淺析深圳市土地投融資模式之選擇

深圳大學(xué)法學(xué)院 李茨隆

1 我國(guó)城市土地投融資典型模式簡(jiǎn)析

土地投融資模式(或稱土地儲(chǔ)備融資方式)與一個(gè)城市的土地資源管理、城市規(guī)劃建設(shè)、企業(yè)生存發(fā)展等事項(xiàng)息息相關(guān)。目前全國(guó)存在的土地投融資模式中，有兩種做法比較典型，分別是以北京為代表的統(tǒng)一、集中的土地投融資模式和以重慶為代表的各區(qū)分散土地融資模式?！氨本┠Ｊ健币允聵I(yè)型土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為操作主體，實(shí)行集中和統(tǒng)一的管理體制；“重慶模式”是將土地整備具體實(shí)施職責(zé)賦予區(qū)級(jí)融資平臺(tái)公司，以若干家國(guó)有企業(yè)作為操作主體，政府劃出一定范圍土地，由其征用、開發(fā)、供應(yīng)。同時(shí)，每家企業(yè)要承擔(dān)政府指定的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，類似于深圳市早期的“南油模式”和原深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)外的“帶資開發(fā)模式”?！氨本┠Ｊ健焙汀爸貞c模式”的共同特點(diǎn)是政府主導(dǎo)，資金籌措的主要途徑是以土地抵押向銀行借貸。

1.1 北京模式

北京市采用的是集中統(tǒng)一的土地投融資模式，即將土地投融資職能賦予國(guó)土管理部門下設(shè)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。北京的土地投融資機(jī)制在全國(guó)影響較為深遠(yuǎn)，天津、上海皆與其相近。北京、天津和上海三個(gè)城市均高度重視政府對(duì)土地資源的配置，采取強(qiáng)有力手段掌控土地一級(jí)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)池子蓄水，一個(gè)口子出讓”。具體的做法包括：建立全市統(tǒng)一的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，將新增土地及存量土地全部納入儲(chǔ)備范圍，統(tǒng)一由土地管理部門組織出讓，做到土地“統(tǒng)一收儲(chǔ)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一報(bào)批、統(tǒng)一出讓”，從而實(shí)現(xiàn)政府的統(tǒng)籌作用，保障城市規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃的順利落實(shí)。實(shí)踐中，上述模式較早已被深圳所借鑒，但由于一些工作機(jī)制至今尚未建立，導(dǎo)致深圳儲(chǔ)備土地管理的成效一直不夠明顯。

1.2 重慶模式

重慶市轄區(qū)面積8.24萬(wàn)平方公里，是深圳的40多倍，下轄近40個(gè)區(qū)縣且各區(qū)縣均有土地審批權(quán)。它于2002年起組建了八大政府性投資集團(tuán)(“八大投”)分別作為投融資平臺(tái)，其中可以利用進(jìn)行土地投融資的主要是地產(chǎn)集團(tuán)(加掛市土地儲(chǔ)備中心牌子)和城投集團(tuán)。地產(chǎn)集團(tuán)是重慶市國(guó)有土地的綜合性儲(chǔ)備公司，城投集團(tuán)則屬于市政府的半個(gè)土地儲(chǔ)備中心。

重慶市將土地分散注入各大投資集團(tuán)內(nèi)，由市政府賦予其具有土地儲(chǔ)備和土地一級(jí)開發(fā)職能，各投資集團(tuán)通過(guò)土地抵押融資，完成政府賦予的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)。同時(shí)，通過(guò)對(duì)儲(chǔ)備的經(jīng)營(yíng)性用地進(jìn)行整理開發(fā)，提升土地價(jià)值。土地出讓后由市財(cái)政將土地開發(fā)整理的成本返還，并通過(guò)土地收益金的注入，提高企業(yè)的資本金和償還本息的能力，由此進(jìn)行循環(huán)開發(fā)和建設(shè)。這種模式對(duì)土地資源的依賴性較大，是一種較為粗放的土地開發(fā)利用模式，對(duì)土地資源緊缺的城市難以適用。

另外，重慶的做法還有以下潛在缺陷和風(fēng)險(xiǎn)：

一是無(wú)法體現(xiàn)規(guī)劃的統(tǒng)籌效益，城投公司參與組織規(guī)劃編制，容易因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)而產(chǎn)生倒逼規(guī)劃，造成城市空間布局機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)模糊的態(tài)勢(shì)。

二是受房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)的影響較大。

三是存在投資集團(tuán)利用土地進(jìn)行投融資，可能引發(fā)巨大資產(chǎn)難以保全的風(fēng)險(xiǎn)。

四是與現(xiàn)行國(guó)家土地統(tǒng)一管理和土地儲(chǔ)備的有關(guān)政策不盡相符(后文詳述)。因此，“重慶模式”的借鑒必須審慎和考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際。

2 兩種土地投融資模式對(duì)深圳市的借鑒思考

從深圳的現(xiàn)狀來(lái)看，由于土地資源十分稀缺，目前，已不存在劃出成片儲(chǔ)備土地供各區(qū)融資的空間條件，且也不符合當(dāng)前土地政策，故“重慶模式”在深圳缺乏運(yùn)作的物質(zhì)基礎(chǔ)和政策基礎(chǔ)。此外，從經(jīng)濟(jì)效益來(lái)分析，“重慶模式”的本質(zhì)是土地收入的轉(zhuǎn)移支付，企業(yè)用于土地開發(fā)和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的錢全部來(lái)源于土地收入，企業(yè)并沒(méi)有從中“輸血”和“造血”，把本來(lái)應(yīng)當(dāng)納入國(guó)庫(kù)后由財(cái)政支付的錢轉(zhuǎn)由企業(yè)直接支付，這與通過(guò)財(cái)政預(yù)算來(lái)安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金在效益和成果上是相同的。況且，企業(yè)參與其中所發(fā)生的管理費(fèi)用和利潤(rùn)也都來(lái)源于土地收入。由此可見(jiàn)，這一模式不僅無(wú)益于提高資金的利用效益，還可能因?yàn)槠髽I(yè)的介入而產(chǎn)生本不需考慮的額外支出。即從經(jīng)濟(jì)效益角度來(lái)考慮，“重慶模式”并不可取的。

因此，借鑒北京的土地投融資模式，建立全市統(tǒng)一、集中的投融資模式比較符合深圳市的實(shí)際情況，這同時(shí)也更有利于實(shí)施規(guī)劃國(guó)土的統(tǒng)一管理，合理控制土地融資風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而推進(jìn)深圳市土地整備工作的順利實(shí)施。

3 深圳市實(shí)行統(tǒng)一的土地投融資模式的必要性分析

3.1 全市統(tǒng)一、集中的土地投融資模式符合國(guó)家政策法規(guī)，在實(shí)踐中也更便于操作

實(shí)行市、區(qū)兩級(jí)分散的土地融資模式，由若干家國(guó)有企業(yè)作為土地融資操作主體，這一做法在操作上存在一定的法律障礙，主要表現(xiàn)在以下三方面。

首先，根據(jù)國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行三個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布的《土地儲(chǔ)備管理辦法》的規(guī)定，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定舉借銀行貸款用于實(shí)施土地整備，而其他企事業(yè)單位并沒(méi)有通過(guò)設(shè)立抵押權(quán)實(shí)施土地融資的權(quán)限。因此，投融資公司作為土地融資主體缺乏法律基礎(chǔ)和授權(quán)依據(jù)。

其次，《土地儲(chǔ)備管理辦法》和《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》規(guī)定，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借的貸款,專項(xiàng)用于征收、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買、收回土地以及儲(chǔ)備土地供應(yīng)前的前期開發(fā)等土地儲(chǔ)備開支,不得用于其他用途?？梢?jiàn)，區(qū)投融資公司將土地融資資金用于其他政府投資項(xiàng)目建設(shè)，在法律依據(jù)上缺乏合法性基礎(chǔ)。

最后，通過(guò)區(qū)投融資平臺(tái)進(jìn)行土地投融資，應(yīng)先將土地劃給區(qū)投融資公司，但通過(guò)何種方式實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，目前沒(méi)有明確的法律依據(jù)，這一空白使實(shí)踐操作存在法律風(fēng)險(xiǎn)。

此外，2010年以來(lái)國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》等文件，要求加強(qiáng)對(duì)地方政府融資公司的管理，包括核實(shí)并清理部分信用低、運(yùn)作不規(guī)范的融資公司的債務(wù)問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)融資公司的融資管理和監(jiān)督，禁止地方政府違規(guī)為融資公司融資行為提供擔(dān)保等。從這一角度上來(lái)看，沿用個(gè)別省市通過(guò)融資公司實(shí)施土地融資的做法，在當(dāng)前形勢(shì)下可能面臨更大的政策阻力。有鑒于此，為了確保土地融資的合法性與可行性，應(yīng)該重點(diǎn)借鑒“北京模式”，構(gòu)建深圳全市統(tǒng)一的土地投融資機(jī)制，由市土地儲(chǔ)備中心作為全市土地融資實(shí)施機(jī)構(gòu)，以儲(chǔ)備土地為抵押，通過(guò)向銀行貸款開展土地融資，土地融資收益根據(jù)土地整備的實(shí)際需要分配給各區(qū)使用。此種做法既符合國(guó)家政策的規(guī)定，也便于實(shí)踐操作。

3.2 全市統(tǒng)一、集中的土地融資模式更符合深圳市土地市場(chǎng)集中管理體制，也有利于維護(hù)國(guó)土資源安全

由各區(qū)分散進(jìn)行土地投融資，將增加融資風(fēng)險(xiǎn)的掌控難度，進(jìn)而對(duì)國(guó)土資源安全造成不利影響。深圳市土地投融資的主要目標(biāo)是要運(yùn)用土地整備手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的空間問(wèn)題，因此，土地投融資應(yīng)有利于保障土地整備的實(shí)施，有利于政府通過(guò)土地整備取得土地資源。這決定了只有在全市范圍內(nèi)建立集中、統(tǒng)一的土地投融資平臺(tái)，才能滿足全市土地整備合理有效管理和實(shí)施的要求。另外，根據(jù)中國(guó)人民銀行《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》的規(guī)定，對(duì)土地融資抵押貸款期限最長(zhǎng)不得超過(guò)2年。而受諸多因素影響，可能存在貸款滿2年后土地仍未出讓的情形。為了按時(shí)償還抵押貸款，需要通過(guò)變更抵押物的方式，以出讓其他土地的收益償還銀行貸款。在這種情況下，只有在全市范圍內(nèi)進(jìn)行抵押物選取及土地出讓收益的統(tǒng)籌流轉(zhuǎn)，方能提高還款能力，最大限度地化解土地投融資過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。否則，一旦出現(xiàn)借款不能及時(shí)歸還的情況，根據(jù)《擔(dān)保法》的相關(guān)規(guī)定，銀行可以對(duì)抵押物進(jìn)行拍賣以實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，這將會(huì)在無(wú)形中改變了土地一級(jí)市場(chǎng)由市政府集中管理的體制，引起土地供應(yīng)市場(chǎng)混亂，引發(fā)國(guó)土資源安全隱患，而且這也背離了土地整備的目的。故只有采用全市統(tǒng)一、集中的土地融資模式，方可最大限度地避免土地融資風(fēng)險(xiǎn)，確保國(guó)土資源安全。

3.3 全市統(tǒng)一、集中的土地投融資模式有利于深圳市土地整備的資金統(tǒng)籌，進(jìn)而促進(jìn)城市建設(shè)和土地利用規(guī)劃實(shí)施

依據(jù)深圳市規(guī)劃與國(guó)土資源委員會(huì)編制的《深圳市土地整備規(guī)劃(2011～2015)》，在深圳市規(guī)劃整備的土地中，約三分之二是沒(méi)有收入的市政公用設(shè)施用地或其他用地；而在約三分之一的可供招拍掛用地中，絕大部分是產(chǎn)業(yè)用地，土地出讓收益較低。如果土地投融資由多個(gè)主體承擔(dān)，由于各區(qū)儲(chǔ)備土地?cái)?shù)量和用地性質(zhì)的不同，可能會(huì)使一些真正需要資金建設(shè)的地區(qū)難以得到足夠資金。例如，光明、坪山功能區(qū)土地主要是產(chǎn)業(yè)用地，其出讓所得甚至可能出現(xiàn)不夠支付土地整備成本的狀況，這樣的土地融資后還貸能力勢(shì)必成為問(wèn)題，還款資金鏈斷裂的可能性較大。還有不容忽視的一點(diǎn)是各區(qū)為多融資，不可避免地會(huì)提出變更融資地塊規(guī)劃功能的要求，這必然會(huì)影響到重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和民生項(xiàng)目的落地，從而影響到我市城市規(guī)劃的實(shí)施。因此，只有在全市范圍內(nèi)建立集中、統(tǒng)一的土地投融資平臺(tái)，才能在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌土地出讓收益，進(jìn)而滿足各區(qū)土地整備的資金需求，確保土地規(guī)劃和城市建設(shè)順利實(shí)施。

綜上所述，市、區(qū)分散的土地投融資模式難免對(duì)深圳市規(guī)劃國(guó)土的統(tǒng)一管理和國(guó)土資源安全產(chǎn)生不利的影響，同時(shí)還存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)和操作障礙，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，該做法不利于實(shí)現(xiàn)深圳市城市建設(shè)核心任務(wù)——土地整備的根本目標(biāo)。鑒于此，只有實(shí)行全市集中統(tǒng)一的土地融資模式，才能最大限度地控制、降低土地投融資可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和法律風(fēng)險(xiǎn)，最大化地實(shí)現(xiàn)土地的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益，最大程度地保障國(guó)土資源安全。

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