我國個(gè)人所得稅稅收流失問題的分析與對策研究①

新疆大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 徐曉莉 陳霞

稅收是國家財(cái)政收入的主要來源，是國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的保障，個(gè)人所得稅經(jīng)過20多年的發(fā)展，已經(jīng)成為我國的第四大稅種，其稅收規(guī)模迅速增長，為國家財(cái)政做出了巨大貢獻(xiàn)。但現(xiàn)實(shí)中個(gè)稅的收入額遠(yuǎn)達(dá)不到其應(yīng)納稅額的50%，稅收流失問題令人堪憂。個(gè)稅是我國征收范圍最廣，難度最大的稅種，也被認(rèn)為是流失最嚴(yán)重的稅種，是稅務(wù)部門“征管第一難”的稅種，民間戲稱為“征的不如漏的多”。

1 我國個(gè)人所得稅流失現(xiàn)狀分析

1.1 我國個(gè)人所得稅現(xiàn)狀分析

隨著生活水平的提高，國民貧富差距日漸加大，為了達(dá)到個(gè)人所得稅最初的設(shè)置意圖，即調(diào)節(jié)收入分配差距、促進(jìn)公平，近些年個(gè)稅改革一直在朝著劫富濟(jì)貧的方向努力。但由于各方面的阻力與困難，個(gè)稅的80%以上依然由中低收入階層承擔(dān)，可以說個(gè)稅的改革步伐極其緩慢。

我國現(xiàn)行的個(gè)稅稅制表現(xiàn)出四大特點(diǎn)：一是將個(gè)人所得細(xì)分為11種類型，并依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征稅；二是同時(shí)采用累進(jìn)稅率和比例稅率，并實(shí)行定額與定率相配合的方式征收；三是采用課源制和自行申報(bào)兩種征收方式；四是將個(gè)人作為課稅主體，且對本國公民與外國公民適用不同扣除額和稅率。

1.2 我國個(gè)人所得稅流失的現(xiàn)狀分析

自1980年個(gè)稅起征以來，征收方式和管理制度不斷完善。1994年第一次個(gè)稅改革有力推動(dòng)了個(gè)稅收入持續(xù)增長，數(shù)據(jù)表明：1993年個(gè)稅收入為46.52億元，2005年達(dá)到2093.9億元，年均170億元；2005年的個(gè)稅次改革又一次推動(dòng)了個(gè)稅收入的大幅增長，稅收收入年均增長額超300億元。自1994年以來，個(gè)稅收入的年增長額都遠(yuǎn)高于同期的總稅收收入增長額。

但是如果將個(gè)稅收入增長與近20年的居民收入增長相比較，就只能是望其項(xiàng)背。改革開放以來，我國居民收入發(fā)生了天翻地覆的變化，渠道多元化、形式多樣化，實(shí)際收入的年增長速度是個(gè)稅增長速度的十倍、百倍。理應(yīng)是收入越多繳稅越多，但為何居民收入快速增長的同時(shí)，個(gè)稅收入增長卻顯得如此緩慢？據(jù)估算個(gè)稅每年的稅收流失額是實(shí)際征收額的2到5倍，稅收流失問題嚴(yán)重。

2 我國個(gè)人所得稅稅收流失的原因分析

個(gè)人所得稅流失既有內(nèi)部原因，也有外部客觀原因，本文擬從以下幾個(gè)主要的方面進(jìn)行分析。

2.1 個(gè)人收入多元化

改革開放之初，居民個(gè)人收入以工資薪金為主，個(gè)稅設(shè)置比較狹窄，但隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，居民個(gè)人收入分配渠道呈現(xiàn)出多元化、隱性化特點(diǎn)，稅務(wù)監(jiān)管部門難以確定個(gè)人收入的真實(shí)情況，個(gè)稅制度已不再適用，在一定程度上造成了稅收流失。

2.2 稅制缺失

現(xiàn)行個(gè)人所得稅制是單純的分類課征，雖然稅法明確規(guī)定工資薪金所得、個(gè)體工商戶的生產(chǎn)經(jīng)營所得、承租經(jīng)營承包經(jīng)營所得等11項(xiàng)應(yīng)納稅所得，但實(shí)際執(zhí)行中只有工資薪金真正實(shí)現(xiàn)了代扣代繳，其余項(xiàng)目稅收都因無法監(jiān)控而流失。

個(gè)稅以個(gè)人為征收主體，不考慮個(gè)人自身的年齡、健康、地區(qū)以及家庭負(fù)擔(dān)等因素，使得同等收入的個(gè)體實(shí)際稅負(fù)差異巨大。A、B兩人收入都為4000元，A身體健康，父母都有固定收入，B有妻兒、身有殘疾，且父母都無收入來源，那么兩人都繳納相同的稅款顯然有失公平。即使A、B兩人家庭環(huán)境無異，但A生活在北京，B在縣級城鎮(zhèn)，兩人生活成本迥異，名義上同等的稅負(fù)實(shí)際上卻有差距。

2.3 征管不力

2.3.1 信息不對稱

信息不對稱是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)典理論，在個(gè)人所得稅的征管中，由于信息不對稱，稅務(wù)征管部門不能準(zhǔn)確掌握納稅人的各項(xiàng)收入情況，而人的利己性和逐利性促使個(gè)人少納或者不納稅，征管部門也無從查證，稅收大量流失。

2.3.2 征管權(quán)與歸屬權(quán)不匹配

個(gè)人所得稅屬于地方稅種，但稅款的絕大部分卻劃歸到國稅，地稅部門“出力不得好”。那么，地稅機(jī)關(guān)自然會將主要精力轉(zhuǎn)移到自己能享受稅款的其他稅種征收上，對個(gè)稅的征管缺乏積極性。征管權(quán)與歸屬權(quán)不匹配，使得個(gè)稅征管過程中主管機(jī)關(guān)怠于執(zhí)行，造成稅收流失。

2.4 納稅意識淡薄

自古稅賦都被老百姓認(rèn)為是苛捐雜稅，是對自身利益的掠奪，因此對于稅收都有一種厭惡感，即使是近代以來人民的思想意識不斷提高，但居民的納稅意識依舊淡薄。究其原因，很多納稅者認(rèn)為國家的稅收并不像宣傳的那樣“取之于民，用之于民”，認(rèn)為自己就算是依法納稅了也享受不到益處，所以自覺納稅的素養(yǎng)缺失。

3 治理個(gè)人所得稅稅收流失的對策建議

多年來人們總以提高起征點(diǎn)作為個(gè)稅改革的焦點(diǎn)，力求通過提高起征點(diǎn)來降低中低收入者的稅負(fù)，但是起征點(diǎn)的幾次上調(diào)都只是隔靴搔癢，沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，稅收流失依然嚴(yán)重。本文主要從以下幾點(diǎn)對治理個(gè)稅流失做一些建議。

3.1 稅收制度改革

3.1.1 征收模式改革

個(gè)稅的征收模式有分類制、混合制和綜合制三種，稅制發(fā)達(dá)國家都已從分類制改革為混合制和綜合制。綜合征收固然是好，但要以完善的信息共享體系和較高的公民納稅意識為前提，目前我國并不適合，因此個(gè)稅征收模式只能先過渡到混合制。先將性質(zhì)相近的工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、稿酬所得等合并，將個(gè)體工商戶的各種收入合并，盡量減少稅目；繼續(xù)減少個(gè)稅級數(shù)、降低稅率、擴(kuò)大級距，讓更多的工薪階層少繳稅。以此縮小避稅空間，抑制個(gè)稅流失。

3.1.2 轉(zhuǎn)變課征主體

個(gè)稅以家庭為征收單位已經(jīng)經(jīng)過多年的討論研究，將家庭作為課征主體，考慮到個(gè)人的實(shí)際納稅能力，體現(xiàn)出量能負(fù)擔(dān)的公平原則。但以家庭為納稅主體要有幾個(gè)前提：首先，對家庭的界定以及個(gè)人婚否、贍養(yǎng)老人數(shù)量、子女教育支出、家庭成員健康狀況等信息；其次是實(shí)行房屋、產(chǎn)權(quán)等重大財(cái)產(chǎn)登記制度；再次是完善金融體系，推廣信用卡和儲蓄卡的使用，嚴(yán)格控制現(xiàn)金的使用；最后是建立工商、銀行、民政、社保、公安等各部門的信息共享系統(tǒng)。以上條件具備，以家庭為課征主體的推行才能順利實(shí)施。

3.2 改革申報(bào)、服務(wù)體制

3.2.1 完善申報(bào)制度

現(xiàn)行申報(bào)制度主要是工資薪金課源制和其他收入自行申報(bào)，過度依賴與代扣代繳制，由于信息不對稱和納稅意識淡薄，申報(bào)制度并未發(fā)揮其應(yīng)有作用。應(yīng)該借鑒國外建立精細(xì)化和規(guī)范化的納稅申報(bào)制度，采用統(tǒng)一且唯一的“納稅人識別號機(jī)制”，建立納稅人個(gè)人檔案，進(jìn)行雙向申報(bào)。一方面約束代扣代繳企業(yè)和納稅人，一方面便于稅務(wù)稽查，緩解稅收流失。

3.2.2 轉(zhuǎn)變服務(wù)機(jī)制

轉(zhuǎn)變服務(wù)機(jī)制主要考慮稅務(wù)機(jī)關(guān)的身份由管理者轉(zhuǎn)為服務(wù)者，多站在納稅人的角度考量稅收，為納稅人貼心服務(wù)。作為國家職能部門，正是稅收支撐著稅務(wù)部門的運(yùn)轉(zhuǎn)，因此稅收征管者更應(yīng)該以服務(wù)的姿態(tài)對待納稅者，而不是現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者身份。

3.3 加強(qiáng)征收管理

加強(qiáng)征收管理主要是從國家稅務(wù)機(jī)關(guān)的角度出發(fā)，提升稅務(wù)管理能力和約束力。

3.3.1 建立法制保障

法制缺失是我國目前很多領(lǐng)域面臨的難題，個(gè)稅法制也難逃其害。因此建立完善的法制體系是征管機(jī)關(guān)依法執(zhí)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和保障，但完善個(gè)稅法制并不是說大量制定與個(gè)稅相關(guān)的法律法規(guī)，法律條令貴在精準(zhǔn)有效，適當(dāng)?shù)厝∠恍┑胤叫缘姆ㄒ?guī)條文，歸集建立權(quán)和解釋權(quán)更有助于法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和可實(shí)施性。

3.3.2 嚴(yán)厲懲罰制度

現(xiàn)行的稅法規(guī)定：稅務(wù)機(jī)關(guān)對偷逃欠稅者追繳其稅款和滯納金，并處以稅款50%以上5倍以下的罰款。這樣處罰力度輕，罰款彈性大，沒有體現(xiàn)出稅收的強(qiáng)制性、嚴(yán)肅性和公平性。偷逃欠稅者違法的機(jī)會成本極小，而收益很大，低風(fēng)險(xiǎn)高收益的誘惑致使稅收大量流失。因此，應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，在稅法中加大嚴(yán)懲力度增加違法的機(jī)會成本。

3.3.3 機(jī)構(gòu)設(shè)置優(yōu)化

上文分析到個(gè)稅征管權(quán)與歸屬權(quán)不匹配，主要原因就是機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，要解決這種管理設(shè)置不合理問題就應(yīng)從優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置入手。第一，國稅地稅兩局分立的現(xiàn)狀本身就存在很多問題，稅務(wù)機(jī)構(gòu)臃腫、職權(quán)交叉、征管不力……第二，稅務(wù)稽查不獨(dú)立，受制于征管部門，難以發(fā)揮稽查作用。第三，沒有專門的稅務(wù)法庭或者稅務(wù)警察，稅務(wù)違法案件處理彈性大。因此，有專家提議精簡機(jī)構(gòu)，合并兩局、獨(dú)立稽查等。

3.3.4 征管方式現(xiàn)代化

目前個(gè)稅征管過分依賴于代扣代繳，且自行申報(bào)程序復(fù)雜，因此應(yīng)當(dāng)充分利用信息技術(shù)簡化申報(bào)程序、實(shí)行個(gè)稅網(wǎng)上申報(bào)、查詢等。當(dāng)下大部分地區(qū)企業(yè)報(bào)稅已全面網(wǎng)絡(luò)化，若將這種網(wǎng)上申報(bào)擴(kuò)展到個(gè)稅上，使個(gè)稅申報(bào)可以足不出戶，那么征管方式就實(shí)現(xiàn)了初步的現(xiàn)代化。

3.3.5 加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)納稅意識

加強(qiáng)稅收宣傳是提高納稅意識的根本。及時(shí)利用信息時(shí)代賦予媒體界廣泛的覆蓋面和充分的影響力，微信、微博等日益風(fēng)靡，那么稅收宣傳就應(yīng)該借此東風(fēng)，宣傳稅收對公共財(cái)政的重要作用及與公民生活密切相關(guān)，適時(shí)公布社會公眾人物的納稅情況及稅務(wù)違法的懲處案件等等。讓公民真切了解稅收的作用，提高自身納稅意識，從主觀上減少稅收流失。

4 結(jié)語

個(gè)稅流失之所以屢治無效，很大程度上是因?yàn)槎愔圃O(shè)計(jì)和征管存有缺陷、法制不健全和公民意識弱、現(xiàn)代化信息技術(shù)發(fā)展還不到位等，因此治理個(gè)稅流失需從各方面共同下手，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合。

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