認真制定執(zhí)行事業(yè)單位章程推進事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)

● 李松武

一、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)是改革中重大而艱巨的任務(wù)

目前，黨和政府正在有計劃地分類推進事業(yè)單位改革。在面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位中，逐步探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的法人治理結(jié)構(gòu)，是改革的重要內(nèi)容，是全新的制度安排。之所以做出這種制度安排，是為了在事業(yè)單位建立功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，使事業(yè)單位更加適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，為社會提供更多優(yōu)質(zhì)高效的公益服務(wù)。

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)貫穿于改革的整個過程，關(guān)系到改革目標(biāo)能否實現(xiàn)，關(guān)系到改革的成敗，意義重大而深遠。過去，有的地方在法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)方面進行了試點探索。2011年3月，黨和政府對事業(yè)單位改革作出新的全面部署后，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)工作提上日程。

為積極穩(wěn)妥做好這項工作，國家事業(yè)單位登記管理機關(guān)認真學(xué)習(xí)宣傳改革政策，積極參與指導(dǎo)和推動事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點。主要做了如下工作：制定5年事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點工作方案和2012年度工作方案，對地方開展這項工作進行動員部署和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，研究制定《事業(yè)單位章程示范文本》，核準(zhǔn)新設(shè)立事業(yè)單位的章程，指導(dǎo)地方選擇試點單位，建立理事會、管理層，對地方試點工作進行督促檢查。目前，全國事業(yè)單位登記管理系統(tǒng)選擇了584家試點單位，國家事業(yè)單位登記管理機關(guān)也確定了35家試點聯(lián)系單位。

二、出臺《事業(yè)單位章程示范文本》是指導(dǎo)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的重要措施

章程是事業(yè)單位的基本活動準(zhǔn)則, 是事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的制度載體，是政府相關(guān)部門和社會對事業(yè)單位進行監(jiān)督的重要依據(jù)，通常被稱為事業(yè)單位的“憲法”，在事業(yè)單位治理中具有極其重要的地位和作用。在國外，普遍立法規(guī)定，非營利組織設(shè)立時需要制定章程或?qū)⒄鲁套鳛榉菭I利組織申請法人登記的要件。我國相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，事業(yè)單位申請設(shè)立時應(yīng)當(dāng)提交章程，并且對章程應(yīng)包括的事項作了規(guī)定。

為適應(yīng)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)工作需要，2012年5月，中央機構(gòu)編制委員會辦公室印發(fā)了《事業(yè)單位章程示范文本》，對事業(yè)單位名稱、住所等基本信息，宗旨和業(yè)務(wù)范圍，舉辦單位權(quán)利，理事會職責(zé)、構(gòu)成、會議制度，理事、理事長的產(chǎn)生方式、權(quán)利、義務(wù)和任期，管理層的職責(zé)及產(chǎn)生方式，法定代表人的產(chǎn)生程序，事業(yè)單位財產(chǎn)、經(jīng)費使用與管理等作了規(guī)定，為建立以理事會及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層為主要架構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位制定章程提供了基本的規(guī)范和指導(dǎo)，也為建立其他形式法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位制定章程提供了參照。

章程范本是對事業(yè)單位改革原則和要求的具體化、制度化、程序化，是在學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外公益機構(gòu)章程，深入調(diào)查研究事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)問題基礎(chǔ)上制定的，既體現(xiàn)了法人治理結(jié)構(gòu)普遍適用的規(guī)則程序，也體現(xiàn)了我國國情，具有自己的特色，是目前指導(dǎo)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)重要的規(guī)范性文件。章程范本的主要特色和內(nèi)容有：

第一，強化公益屬性。公益屬性是事業(yè)單位的本質(zhì)屬性。當(dāng)前，由于種種原因，一些事業(yè)單位片面追求自身利益、偏離公益目標(biāo)的情況多有發(fā)生。事業(yè)單位建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，通過吸收外部人員參加理事會，擴大參與決策和監(jiān)督的人員范圍，有利于表達各方利益訴求，促進事業(yè)單位決策的科學(xué)化、民主化，有效遏制事業(yè)單位的趨利沖動，確保公益屬性。為此，章程范本中規(guī)定了理事的代表性和產(chǎn)生程序，事業(yè)單位以外人員擔(dān)任的理事要占多數(shù)；理事出現(xiàn)空缺時，按照該理事原產(chǎn)生方式及程序進行更換，以保持理事會的合理結(jié)構(gòu)。

第二，明確界定理事會、監(jiān)事會與管理層的職責(zé)。法人治理的組織框架搭建后，要實現(xiàn)有效運行，必須明晰理事會、監(jiān)事會與管理層的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)科學(xué)運行、相互協(xié)調(diào)、監(jiān)管有力的機制。章程范本規(guī)定，理事會作為決策機構(gòu)，既享有重大事項決策權(quán)，也要對決策失誤承擔(dān)責(zé)任。管理層按照理事會決議獨立開展活動，對理事會負責(zé)，向理事會報告工作。在單獨設(shè)立監(jiān)事會的事業(yè)單位，監(jiān)事會負責(zé)對決策層、管理層進行監(jiān)督。

第三，對理事會、管理層的權(quán)力運行規(guī)則和程序進行嚴密設(shè)計。理事會和管理層權(quán)力的運行，直接影響事業(yè)單位重大決策和日常管理的質(zhì)量與效能，影響事業(yè)單位的發(fā)展。這兩個機構(gòu)的權(quán)力運行在關(guān)鍵程序上不能有缺項，否則，就會出現(xiàn)矛盾和問題。在章程范本規(guī)定中，盡可能考慮到各方面的因素，堵塞權(quán)力運行不規(guī)范的漏洞。

第四，對監(jiān)事會的設(shè)立進行靈活處理。章程范本規(guī)定，理事會也是事業(yè)單位的監(jiān)督機構(gòu)，承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)，沒有強調(diào)單獨設(shè)立監(jiān)事會。同時規(guī)定，事業(yè)單位根據(jù)實際情況，可以探索單獨設(shè)立監(jiān)事會。

第五，激發(fā)生機與活力?；盍Σ蛔悖什桓?，是事業(yè)單位目前普遍存在的問題。建立法人治理結(jié)構(gòu)，通過明確理事會和管理層的職責(zé)權(quán)限和運行規(guī)則，實現(xiàn)組織內(nèi)部決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的適度分離，有利于提高決策質(zhì)量和運行效率。同時，理事會、管理層通過完善激勵約束機制，行使用人、用工、收入分配等自主權(quán)，有效調(diào)動員工的積極性、主動性和創(chuàng)造性，從而提高公益服務(wù)的質(zhì)量和效率。為此，章程范本規(guī)定，理事會有重大業(yè)務(wù)決策權(quán)、用人權(quán)、工資分配權(quán)等；管理層有用工權(quán)等。

第六，加強監(jiān)管。一直以來，對事業(yè)單位的監(jiān)管主要來自政府和有關(guān)部門，它們同時也行使事業(yè)單位決策職能，監(jiān)管很難落實，監(jiān)管缺位、滯后和手段缺失現(xiàn)象比較普遍。通過建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，首先，政府、主管部門、事業(yè)單位各歸其位、各司其職、各負其責(zé)，政府和主管部門把直接管理權(quán)交給事業(yè)單位，可以一視同仁地依法加強對事業(yè)單位的監(jiān)管，有效解決“只管腳下、不管天下”的問題。其次，在事業(yè)單位內(nèi)部通過搭建決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層這種組織架構(gòu)，可以最大限度地避免“內(nèi)部人”控制。最后，吸收外部人員參加理事會、監(jiān)事會，建立健全自我約束機制，能進一步完善監(jiān)管體系，促進事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督共同發(fā)揮作用。為此，章程范本規(guī)定，理事會要向舉辦單位報告工作，登記管理機關(guān)對事業(yè)單位章程進行審核備案，對章程執(zhí)行進行監(jiān)管；同時，規(guī)定事業(yè)單位有真實、完整、及時進行信息披露的義務(wù)，如公開年度報告等，以便政府相關(guān)部門、事業(yè)單位相對人和社會及時準(zhǔn)確了解事業(yè)單位的基本狀況，保障他們的知情權(quán)，更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。

第七，對資產(chǎn)管理和使用作出了明確規(guī)定。資產(chǎn)管理和使用是事業(yè)單位法人的權(quán)利，也是理事會的重要自主權(quán)。財政部門關(guān)于事業(yè)單位資產(chǎn)管理和財務(wù)規(guī)則等規(guī)定，明確了事業(yè)單位正常運轉(zhuǎn)、開展公益服務(wù)活動所需的資產(chǎn)管理和財務(wù)自主權(quán)。鑒于財產(chǎn)在事業(yè)單位法人成立和運行中的重要地位，章程范本規(guī)定了事業(yè)單位在資產(chǎn)方面的權(quán)限，如預(yù)算執(zhí)行權(quán)、財務(wù)管理權(quán)和資產(chǎn)處置權(quán)。這些規(guī)定，把國家賦予事業(yè)單位的自主權(quán)以章程等制度形式加以體現(xiàn)，有利于理事會決策權(quán)的落實，有利于事業(yè)單位真正成為獨立承擔(dān)民事責(zé)任的法人。

第八，正確處理黨組織和理事會的關(guān)系。在建立理事會的事業(yè)單位加強黨的建設(shè)，就要探索如何實現(xiàn)理事會決策地位與堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)相統(tǒng)一，如何實現(xiàn)理事會重大業(yè)務(wù)決策與黨組織的職責(zé)作用發(fā)揮相統(tǒng)一，如何實現(xiàn)理事會用人權(quán)與黨管干部原則相統(tǒng)一。2012年9月，中共中央辦公廳印發(fā)的相關(guān)文件明確提出，建立法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位要健全“雙向進入，交叉任職”的干部配備方式，黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員按章程進入理事會和管理層，理事會和管理層中的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部按照黨內(nèi)有關(guān)規(guī)定進入黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子，理事會、管理層成員的任用與管理按照干部管理權(quán)限和事業(yè)單位章程辦理。這項制度設(shè)計，有利于黨的路線、方針、政策通過理事會的決策加以落實，理事會用人權(quán)與黨管干部原則實現(xiàn)統(tǒng)一，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心或政治核心地位在不同事業(yè)單位得到鞏固和加強。為此，章程范本中規(guī)定，黨組織負責(zé)人可以確定為當(dāng)然理事。這是我國事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)中最具特色的一個方面。

第九，對章程的修改作了比較嚴格的規(guī)定。一方面，把章程的制定權(quán)交給理事會，體現(xiàn)事業(yè)單位的自主權(quán)，可以更好地反映事業(yè)單位的特點和個性化要求，增強章程的可操作性。另一方面，規(guī)定章程要經(jīng)事業(yè)單位舉辦單位同意，報事業(yè)單位登記管理機關(guān)核準(zhǔn)備案后，才能取得法定效力，進入實施過程；同時，規(guī)定登記管理機關(guān)對章程執(zhí)行情況履行監(jiān)督檢查職責(zé)。這些規(guī)定有利于章程的穩(wěn)定，有利于事業(yè)單位嚴格執(zhí)行章程，規(guī)范運行，健康發(fā)展。

目前，之所以先出臺章程范本，而不出臺事業(yè)單位法人治理準(zhǔn)則，主要考慮是，事業(yè)單位法人治理準(zhǔn)則具有強制性，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)處于試點階段，缺乏足夠的法律依據(jù)和經(jīng)驗支撐，出臺的時機尚不成熟；事業(yè)單位章程是事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的制度載體，章程范本是事業(yè)單位制定章程的規(guī)范，具有一定的彈性和回旋余地，出臺章程范本比較合適。

章程范本出臺后，為各層級、各地方法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點單位制定章程提供了基本規(guī)范。各單位參照章程范本制定新的章程，把事業(yè)單位新的制度規(guī)范下來，并在運行中加以落實。通過一段時間的摸索，取得經(jīng)驗后，章程范本就能得到進一步完善，也為制定具有更大適應(yīng)性的事業(yè)單位法人治理準(zhǔn)則奠定堅實的基礎(chǔ)。

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)是一項長期任務(wù)，目前試點工作處于起步階段，參照章程范本制定好章程，并執(zhí)行好章程，就能為擴大試點，進而全面推開這方面工作積累經(jīng)驗，打好基礎(chǔ)。

事業(yè)單位登記管理機關(guān)對指導(dǎo)章程的制定、做好章程的核準(zhǔn)備案、監(jiān)督檢查章程的執(zhí)行承擔(dān)著重要職責(zé)。下一步，國家事業(yè)單位登記管理機關(guān)將加強對章程在法人治理中的重要意義、章程范本中體現(xiàn)的改革創(chuàng)新精神、參照章程范本制定章程對建設(shè)法人治理結(jié)構(gòu)的作用等進行宣傳，抓好章程相關(guān)工作，切實推進法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)。