在城市的就業(yè)權(quán)利卻受到種種限制與歧視。如有的地方為提高當?shù)爻擎?zhèn)居民的就業(yè)率，出臺政策限制農(nóng)民工在城市中的就業(yè)。由于農(nóng)民工在城市打工遭遇就業(yè)歧視，加上農(nóng)民工自身素質(zhì)普遍較低，使農(nóng)民工被排斥到所謂的“次屬勞動力市場”上，從事著工資低、體力型、危險性高、勞動環(huán)境惡劣等城市本地人不愿意干的工作。

2．勞動報酬權(quán)受到侵害

勞動報酬權(quán)是勞動權(quán)的重要內(nèi)容之一?，F(xiàn)實生活中，農(nóng)民工的勞動報酬權(quán)屢屢受到侵害，主要表現(xiàn)為：一是農(nóng)民工工資水平偏低。近幾年來，隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和轉(zhuǎn)移，中西部地區(qū)發(fā)展較快，不少農(nóng)民工就近就地就業(yè)，勞動力市場供求在部分地方出現(xiàn)“用工荒”。在此背景下，各地普遍提高了最低工資標準，部分城市實行行業(yè)性、區(qū)域性工資集體協(xié)商，使農(nóng)民工工資有了較大幅度的增長。據(jù)人社部門統(tǒng)計，2005年外出務工的農(nóng)民工月平均工資僅為875 元，到2009年，提高到1417 元，年均增長15．5%；2010年提高到1690元，比上年增加273 元，增長19．3%；2011年，中國外出農(nóng)民工月均收入達到了2049 元，比2010年增加了359 元，增長21．2%。農(nóng)民工的工資雖然提高較快，但與從事同樣工作的城鎮(zhèn)職工工資水平相比，還有較大的差距，僅為城鎮(zhèn)職工平均工資的30%。[3]二是農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工之間經(jīng)常同工不同酬。在許多地方，同單位、同工種、同工作量，“城市工”的報酬往往比農(nóng)民工高數(shù)倍，許多農(nóng)民工連最低工資也拿不到。三是用人單位經(jīng)常拖欠甚至拒付農(nóng)民工工資。非公有制企業(yè)、中小企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資的問題更為嚴重。中國勞動學會副會長蘇海南指出，2009 -2010年人社部門和城建部門、公安部門在全國范圍組織專項檢查，發(fā)現(xiàn)被拖欠工資的農(nóng)民工人數(shù)有278．58萬，2011年為129．2萬。[4]

3．休息休假權(quán)沒有保障

休息是勞動者恢復勞動能力和享有人性化生活的必要條件。[5]然而，大部分農(nóng)民工卻不能享有法定的工時待遇。一些企業(yè)為了單方面追求利潤，不顧勞動法關(guān)于工作時間的規(guī)定，常常要求農(nóng)民工加班加點，甚至是國家法定節(jié)假日也難以得到休息。依據(jù)《2011年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告》，農(nóng)民工勞動時間偏長。2011年外出農(nóng)民工平均在外從業(yè)時間是9．8 個月，平均每個月工作25．4 天，每天工作8．8 小時。每周工作超過5 天的占83．5%，每天工作超過8 小時的占42．4%，32．2%的農(nóng)民工每天工作10 小時以上，與上年相比，盡管外出農(nóng)民工勞動時間偏長的情況略有改善，但是每周工作時間超過勞動法規(guī)定的44 小時的農(nóng)民工仍高達84．5%。[6]“由于加班要占用勞動者的休息時間”，[7]農(nóng)民工長時間加班加點的工作，導致他們精力、體力下降，極易發(fā)生工傷事故，對農(nóng)民的身心健康造成嚴重影響。

4．勞動安全衛(wèi)生權(quán)被漠視

勞動者在勞動過程中享有人身安全和健康獲得保障、免遭職業(yè)傷害的權(quán)利。但是，現(xiàn)實中，很多用人單位未履行法定勞動保護義務。由于農(nóng)民工從事的工作大多集中在危險性較高的建筑、礦山等行業(yè)，或者職業(yè)病危害嚴重的電子、化工企業(yè)，一些企業(yè)安全設(shè)施差，安全意識弱，致使工傷事故頻頻發(fā)生。以煤炭行業(yè)為例，根據(jù)國家安監(jiān)局數(shù)字，2011年全國發(fā)生煤礦礦難1201 起，全年實際死亡人數(shù)1973 人。煤炭百萬噸死亡率從2002年的4．97 降到2011年的0．56，雖然2012年的前十月這個比率進一步降到0．35，但是相對于美國這一數(shù)字仍高出了10 倍。[8]此外，由于很多企業(yè)設(shè)備陳舊，缺乏必要的安全防護措施，致使許多農(nóng)民工遭受嚴重的職業(yè)病危害，每年死于職業(yè)病的人數(shù)是工傷事故死亡人數(shù)的數(shù)倍?！拔覈泥l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)83%存在不同程度的職業(yè)病危害，60%沒有配備必要的防護用品，90%粉塵超標，30%的職工接觸過有害物質(zhì)，職工職業(yè)病發(fā)病率達15．8%。廣東省衛(wèi)生廳2003年抽檢了8278戶鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及個體工商戶，發(fā)現(xiàn)有職業(yè)病危害因素的有7167 戶，占86．6%?！盵9]107

5．職業(yè)培訓權(quán)難以得到保障

農(nóng)民工本身文化素質(zhì)較低，以初中文化的青壯年為主。據(jù)《中國農(nóng)民工調(diào)研報告》顯示： “農(nóng)村勞動力中接受過短期職業(yè)培訓的占20%，接受過初級職業(yè)技術(shù)培訓或教育的占3．4%，接受過中等職業(yè)技術(shù)教育的占0．13%，而沒有接受過技術(shù)培訓的竟達76．4%，而美國、加拿大、荷蘭、德國、日本農(nóng)村勞動力中受過職業(yè)培訓的比例都在70%以上?！盵10]4地方政府一般會為城鎮(zhèn)居民提供職業(yè)培訓優(yōu)惠政策，以提高他們的職業(yè)技能，但地方政府并不認為為外來農(nóng)民工提供職業(yè)培訓是自己的義務，農(nóng)民工享受不到這些優(yōu)惠政策。并且由于農(nóng)民工流動性強，與企業(yè)的關(guān)系不穩(wěn)定，勞動合同短期化現(xiàn)象嚴重，一定程度上也影響了企業(yè)對農(nóng)民工進行職業(yè)培訓的積極性。另外，多數(shù)企業(yè)從節(jié)約成本的角度考慮，也不愿為農(nóng)民工提供職業(yè)培訓。

6．農(nóng)民工參保比例還不高、有些福利權(quán)利缺失

當前我國社會保障體制改革的立足點是城鎮(zhèn)居民，較少顧及農(nóng)民工，多數(shù)農(nóng)民工被排除在城市社會保障網(wǎng)絡之外。主要表現(xiàn)在： 一是用工單位不給農(nóng)民工買社會保險，或只給少部分農(nóng)民工投保，或是避重就輕只買一種保險。二是大多數(shù)用人單位未與農(nóng)民工簽訂勞動合同，勞動合同簽訂率低；或是一些從事危險行業(yè)的用工單位與農(nóng)民工簽訂“事故責任自負”的“生死合同”，造成農(nóng)民工維權(quán)困難。[11]近年來，外出農(nóng)民工參加社會保險的水平有所提高，但總體來說，農(nóng)民工參保的比例還不高，中西部差距明顯，有些福利權(quán)利缺失，他們在城市中遇到事業(yè)、疾病等問題時，得不到社會保障體系提供的保障，更享受不到城鎮(zhèn)居民所享有的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障和福利待遇。

二、農(nóng)民工勞動權(quán)保護不力的原因探析

農(nóng)民工勞動權(quán)保護不力的現(xiàn)狀是由制度結(jié)構(gòu)、立法、司法等方面原因引起的。

1．歧視性戶籍制度是農(nóng)民工勞動權(quán)得不到保障的制度根源

全球目前只有少數(shù)幾個國家實行嚴格的戶籍制度，我國屬于其中之一。從國際的人口管理來看，“戶籍”管理中的戶籍登記僅僅只是證明人的出生、居住、職業(yè)、教育、婚姻等基本情況，并不表示身份的高低貴賤，但是我國現(xiàn)行的戶籍制度除了執(zhí)行人口家庭的登記職能之外，還與就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育等多項社會福利待遇緊密相關(guān)，“戶籍功能已演變成了身份、等級制度”。[12]

由于這種歧視性戶籍制度的存在，城市內(nèi)部產(chǎn)生了二元勞動力市場，即首屬勞動力市場和次屬勞動力市場。城鎮(zhèn)居民勞動力由于其優(yōu)越的社會地位和政府對其保護性的就業(yè)政策，比較容易進入上層勞動力市場，可以獲得技術(shù)要求較高、待遇較優(yōu)厚的就業(yè)崗位。而農(nóng)民工由于其起點較低，大部分只能進入下層勞動力市場，從事那些技術(shù)要求低、收入低下、缺少福利保障、很少有晉升機會的就業(yè)崗位。因此，農(nóng)民工雖然進入了城市，但還沒有真正融入城市，還處在城市經(jīng)濟制度需求與社會制度排斥的夾縫之中，無法獲得與城市居民完全相同的勞動權(quán)利和待遇。

2．我國的《勞動法》不夠完善，農(nóng)民工勞動權(quán)得不到很好的保護

《勞動法》是我國保護勞動者合法權(quán)益的一部重要法律，是勞動者維護合法權(quán)益的有力武器。但是，《勞動法》還保留了不少計劃經(jīng)濟的痕跡，多少帶有行政色彩，法律規(guī)定過于原則化，有些內(nèi)容缺乏可操作性。如《勞動法》第91條規(guī)定：“用人單位有下列侵害勞動者合法權(quán)益情形之一的，由勞動行政部門責令支付勞動者的工作報酬、經(jīng)濟補償，并可責令支付賠償金：①克扣或者無故拖欠勞動者工資的； ②拒不支付勞動者延長工作時間工資報酬的；③低于當?shù)刈畹凸べY標準支付勞動者工資的；④解除勞動合同后，未按照本法規(guī)定給予勞動者經(jīng)濟補償?shù)??！痹摋l文只規(guī)定了用人單位違反相關(guān)規(guī)定惡意欠薪應當受處罰，但對企業(yè)非惡意欠薪如何處理沒有規(guī)定，而且對惡意欠薪的制裁力度也遠遠不夠。又如《勞動法》第67條規(guī)定：“各級人民政府應當把發(fā)展職業(yè)培訓納入社會經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃，鼓勵和支持有條件的企業(yè)、事業(yè)組織、社會團體和個人進行各種形式的職業(yè)培訓?！钡?，如何落實培訓，政府和企業(yè)應當承擔哪些責任，則無下文，也沒有配套的法規(guī)，勞動者的職業(yè)培訓往往無法保證。再如，《勞動法》雖設(shè)有“勞動安全衛(wèi)生”專章，但是其規(guī)定既籠統(tǒng)又缺乏詳細的行業(yè)分類和具體的安全衛(wèi)生設(shè)施要求與安全衛(wèi)生管理，缺乏可操作性。

3．行政職能部門監(jiān)察不力使農(nóng)民工勞動權(quán)難以得到保障

“只有當個人遭受的侵權(quán)通過政府公平而可預期地得到了矯正，個人才能在法律上而不是在道德意義上享受權(quán)利?！盵13]勞動監(jiān)察是指勞動保障行政機關(guān)以國家的名義對雇主執(zhí)行勞動和社會保障法律法規(guī)的情況進行強制性的監(jiān)督檢查，以糾正其違法行為，促進各項勞動法律法規(guī)實施的執(zhí)法行為。勞動監(jiān)察是保障勞動權(quán)的重要手段。但是現(xiàn)實生活中，由于有些地方政府對農(nóng)民工采取不當做法，以及勞動監(jiān)察機構(gòu)的設(shè)置存在不足，導致勞動監(jiān)管執(zhí)法不力：

一是一些地方政府對農(nóng)民工問題采取不當?shù)淖龇āＳ行┑胤秸畬r(nóng)民工主要采取管制、防范為主的政策，只注重如何管理和控制他們，以避免對城市造成大的“沖擊”。此外，不少地方政府擔心嚴格執(zhí)行《勞動法》的有關(guān)規(guī)定會影響當?shù)氐耐顿Y環(huán)境與企業(yè)競爭力，影響地方的GDP 增長，從而忽視對農(nóng)民工勞動權(quán)益的保護。在這種地方保護主義的影響下，不少地區(qū)勞動監(jiān)察的目的不在于保護勞動者，而在于維護社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟發(fā)展。相應地，對于因企業(yè)違法引發(fā)的勞動爭議，勞動監(jiān)察機構(gòu)以調(diào)代處，對企業(yè)的勞動違法行為倍加寬容，較少采取處罰措施，有的甚至加以包庇、縱容。[14]

二是勞動監(jiān)察機構(gòu)人員和經(jīng)費的不足限制了執(zhí)法監(jiān)管能力。2006年，我國勞動保障監(jiān)察專職人員合計為1．7萬人，而全國用人單位約2700萬戶，涉及勞動者3 億人，平均到每名監(jiān)察人員身上，是1600 個用人單位和17000 名勞動者。[10]16到2011年，我國勞動保障監(jiān)察專職人員雖然已增加到2．3萬人，3000 多個勞動保障監(jiān)察機構(gòu)，[15]但面對如此眾多的企業(yè)和大量的勞動違法案件，勞動監(jiān)察機構(gòu)人員經(jīng)費不足限制執(zhí)法監(jiān)管能力的問題依然存在。此外，勞動監(jiān)察機構(gòu)的執(zhí)法措施也不足，僅有行政處罰權(quán)和處理權(quán)，在一些案件的處理上力不從心。如在處理拖欠工資案件時，由于沒有查封扣押權(quán)，受到損害的勞動者會因企業(yè)人為隱匿、轉(zhuǎn)移或變賣財產(chǎn)而得不到補償；對用人單位不配合檢查以及無理阻撓勞動監(jiān)察執(zhí)法的行為，也缺少有效的強制措施。[10]137所以，勞動監(jiān)察機構(gòu)的勞動執(zhí)法力度不能有效地維護農(nóng)民工勞動權(quán)。

4．不合理的勞動爭議處理機制阻礙農(nóng)民工的維權(quán)之路

我國現(xiàn)行的勞動爭議處理程序采用“一調(diào)一裁二審”制度，這種勞動糾紛解決機制存在明顯的缺陷，不利于保護勞動者尤其是農(nóng)民工合法的勞動權(quán)。

第一，勞動爭議處理程序繁雜，審理周期長，農(nóng)民工無法承受。按照現(xiàn)行的和解、調(diào)解、仲裁、訴訟這四種勞動爭議處理程序，前兩種處理程序可以由當事人自由選擇，并非解決勞動爭議的必經(jīng)程序。而勞動仲裁是解決勞動爭議的必經(jīng)程序，如果當事人對仲裁裁決不服的，可以向人民法院起訴，對一審判決不服的，還可以向上級法院上訴。這種“一調(diào)一裁二審”制度，雖然在一定程度上保障了勞動者的訴權(quán)，但審理期限過長，糾紛得不到及時解決。當事人如果要走完所有程序，往往費時費力，對于農(nóng)民工來說更是無法承受這繁雜的程序。

第二，申請仲裁時效短，使農(nóng)民工的權(quán)利得不到保障?！秳趧臃ā芬?guī)定勞動仲裁時效為60 日，且這一時效不存在中止、中斷等法定補救事由，這在實踐中不利于保護勞動者合法權(quán)益。雖然近期出臺的《勞動爭議調(diào)解仲裁法》將申請勞動仲裁的時效延長到1年，但是，1年的仲裁時效對于文化程度低、法律意識淡薄的農(nóng)民工來說仍然顯得過短。因為，大部分農(nóng)民工或不諳法律，或?qū)τ萌藛挝槐б韵Ｍ?，常常因持觀望態(tài)度而致使1年時間稍縱即逝，從而喪失申訴權(quán)。因此，與民訴法規(guī)定的2年訴訟時效相比，申請勞動仲裁的時效顯得過短。

5．現(xiàn)行的社會保障制度使農(nóng)民工社會保險和福利權(quán)得不到有效保障

完善的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障制度對于農(nóng)民工來說，具有特殊重要的意義。它既是農(nóng)民工社會保險和福利權(quán)得以順利實現(xiàn)的有效保障，也是農(nóng)民工勞動權(quán)遭受損害時能得到及時救助的基礎(chǔ)。

我國的養(yǎng)老保險制度規(guī)定必須按月繳存保險費用，并且對繳存最低年限也有嚴格的規(guī)定。但是，由于農(nóng)民工流動性大，又沒有穩(wěn)定的工作和工資收入，他們很難滿足養(yǎng)老保險對投保者所作出的種種規(guī)定。此外，保費繳存在農(nóng)民工和用工單位之間存在分攤問題，由于農(nóng)民工和用工單位之間很少存在長久穩(wěn)定的勞動關(guān)系，用工單位往往缺乏足夠的激勵來配合建立起針對農(nóng)民工的養(yǎng)老保險制度，從而導致了我國農(nóng)民工在養(yǎng)老保險上的低參保率。

同樣的負面作用也體現(xiàn)在農(nóng)民工的失業(yè)保險、工傷保險和醫(yī)療保險上。特別是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)主要從事條件較差、勞動強度大且危險系數(shù)高的工作，加之農(nóng)民工的素質(zhì)比一般工人低，生活條件也比一般工人差，因此，農(nóng)民工工傷事故和職業(yè)病的發(fā)病率要高于一般的產(chǎn)業(yè)工人。從保險制度的角度分析，這些因素歸結(jié)在一起就是被保險人的風險暴露程度高，在同等條件下需要以更高的保費來獲得同樣的保險保障，這就進一步降低了農(nóng)民工加入工傷和醫(yī)療保險的可能性。

6．農(nóng)民工群體的非同質(zhì)性導致其權(quán)益訴求的差異性

當前的農(nóng)民工群體并非同質(zhì)性的群體，不同代際、不同職業(yè)之間存在較大差異，目前約三成農(nóng)民工所從事的工作表現(xiàn)出“去體力化”和“去農(nóng)民工化”的特征，導致了農(nóng)民工內(nèi)部身份認同和權(quán)益訴求具有明顯的差異性。許多農(nóng)民工受教育水平較低，文化素質(zhì)普遍不高，勞動技能較差，法律意識不強，一些農(nóng)民工甚至不知道自己有哪些權(quán)利，更不知道如何運用法律武器維護自己的權(quán)利。他們中的少數(shù)人甚至不知道還有一部保護他們勞動權(quán)的《勞動法》。此外，一些農(nóng)民工為了保住工作，維持基本生計，對用人單位侵害其勞動權(quán)益的行為忍氣吞聲，委曲求全，不敢拿起法律武器維權(quán)，這也在很大程度上制約了他們捍衛(wèi)自身權(quán)益的能力。

三、加強農(nóng)民工勞動權(quán)保護的對策建議

科學發(fā)展觀是農(nóng)民工勞動權(quán)保護工作的指導方針，能不能落實科學發(fā)展觀，直接關(guān)系到我們能不能保護好農(nóng)民工的勞動權(quán)。

(一) 以發(fā)展促進農(nóng)民工勞動權(quán)的保護

1．為農(nóng)民工勞動權(quán)保護構(gòu)建穩(wěn)定的經(jīng)濟基礎(chǔ)

科學發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，而發(fā)展的核心內(nèi)容是經(jīng)濟發(fā)展。經(jīng)濟學的基本原理指出，經(jīng)濟增長和就業(yè)率的提高存在著顯著的正相關(guān)關(guān)系，經(jīng)濟增長是就業(yè)率不斷提高的根本動力。經(jīng)濟的不斷發(fā)展意味著社會能夠源源不斷地提供更多的就業(yè)機會，國民經(jīng)濟尤其是第二三產(chǎn)業(yè)保持適度快速的增長，對于不斷提供就業(yè)機會、保護農(nóng)民工的基本就業(yè)權(quán)至關(guān)重要。只有通過經(jīng)濟的發(fā)展來不斷提供就業(yè)機會，農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)民工的就業(yè)才具有現(xiàn)實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

2．轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高農(nóng)民工的整體素質(zhì)

落實科學發(fā)展觀，要求我們做到又好又快的發(fā)展。為此，必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，將經(jīng)濟發(fā)展依靠要素投入的增加轉(zhuǎn)變到依靠勞動者素質(zhì)的提高和生產(chǎn)技術(shù)改進的軌道上來。農(nóng)民工作為我國經(jīng)濟建設(shè)的重要力量，是勞動力這一生產(chǎn)要素的直接載體，也是生產(chǎn)工具和科學技術(shù)在生產(chǎn)過程中的直接使用者。因此，勞動者自身素質(zhì)的高低直接關(guān)系到勞動力及生產(chǎn)工具這些主要生產(chǎn)要素的使用效率的高低，從而也就直接關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展方式能否真正的轉(zhuǎn)變。

因此，應努力實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，花大力氣提高勞動者的整體素質(zhì)，尤其是廣大農(nóng)民工的素質(zhì)，并以此帶動勞動生產(chǎn)效率的提高。提高廣大農(nóng)民工的素質(zhì)要求我們進一步加強農(nóng)民工的職業(yè)培訓，完善多層次、多形式的職業(yè)培訓網(wǎng)絡。努力促進農(nóng)民工專業(yè)技術(shù)知識和實際操作技能的學習，逐步提高農(nóng)民工的文化素質(zhì)和職業(yè)技能水平，不斷改進勞動生產(chǎn)率和工作效率，為減少失業(yè)人員、促進就業(yè)創(chuàng)造條件。

(二) 加強法制建設(shè)，為農(nóng)民工勞動權(quán)保護提供法律保障

我國雖然有相關(guān)調(diào)整勞動關(guān)系的法律，但仍不完善，因此，必須加強法制建設(shè)，才能有效保護勞動者的合法權(quán)利。

1．完善《勞動法》，建立完備的勞動法律體系

為了保障農(nóng)民工的勞動權(quán)，針對現(xiàn)行《勞動法》存在的問題，筆者認為需要對以下幾個方面進行完善：

修改《勞動法》第1條規(guī)定的立法宗旨和依據(jù)。該條規(guī)定：“為了保護勞動者的合法權(quán)益，調(diào)整勞動關(guān)系，建立和維護適應社會主義市場經(jīng)濟的勞動制度，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，根據(jù)憲法，制定本法?！痹摋l體現(xiàn)了《勞動法》的四大宗旨，但筆者認為，《勞動法》的宗旨其實只有一條，即保護勞動者的合法權(quán)益?！罢{(diào)整勞動關(guān)系”是《勞動法》作為法律的基本屬性，但是僅提“調(diào)整勞動關(guān)系”，而不明示勞動關(guān)系實現(xiàn)的法律效果，即構(gòu)建和諧、穩(wěn)定的勞動關(guān)系，筆者認為有所不妥。所以，《勞動法》的立法宗旨和依據(jù)應當簡單明了，建議表達為：“為了保護勞動者的合法權(quán)益，構(gòu)建和諧、穩(wěn)定的勞動關(guān)系，根據(jù)憲法，制定本法?！?/p>

修改《勞動法》第46條工資分配制度。該條款規(guī)定：“工資分配應當遵循按勞分配原則，實行同工同酬。工資水平在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上逐步提高。國家對工資總量實行宏觀調(diào)控?！惫P者認為，在該條款中應增設(shè)“工資優(yōu)先支付”的規(guī)定，即在企業(yè)負債或破產(chǎn)時，提高勞動者工資的清償順序，使勞動者的工資優(yōu)先于企業(yè)其他私法債務，甚至是優(yōu)先于擔保物權(quán)而得到支付。雖然，我國的《破產(chǎn)法》規(guī)定擔保物權(quán)要優(yōu)先于勞動債權(quán)得到清償，但是民法學界則呼吁提高工資的清償順序，使之在擔保物權(quán)前得到清償。筆者也同意該觀點。正如王澤鑒先生所說： “工資系勞動者血汗及生活所賴，因此確保工資之清償，即在維護社會正義，……工資之優(yōu)先受償性，終必獲得肯定，否則將無以保障勞工之生存權(quán)及社會安定?！盵16]因此，應在《勞動法》第46條中增設(shè)“工資優(yōu)先支付”的規(guī)定，以保障勞動債權(quán)得到實現(xiàn)。

修改《勞動法》第96條的規(guī)定。該條款規(guī)定：“用人單位有下列行為之一，由公安機關(guān)對責任人員處以15 日以下拘留、罰款或者警告； 構(gòu)成犯罪的，對責任人員依法追究刑事責任： ①以暴力、威脅或者非法限制人身自由的手段強迫勞動的；②侮辱、體罰、毆打、非法搜查和拘禁勞動者的?！币簿褪钦f，對于強迫農(nóng)民工勞動的行為，我國法律僅僅規(guī)定對直接責任人員進行處罰。筆者認為，用人單位比直接責任人具有更大的責任，也更有能力承擔物質(zhì)賠償責任，因此，建議在該條款中增加關(guān)于用人單位責任的規(guī)定，采用“雙罰制”，即對用人單位和直接責任人員均應追究法律責任。

如前所述，我國現(xiàn)行的勞動爭議處理機制采取“一調(diào)一裁二審”的處理程序，這種制度在實踐適用中比較繁瑣，在維護爭議雙方合法權(quán)益方面不夠及時。因此，應改革現(xiàn)行的勞動爭議處理機制，實行“或裁或?qū)彙薄ⅰ安脤徸該瘛钡闹贫?，即取消勞動仲裁前置，?guī)定勞動者既可以選擇仲裁，也可以直接選擇訴訟程序。這種制度快速、便捷又成本低廉，能節(jié)省司法資源，減少勞動者的訴訟壓力，使勞動者的合法權(quán)益得到及時、充分的保護。令人欣慰的是，已出臺的《勞動爭議調(diào)解仲裁法》中就規(guī)定了對于用人單位拖欠勞動者勞動報酬數(shù)額較小的糾紛采取“一裁終局”的處理機制，該機制雖然還沒有給予勞動者選擇仲裁或選擇訴訟的自由，但是“一裁終局制”大大縮短了欠薪糾紛的審理期限，可以避免用人單位的惡意訴訟，使糾紛能及時有效地得到解決。《勞動爭議調(diào)解仲裁法》在勞動爭議處理機制改革中邁出了一大步。

此外，針對申請仲裁的時效太短，還需要修正仲裁時效。筆者建議按照民事訴訟2年的時效作為勞動爭議仲裁時效，并且從勞動者與用人單位發(fā)生爭議時起算，而不應從侵權(quán)之日起算。

現(xiàn)行《勞動法》的頒布雖然使我國的勞動立法擺脫了滯后狀態(tài)，但并沒有使它達到完善的境地。到目前為止，我國的勞動立法體系還存在著一些問題，如一些與《勞動法》配套的單行法律遲遲沒有制定出來，現(xiàn)行的法律法規(guī)也有許多不適合現(xiàn)實的情況。因此，進一步完善我國勞動立法，是擺在我們面前的一項重要而迫切的任務。雖然現(xiàn)階段我國已制定頒布了《勞動合同法》、《就業(yè)促進法》等重要的勞動法規(guī)，但是還不能完全適應現(xiàn)實的需要。為此，應當加快步伐，制定諸如《集體合同法》、《工資法》、《社會保障法》、《勞動爭議處理法》、《勞動監(jiān)察法》、《職業(yè)培訓法》等相關(guān)單行法律，不斷拓展和深化勞動權(quán)的內(nèi)涵和外延，形成健全的勞動法律關(guān)系，全面保障勞動者勞動權(quán)的實現(xiàn)。

2．加強對勞動權(quán)保護的刑事立法

目前，我國對侵犯勞動者勞動權(quán)的制裁措施過于溫和，側(cè)重于行政處罰和民事賠償而輕刑事責任。近年來我國勞動安全事故頻繁發(fā)生，除了相關(guān)行政部門監(jiān)管不力外，也表明單靠民事裁判和行政處罰已經(jīng)無法抑制侵犯勞動權(quán)事件的上升趨勢。因此，我們應借鑒國外的先進立法經(jīng)驗，加強刑法對勞動權(quán)的保護力度。

一是擴大刑法對勞動權(quán)保護的范圍。我國刑法沒有把所有的勞動權(quán)都納入刑法的調(diào)整范圍，只涉及到勞動者獲得勞動安全和勞動衛(wèi)生條件保護權(quán)、休息權(quán)等一些重要的勞動權(quán)。而勞動權(quán)的其他方面，如勞動就業(yè)權(quán)、勞動報酬權(quán)、社會保障權(quán)等沒有被納入刑法的調(diào)整范疇。這種立法與國外勞動刑法的保護范圍相比顯得過窄。國外刑法直接保護的勞動權(quán)范圍包括勞動者的休息休假權(quán)、勞動報酬權(quán)、平等擇業(yè)權(quán)等廣泛內(nèi)容。如法國刑法典有關(guān)于侵犯勞動平等權(quán)、侵犯勞動安全衛(wèi)生權(quán)等犯罪條款。德國刑法典在保護勞動權(quán)方面除了一般犯罪條款外還特別有關(guān)于勞動安全、社會保障、監(jiān)管主體的犯罪條款。筆者認為，我國也可以增加對勞動平等權(quán)、休息休假權(quán)、勞動保障權(quán)等勞動權(quán)的刑法保護。

二是增加用人單位為侵犯勞動權(quán)的刑事責任主體，加大對拖欠農(nóng)民工工資用人單位的處罰力度。在犯罪主體上，國外的刑法不僅處罰直接責任人員，而且還規(guī)定了法人犯罪。我國對侵犯勞動權(quán)的刑事責任主體只局限于直接責任人員，這使得許多用人單位在侵犯勞動者勞動權(quán)造成嚴重后果時卻得不到懲罰。如現(xiàn)行《勞動法》第96條和《刑法》第244條對用人單位強迫職工勞動的行為，僅規(guī)定對直接責任人員進行處罰，而對用人單位的法律責任則沒有規(guī)定。所以，筆者認為應當將用人單位列為侵犯勞動權(quán)的刑事責任主體，加大對拖欠農(nóng)民工工資用人單位的處罰力度，對惡意欠薪且拒不改正者按“惡意欠薪罪”法律條款處罰。

(三) 加強政府勞動監(jiān)察力度

勞動權(quán)的實現(xiàn)離不開國家權(quán)力的保障。當勞動者的權(quán)利遭受侵犯或?qū)崿F(xiàn)受阻時，政府必須提供及時、有力、低成本的救濟。政府在農(nóng)民工勞動權(quán)利實現(xiàn)中應給予特別保護，給予更多的人文關(guān)懷。因此，我們需要在以人為本的前提下，加強勞動監(jiān)察工作，充分發(fā)揮勞動監(jiān)察機制的應有作用。

首先，要切實轉(zhuǎn)變政府觀念，加強和完善對農(nóng)民工的公共服務和社會管理。在管理體制上實現(xiàn)由防范式管理向政府為主導的服務型管理轉(zhuǎn)變，在公共產(chǎn)品提供上實現(xiàn)由面向城鎮(zhèn)戶籍人口向包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有常住人口轉(zhuǎn)變。

其次，各地政府應根據(jù)各地的具體情況配置一定數(shù)量的勞動監(jiān)察人員，保證有充足的人員、經(jīng)費和必要的辦公設(shè)備和條件，消除地方保護主義對勞動監(jiān)察的消極影響，使勞動監(jiān)察機構(gòu)真正履行保護勞動者的職責。[17]

最后，賦予勞動監(jiān)察機構(gòu)相應的行政強權(quán)。加大勞動行政部門的勞動監(jiān)察執(zhí)法力度，使其由運動式、階段性執(zhí)法方式向常規(guī)性、長效性執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變，這是實現(xiàn)農(nóng)民工勞動權(quán)保護的“突破口”。

(四) 為農(nóng)民工勞動權(quán)保護營造有利的外部環(huán)境

1．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改革戶籍制度

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的重要步驟，也是全面建設(shè)小康社會實踐的重大舉措。我國現(xiàn)行的戶籍制度是計劃經(jīng)濟和城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，它強化了城鄉(xiāng)隔離。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展，從根本上解決農(nóng)民工勞動權(quán)保護問題，就要改革現(xiàn)行的戶籍制度。戶籍改革不是簡單地取消戶口，而是要陸續(xù)剝離附加在戶口登記制度上的種種政治、經(jīng)濟利益，還戶口的真實面目。筆者認為，我國的戶籍改革可以從以下幾方面進行：

第一，將城鎮(zhèn)落戶條件由戶籍限制改為條件限制，由許可制改為準入制。即在大中城市的農(nóng)民工只要有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定收入并固定上繳稅費，在城鎮(zhèn)居住一定時間后，應給予辦理城鎮(zhèn)常住戶口，逐步實現(xiàn)農(nóng)民工的“市民化”。目前我國各地正在陸續(xù)推行的新一輪戶籍管理制度改革，就是以條件準入方式，按實際居住地進行戶口登記管理的新模式逐步取代了沿用多年的戶口遷移審批制度。逐步剝離依附或隱含在戶籍制度之上的社會福利，淡化戶籍制度的社會經(jīng)濟功能，恢復戶籍制度只承擔單純的人口基本信息統(tǒng)計功能，最終實現(xiàn)對所有社會成員一視同仁的統(tǒng)一的人口管理制度。

第二，為了避免城市戶籍的放開可能導致的大量農(nóng)民涌入城市從而引發(fā)一系列生活、教育、治安等嚴重社會問題，政府在改革戶籍制度的同時應積極促進中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，引導農(nóng)村勞動力向中小城鎮(zhèn)合理有序地轉(zhuǎn)移。[18]

黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，該決定提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理，推進戶籍制度改革，并且要加強農(nóng)民工權(quán)益保護，逐步實現(xiàn)農(nóng)民工在勞動報酬、子女就學、公共衛(wèi)生、住房租購等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，改善農(nóng)民工勞動條件，保障生產(chǎn)安全，擴大農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋面。這一決定為戶籍改革指明了方向，加快了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的步伐，為農(nóng)民工勞動權(quán)的保護提供了堅實的保障。

2．統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展，建立農(nóng)民工社會保障制度

我國經(jīng)歷了30 多年的改革和發(fā)展，社會財富和政府財力不斷增加，已經(jīng)初步具備建立覆蓋農(nóng)民工的社會保障制度的經(jīng)濟基礎(chǔ)。在政府方面，應盡快完善相應的社會保障制度。首先，應鼓勵各地區(qū)根據(jù)自身實際建立覆蓋農(nóng)民工的基本醫(yī)療保險體系，逐步實現(xiàn)養(yǎng)老保險在不同區(qū)域間的順利轉(zhuǎn)移和續(xù)保。其次，可以建立專門的財政基金用來支持農(nóng)民工社會保障體系的建設(shè)。該基金可以在保費負擔上給予農(nóng)民工必要的補助，并為農(nóng)民工提供必要的失業(yè)救濟金。再次，要從制度上規(guī)定農(nóng)民工社會保障體系參與各方的權(quán)、責、利的關(guān)系。不僅要加強對農(nóng)民工參與社會保障體系的引導，也要對用人單位配合建立農(nóng)民工社會保障體系作出嚴格規(guī)定，從而確保各參與方均有必要的激勵或者約束共同來搭建農(nóng)民工社會保障體系框架。

在用人單位方面，應具有大局意識，即不僅要從國家發(fā)展和社會穩(wěn)定的層面深刻理解建立農(nóng)民工社會保障制度的重要性，而且應充分認識到，參與農(nóng)民工社會保障體系建設(shè)對企業(yè)帶來的受益以及不配合的情況下可能給企業(yè)帶來的巨大經(jīng)濟損失。因此，用人單位應積極行動起來，從企業(yè)績效中拿出專項資金來配合這一社會保障制度的建立。

在農(nóng)民工自身方面，最重要的是要對參與養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保障制度有充分的認識，配合政府部門的安排，積極參與相關(guān)的保險體系。農(nóng)民工應該從長遠利益考慮，而不應該僅僅盯住即期的現(xiàn)金收入，要對可能發(fā)生的風險有全面的了解和必要的準備。此外，農(nóng)民工應該具備積極的維權(quán)意識。當自身的勞動權(quán)利遭受侵害時，比如用人單位拒絕配合農(nóng)民工參加工傷保險，應該積極團結(jié)起來與用人單位據(jù)理力爭，并及時將有關(guān)情況通報給相關(guān)監(jiān)管部門，以積極的作為來保障自身的社會保障權(quán)。

綜上，只有做好以上農(nóng)民工權(quán)益保障的幾方面工作，才能使農(nóng)民工兄弟姐妹們早日與城鎮(zhèn)職工一樣共享國家經(jīng)濟社會的發(fā)展成果，有尊嚴地勞動。

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