新疆地方政府融資平臺存在的主要問題

新疆大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 馮金輝 鄭佳瑩

政府融資平臺是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

1994年至1999年期間，各地政府從經(jīng)營城市的角度出發(fā)，紛紛成立了類似于城市建設(shè)投資公司、國有資產(chǎn)管理公司等，地方政府融資平臺開始了探索過程。近幾年，地方政府投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模的飛速發(fā)展，目前已達(dá)到十萬億級的規(guī)模。

目前，新疆的政府融資平臺形成了以國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為主，國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行與農(nóng)村信用社共同參與的格局。截至2013年6月末，全區(qū)共有融資平臺136家，貸款余額1351.6億元。其中，國家開發(fā)銀行貸款余額652.3億元，占比48.2%；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款余額176.6億元，占比13.1%；其他金融機(jī)構(gòu)占比38.7%。

不容置疑，這些年地方政府融資平臺在支持民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面做出了巨大的貢獻(xiàn)，但同時(shí)也存在一些問題，這些問題如果得不到重視，未來可能會加劇融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)，給地方政府帶來很大的償債壓力。

1 存在的主要問題

1.1 法律風(fēng)險(xiǎn)

首先，從法律角度上，財(cái)政承諾方式實(shí)質(zhì)是一種特殊的保證擔(dān)保。我國《擔(dān)保法》明確規(guī)定，“國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”。因此，財(cái)政承諾還款的方式違反了國家法律的規(guī)定，一旦出現(xiàn)法律糾紛，銀行的權(quán)益很難得到有效維護(hù)。

其次，地方人大通過會議決議把平臺公司貸款的還本付息計(jì)劃納入財(cái)政預(yù)算，并為其提供擔(dān)保。從表面上看回避了“政府擔(dān)保無法律效力”的問題，但由于人大也不是一級經(jīng)濟(jì)實(shí)體，不具備承擔(dān)保證的合法條件，因此，人大的會議決議也不具備合法性。

1.2 信息不對稱

以地方財(cái)政或政府信用擔(dān)保等為背景籌集的信貸資金，實(shí)際上已經(jīng)構(gòu)成地方政府的隱性及或有負(fù)債，銀行無法掌握地方政府融資總規(guī)模、負(fù)債規(guī)模和財(cái)政收支等情況，難以真實(shí)全面評估地方政府還款能力，對項(xiàng)目貸款也缺乏充分的風(fēng)險(xiǎn)評估。當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)規(guī)模膨脹、債務(wù)約束機(jī)制弱化和還本付息財(cái)源出現(xiàn)意外，融資平臺貸款易發(fā)生償債風(fēng)險(xiǎn)，對銀行業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營形成潛在風(fēng)險(xiǎn)壓力。

1.3 過度舉債誘發(fā)逾期風(fēng)險(xiǎn)

個(gè)別地方政府融資平臺舉債未對償債能力及項(xiàng)目發(fā)展進(jìn)行科學(xué)測算，以至過度舉債，遠(yuǎn)超過規(guī)定的警戒線，存在資不抵債的風(fēng)險(xiǎn)隱患。如某地區(qū)為“緩解工業(yè)缺水矛盾”，并結(jié)合當(dāng)?shù)亍蔼?dú)特的氣候特點(diǎn)適宜發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)”以及“交通便利，有利于農(nóng)產(chǎn)品的集散和流通”等優(yōu)勢，從2009年開始，利用政府融資平臺大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)基地建設(shè)。截至2012年末，該地區(qū)共建成41993座大棚，涉及政府融資平臺貸款余額15.43億元。由于過度舉債，平臺項(xiàng)目(設(shè)施農(nóng)業(yè))自身現(xiàn)金流無覆蓋，融資平臺貸款多次出現(xiàn)逾期。在多方協(xié)調(diào)下，債權(quán)行(社)與地方政府通過調(diào)整貸款還款計(jì)劃，將2012年及2013年部分貸款還款時(shí)間向2014年至2017年延伸均攤。從長遠(yuǎn)看，平臺項(xiàng)目自身投資回報(bào)率低造成的到期風(fēng)險(xiǎn)并未從根本上得以解決，集中還款壓力較為突出，逾期風(fēng)險(xiǎn)隱患依然存在。

1.4 公司治理不規(guī)范，難以形成穩(wěn)定現(xiàn)金流

一是多數(shù)平臺公司自身沒有專門的經(jīng)營場所及經(jīng)營產(chǎn)品，公司內(nèi)部也沒有專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)和專職的管理人員，很多地區(qū)平臺公司法人由政府領(lǐng)導(dǎo)兼任，缺乏經(jīng)營意識，無法整合成真正按市場化運(yùn)作的商業(yè)化經(jīng)營公司，在“借、用、管、還”等各環(huán)節(jié)上尚未建立完備的管控機(jī)制。二是政府融資平臺的資本實(shí)力較弱，且在資本結(jié)構(gòu)中易變現(xiàn)、能產(chǎn)生持續(xù)優(yōu)質(zhì)現(xiàn)金流的資產(chǎn)不足，融資平臺的還款來源主要依賴財(cái)政補(bǔ)貼、BT協(xié)議項(xiàng)下的現(xiàn)金流等。如某地區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)平臺公司實(shí)行“平臺公司統(tǒng)貸，政府統(tǒng)建，行政措施推動(dòng)”，平臺公司作為承貸主體統(tǒng)貸信貸資金用于大棚及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)為還貸第一責(zé)任人，但平臺公司實(shí)際僅承擔(dān)融資責(zé)任，建棚之初構(gòu)想的“按照農(nóng)戶種棚收入實(shí)行比例返還用于償還貸款”的還貸機(jī)制并未建立，缺少種棚收入返還制度安排，大棚種植收入無法形成平臺公司項(xiàng)目經(jīng)營現(xiàn)金流，釀成償債風(fēng)險(xiǎn)。

1.5 補(bǔ)充抵押擔(dān)保難以處置

當(dāng)前，落實(shí)平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施的較為普遍的做法是補(bǔ)充土地抵押，但相當(dāng)部分的平臺公司獲得土地并未繳納足夠的土地出讓金，且出讓土地多集中于遠(yuǎn)離城區(qū)的偏遠(yuǎn)地段，如一些林地、戈壁灘等。抵押物價(jià)值難以估算且難以變現(xiàn)，平臺公司獲得土地后，賬面資產(chǎn)雖有增加，但實(shí)際財(cái)務(wù)狀況并未發(fā)生本質(zhì)變化，銀行也難以對抵押物進(jìn)行有效管理和處置。

1.6 平臺貸款結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步調(diào)整

截至2013年6月末，新疆省級融資平臺及烏魯木齊城投公司，貸款余額占全疆的84.53%；其余133家主要集中在縣(市)域，具有數(shù)量多、融資規(guī)模較為分散的特征，余額占比為15.47%。此次調(diào)研得知，縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求迫切，且具備一定的償債能力。鑒于新疆地域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及社會穩(wěn)定發(fā)展的特殊性，我區(qū)的平臺貸款應(yīng)進(jìn)一步向縣域傾斜。

2 融資平臺持續(xù)發(fā)展的幾點(diǎn)建議

2.1 完善法律法規(guī)，降低法律風(fēng)險(xiǎn)

一是盡快出臺規(guī)范地方政府債務(wù)管理的法律法規(guī)，規(guī)范政府投融資平臺的操作流程，明確投融資平臺與地方財(cái)政的關(guān)系，建立出資人責(zé)任制，明確償債責(zé)任。二是建議國家相關(guān)職能部門完善《擔(dān)保法》、《預(yù)算法》等法律法規(guī)，對地方政府融資及還款資金安排等事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范，明確地方政府出具擔(dān)保的法律問題。

2.2 科學(xué)評估，適度舉債

(1)摸清家底。地方政府應(yīng)統(tǒng)籌核算自身擁有的財(cái)力和資源，科學(xué)預(yù)期財(cái)力增長，注重資本金來源可靠性分析，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)決算、發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)監(jiān)督管理，建立定期資產(chǎn)清查及公共資源評估機(jī)制，準(zhǔn)確測算自有資產(chǎn)價(jià)值，做到“量力舉債”；平臺公司應(yīng)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，準(zhǔn)確核算自有資產(chǎn)、營運(yùn)資金及經(jīng)營現(xiàn)金流水平，做到“量力而行”；銀行業(yè)應(yīng)開展全面風(fēng)險(xiǎn)評估，通過工商、征信、財(cái)政及同業(yè)渠道，全面把握地方政府債務(wù)規(guī)模、平臺公司資本、投向項(xiàng)目償還能力、資產(chǎn)質(zhì)量、還款資金安排等信息，準(zhǔn)確把握財(cái)政償還能力和平臺公司經(jīng)營實(shí)力，做到“量入為出”。(2)算清成本。融資平臺舉債規(guī)模增長過快，償債壓力增大是風(fēng)險(xiǎn)的具體表現(xiàn)。對地方政府而言，應(yīng)合理確定政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，通過測算“債務(wù)率”、“償債率”等指標(biāo)，嚴(yán)格實(shí)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制，防止“過度舉債”；平臺公司應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)負(fù)債、收入成本等償債比率控制，準(zhǔn)確測算融資債務(wù)規(guī)模和還款資金需求，確保債務(wù)水平與還款水平相匹配，防止“過度融資”；銀行業(yè)應(yīng)建立完備的地方政府負(fù)債監(jiān)測指標(biāo)體系，動(dòng)態(tài)監(jiān)控地方債務(wù)總水平，同時(shí)以測算貸款項(xiàng)目現(xiàn)金流情況為基礎(chǔ)，強(qiáng)化項(xiàng)目投資與貸款規(guī)模配比控制，防止“過度授信”。

2.3 加強(qiáng)信息溝通，建立協(xié)調(diào)工作機(jī)制

在推進(jìn)政府融資平臺貸款清理規(guī)范過程中，地方政府職能部門、平臺公司、監(jiān)管部門及銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)工作機(jī)制。首先，打造誠信政府，培育健康的市場主體，建立信息披露機(jī)制，及時(shí)將融資平臺的資金狀況、負(fù)債水平以及項(xiàng)目效益等公之于眾，接受社會監(jiān)督。其次，平臺公司應(yīng)加強(qiáng)與地方政府、銀行及監(jiān)管部門的匯報(bào)溝通，及時(shí)反映存在的問題及相關(guān)建議，合力推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)化解。最后，監(jiān)管部門應(yīng)就融資平臺貸款的相關(guān)政策，及時(shí)向地方政府匯報(bào)、溝通，準(zhǔn)確傳導(dǎo)政策要求；同時(shí)，加強(qiáng)對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管督促，嚴(yán)格按照國家有關(guān)融資平臺貸款規(guī)范的相關(guān)要求，積極配合地方政府做好平臺貸款規(guī)范管理工作。

2.4 合理配置、科學(xué)經(jīng)營平臺貸款

在縣級財(cái)政收入不足以建設(shè)和完善民生工程的情況下，融資平臺應(yīng)以市場為導(dǎo)向，側(cè)重于支持造福人民群眾的民生工程。以融資平臺為載體，發(fā)揮政府和銀行的優(yōu)勢，實(shí)行貸前、貸中、貸后的有效管理，共同建立投融資體系的長效機(jī)制，壯大融資平臺的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，使融資平臺逐步形成融資—收益—再融資—再投入—再收益的運(yùn)營機(jī)制，實(shí)現(xiàn)融資平臺建設(shè)的良性循環(huán)和滾動(dòng)發(fā)展。

2.5 拓寬融資渠道和風(fēng)險(xiǎn)分散渠道

完善的資本市場融資渠道，能有效降低融資平臺財(cái)務(wù)成本，同時(shí)也能分散銀行信貸的集中度風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)平臺公司運(yùn)用企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券等多種方式相結(jié)合共同籌措資金。政府應(yīng)統(tǒng)籌考慮融資平臺總體負(fù)債規(guī)模與自身償債能力的匹配程度，加強(qiáng)對融資平臺的全面風(fēng)險(xiǎn)管控。

2.6 建立融資平臺貸款的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金制度

設(shè)立由政府、平臺公司共同出資的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，用于向銀行與政府共同確定的優(yōu)質(zhì)平臺項(xiàng)目發(fā)放貸款的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，定期由財(cái)政按還款計(jì)劃將資金劃入該賬戶。通過對保證金賬戶余額的監(jiān)測工作，確保平臺貸款還款資金及時(shí)到位，形成有效利用平臺貸款支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)。

2.7 實(shí)行差別化平臺監(jiān)管政策

根據(jù)中央新疆工作座談會精神，新疆的跨越式發(fā)展，必須實(shí)行特殊支持政策。在新疆市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)和融資機(jī)制不完善的情況下，應(yīng)結(jié)合新疆實(shí)際，積極爭取差別化平臺監(jiān)管政策及信貸政策，加大新疆平臺貸款的授信規(guī)模，爭取為新疆跨越式發(fā)展尋求更多的政策支持，對于符合國家政策要求并且真正為民造福的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目平臺貸款積極予以支持。

[1] 銀監(jiān)會關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(銀監(jiān)發(fā)[2013]10號).

[2] 閆瑞華.對新疆地方投融資平臺的分析[J].山東紡織經(jīng)濟(jì),2012(6).

[3] 人民論壇編輯部.專家稱地方政府投融資平臺應(yīng)盡快規(guī)范[J].人民論壇,2010.