提高國家審計獨立性的外部條件思考

胡 偉

長期以來，審計（文中均指國家審計）系統(tǒng)內(nèi)部一直非常重視如何提高審計效率，拓展審計功能，提升審計水平，注重“苦練內(nèi)功”，對外部環(huán)境的強(qiáng)調(diào)反而退居其次。審計的獨立性是審計的靈魂和本質(zhì)特征，缺乏獨立性，審計在某種程度上就失去了社會價值。對于國家審計來說，獨立性更是耐以生存和發(fā)展的法寶。就當(dāng)前的形式上看，國家審計的獨立性程度還不是很高，受到其他因素制約的程度仍然較多。

一、影響國家審計獨立性的三大因素

從邏輯上來看，發(fā)現(xiàn)問題和查實問題是兩個緊密聯(lián)系而又不同的階段，而國家審計往往在查實問題上受到了很多干擾和制約。地方審計機(jī)關(guān)由地方政府和上級審計機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)的模式下，地方審計行為往往會觸及本地區(qū)政府的切身利益，在本位主義思想的影響下，政府部門可能會干預(yù)國家審計的正常工作。不少地方審計機(jī)關(guān)人員緊缺，項目繁多，要完成各項目標(biāo)的考核，就不得不壓縮每個項目的審計時間，獨立公正的作出審計職業(yè)判斷的可能性被降低，審計的質(zhì)量得不到控制，審計風(fēng)險不斷擴(kuò)大，審計的獨立性更得不到保障。外部關(guān)系影響也成為影響審計獨立性的另一“瓶頸”。審計的獨立性，是指國家審計機(jī)關(guān)及其工作人員在取證過程中、擬定審計報告和意見及決定的過程中，能夠充分保持自主權(quán)。實際上，在審計人員在審計過程中，經(jīng)常會受到外部關(guān)系的影響，要求更改說法和結(jié)果的情況不在少數(shù)，審計人員在面對眾多外部壓力面前能否保持客觀公正的審計態(tài)度要取決于審計人員個人的職業(yè)素養(yǎng)和審計機(jī)關(guān)整體抗壓能力，這已經(jīng)成為影響審計獨立性的重大因素之一。

二、提高國家審計獨立性的外部要求

在國家治理的大格局中，審計扮演著重要的角色。提高國家審計獨立性不僅在于審計機(jī)關(guān)內(nèi)部提升水平和能力，更在于外部條件的成熟和穩(wěn)定，形成制度性、完備性的綜合保障。

（一）提高審計的獨立性就必須完善法律保障的完備性

法律保障的完備性是審計提高獨立性的客觀要求。一是權(quán)利的獨立性保持。賦予審計更多更大的權(quán)利，特別是審計執(zhí)法權(quán)要得到保障，堅決杜絕被審計單位和相關(guān)人員討價還價、說人情、打招呼以及審計單位和相關(guān)人員欺上瞞下、走過場、與被審計單位私下達(dá)成協(xié)議、避重就輕合謀利益等損害審計獨立性的行為發(fā)生，對在審計過程中損害審計獨立性的行為視情節(jié)輕重給予懲罰，提高損害獨立性的違法成本。二是保持組織和人事獨立性。地方審計機(jī)關(guān)由地方政府和上級審計機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)的模式可能是長期的過程，要改變這種模式需要修改憲法，但我們可以弱化審計部門隸屬政府的模式，對于具體項目而言，大量采取上級審下級的原則來減少同體監(jiān)督，盡量規(guī)避這種制度性的陷阱。人事上的不獨立，將大大損壞審計獨立性。三是經(jīng)費的獨立性保持。目前來看，很多地方的審計機(jī)關(guān)，特別是縣一級的審計機(jī)關(guān)，審計經(jīng)費的保障還不是很到位，導(dǎo)致了審計工作開展的難度較大，急于擺脫一審計就罰款的怪圈，卻又無可奈何的把它當(dāng)成了工作的重點。審計機(jī)關(guān)與被審計單位在經(jīng)濟(jì)利益上的博弈，大大削弱了審計機(jī)關(guān)的審計獨立性。如果審計經(jīng)費不能得到保障，審計項目的開展就會受到嚴(yán)重的影響，審計“免疫功能”的發(fā)揮就會成為空談。審計經(jīng)費的嚴(yán)格保障是提高審計獨立性的必要條件之一。

（二）提高的審計獨立性必須梳理行政體制的順暢性

行政體制的順暢性是審計提高獨立性的前提條件。一是政策的一致性。我國各級政府和部門出臺的政策很多，但是很多政策之間往往是有矛盾的或者是有漏洞的，這些政策的相互關(guān)系到底是并列或者遞進(jìn)的，是包含的還是互斥的，下級執(zhí)行者在面對這些政策條文時具體要依據(jù)哪一部，很多時候大家都并不是清楚，導(dǎo)致執(zhí)行力的偏差，政府行政效能受到損失。比如，在某地制定的流動人口管理條例中明確指出，可以為流動人口提供廉租房居住，但是國家廉租房管理條例里面對戶籍卻有著嚴(yán)格的要求，審計在面對此類問題時同樣缺乏效率。二是財稅體制的完善性。財權(quán)和事權(quán)不匹配，導(dǎo)致現(xiàn)階段我國各級地方政府的審計報告中反復(fù)出現(xiàn)專項資金“擠占挪”的現(xiàn)象，在很多地方政府官員的眼中，只要沒有個人違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象的存在，“擠占挪”現(xiàn)象根本就不能算問題，因此在各級地方政府的財政預(yù)算執(zhí)行審計報告中，“擠占挪”現(xiàn)象年年出現(xiàn)，從來未得到真正的解決。如果財稅體制更加完善，這種現(xiàn)象才能從根本上得到糾正。三是行政決策的連續(xù)性。地方政府的行政決策往往取決于地方行政領(lǐng)導(dǎo)的意圖從而缺乏政策連續(xù)性。在審查老政策是否需要連續(xù)、新政策是否合理、是否經(jīng)濟(jì)效益時，審計評價缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，這導(dǎo)致政策評價審計的獨立性也受到了影響。

（三）提高審計的獨立性就必須提升公眾關(guān)注的廣泛性

公眾關(guān)注的廣泛性是審計獨立性提高的有效載體。一是重視審計宣傳。實際上，雖然近些年國家審計的影響力不斷提高，但是審計作為“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”在社會上的影響力還是很不夠，很多人對審計的職能不清楚，還有些人甚至把“審計”和“統(tǒng)計”混為一談，這恰恰說明審計缺乏宣傳。但是審計項目往往都是關(guān)系民生，關(guān)乎民心。因此只有大力宣傳審計，才能使大家重視審計，才能讓審計事業(yè)深入人心，最終營造“關(guān)注審計、重視審計、呵護(hù)審計”的良好氛圍。二是樹立審計權(quán)威。審計在經(jīng)濟(jì)社會各大領(lǐng)域都有關(guān)聯(lián)，通過審計移送給司法、檢查機(jī)關(guān)的案件更是數(shù)不勝數(shù)，原國家開發(fā)銀行副行長劉毅、原鐵道部長劉志軍的落馬就有審計不可忽視的貢獻(xiàn)。今后審計機(jī)關(guān)更是要抓大案要案，充分樹立審計權(quán)威，讓老百姓相信審計、重視審計，讓審計觀念深入人心。三是重視成果利用。審計機(jī)關(guān)有機(jī)會和各類單位打交道，往往收集到一些別單位所不了解但是可能又需要的信息，這就涉及到如何利用審計成果的問題，可以利用審計信息為其他有需要的單位和公眾服務(wù)，用事實再次闡明審計是服務(wù)與監(jiān)督并重的。如在社會保障資金審計和城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計過后，審計部門充分利用已掌握的信息資源主動出擊，為住房保障部門提供保障房申請人員資格認(rèn)定，收到了良好的社會效果，既使住房保障管理部門感覺到認(rèn)定充分可靠，又讓申請對象感受到資格認(rèn)定的公平和正義。

總之，提高國家審計獨立性的外部條件被一一滿足，絕不是一朝一夕的事，這需要國家改革繼續(xù)推動，需要法律法規(guī)的進(jìn)一步完善，更加需要監(jiān)督者和被監(jiān)督者的審計意識真正到位。

[1]葉檀.財權(quán)人事權(quán)獨立是審計獨立的前提.每日經(jīng)濟(jì)新聞，2006年02月27.

[2]李岱峰，張艷琴.國家審計獨立性的技術(shù)性思考[J].審計月刊，2004（5）：28-29.