公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)改革分析——東陽市人民醫(yī)院和武侯區(qū)人民醫(yī)院的啟示

● 李衛(wèi)平

自上世紀80年代始，從公立醫(yī)院全面推廣擴大醫(yī)院經(jīng)營管理自主權(quán)，到部分醫(yī)院探索法人治理結(jié)構(gòu)改革，中國公立醫(yī)院的改革在不斷向前推進。本文以浙江省東陽市人民醫(yī)院和成都市武侯區(qū)人民醫(yī)院為案例，分析兩類公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)改革對醫(yī)院制度建設(shè)的啟示。

一、中國公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)改革概況

1.相關(guān)概念

公立醫(yī)院治理是關(guān)于政府、公立醫(yī)院、公立醫(yī)院管理者的職責、權(quán)利和義務(wù)的制度化安排。如果管理者不斷追求所有者目標，說明存在好的治理。因此，治理結(jié)構(gòu)是將公立醫(yī)院外部運行壓力（包括政府的管理目標和市場的壓力）向醫(yī)院內(nèi)部管理傳遞的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

國際上公立醫(yī)院治理大致可以分為四種類型：預(yù)算制、自主化、法人化和私有化。然而，各國主要采取的是自主化和法人化改革模式。公立醫(yī)院自主化是指公立醫(yī)院仍然保持國家所有，政府對公立醫(yī)院不同程度地下放經(jīng)營權(quán)，醫(yī)院擁有部分剩余索取權(quán)（收支結(jié)余留用）。公立醫(yī)院法人化是指最終所有權(quán)仍保留在公共部門，醫(yī)院成為具有法人組織結(jié)構(gòu)的獨立法人實體，并擁有更大的剩余索取權(quán)，能夠獨立承擔法人的財務(wù)風險。公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)是為治理公立醫(yī)院而在政府、醫(yī)院理事會和醫(yī)院經(jīng)營管理層之間形成的委托代理的權(quán)責關(guān)系的制度化安排。法人治理結(jié)構(gòu)改革是公立醫(yī)院管理體制的微觀基礎(chǔ)，是醫(yī)院體系微觀機制的再造，它將使公立醫(yī)院擁有更大的自主權(quán)，并通過委托董事會實行法人治理而有利于政府落實對公立醫(yī)院的問責。公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)改革屬于“政事分開”的范疇，屬于醫(yī)院制度的改革。“管辦分開”是政府部門之間的職能和權(quán)責劃分，屬于政府管理體制改革。但是，如果履行辦醫(yī)職能的機構(gòu)被賦予事業(yè)單位法人地位，則這種管辦分開也具有了法人化改革的意義，它成為管理機構(gòu)法人化的改革形式，而在這種形式下，管理機構(gòu)與醫(yī)院之間往往采取下放經(jīng)營權(quán)的自主化改革。

2.改革的一般情況

1980年代以來的公立醫(yī)院改革，提高了醫(yī)院的運行績效，但是缺乏規(guī)范化的公立醫(yī)院自主化和法人化的治理規(guī)則。1990年代以來，地方政府自發(fā)探索的公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)改革，主要參照了公司法人治理的做法，并且為解決籌資問題與私人資本合作，采取按股分紅的做法獲取投資回報。這些做法不符合公立醫(yī)院的公益屬性，違背了醫(yī)療機構(gòu)分類管理的政策。

在目前的管理體制下，少數(shù)接受境外捐贈資金建立的公立醫(yī)院借鑒非營利組織的法人治理結(jié)構(gòu)，由地方政府委托董事會行使所有者權(quán)利對醫(yī)院管理者問責，有的受到體制束縛，不得不向傳統(tǒng)體制回歸，由決策型董事會轉(zhuǎn)變?yōu)樽稍冃投聲?，董事會對院長的直接問責作用減弱；有的則不斷借鑒完善非營利組織的法人治理，但是，由于缺乏法律保障，仍舊會受到現(xiàn)行體制的制約，不得不依靠醫(yī)院管理者與政府之間的良好人際溝通得以持續(xù)實施。

我國公立醫(yī)院法人化的形式包括單個公立醫(yī)院法人化治理（如浙江東陽市人民醫(yī)院、成都武侯區(qū)人民醫(yī)院）、公立醫(yī)院管理機構(gòu)法人化治理（如上海申康醫(yī)院發(fā)展中心、無錫市醫(yī)院管理中心）兩個類型。而政府設(shè)立醫(yī)院管理局則僅僅是政府舉辦和監(jiān)管公立醫(yī)院的職能劃分，沒有涉及醫(yī)院的法人治理結(jié)構(gòu)改革。

二、浙江東陽市人民醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)改革實踐

（一）改革背景

東陽市人民醫(yī)院是一所三級乙等綜合性醫(yī)院。1993年以境外捐資為契機，醫(yī)院開展了管理體制和運行機制的改革。經(jīng)過近20年的積極推進和不斷完善，形成了具有現(xiàn)代醫(yī)院特征的新體制機制，為市場經(jīng)濟條件下公立醫(yī)院治理機制改革提供了較為成功的案例。

1991年，東陽籍旅臺人士王惕吾先生向東陽捐資1000萬美元，建設(shè)當?shù)氐奈∩结t(yī)院和市急救中心。這是當時全國最大數(shù)額的個人對醫(yī)院捐資，社會反響強烈，浙江省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)對其捐資義舉給予了高度評價。1993年4月，醫(yī)院建成投入運行，同年9月，捐資方提出醫(yī)院要建立法人治理結(jié)構(gòu)。為了不辜負捐資者的愛國愛鄉(xiāng)之情并辦好醫(yī)院，東陽市委和市政府根據(jù)捐資方制定的醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)方案，開始進行醫(yī)院管理體制和運行機制的改革探索。

（二）章程的建立過程及主要內(nèi)容

1993年9月，東陽市委、市政府出臺了《關(guān)于東陽市人民醫(yī)院（急救中心）、巍山醫(yī)院管理體制改革的意見》。根據(jù)捐資方的建議，東陽市人民醫(yī)院借鑒國外非營利性醫(yī)院的組織模式，建立了由政府部門和捐資方組成的董事會，形成董事會對院長直接問責的法人治理結(jié)構(gòu)。其核心內(nèi)容是按照政事分開，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則，明確醫(yī)院所有權(quán)、決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分配與制衡。經(jīng)過近20年的實踐，董事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負責制不斷完善，醫(yī)院享有獨立法人地位，院長為醫(yī)院的法定代表人。

1.權(quán)責分配

醫(yī)院董事會為決策機構(gòu)，把握醫(yī)院發(fā)展方向，確定醫(yī)院發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和行使重大決策權(quán)；決定院長人選（報市委、市政府批準）、評價考核院長工作績效、確定院長激勵方案、負責監(jiān)督院長如何行使權(quán)力；監(jiān)督檢查醫(yī)院財務(wù)活動，檢查醫(yī)院財務(wù)運行和管理、行風建設(shè)，聽取并反饋病人代表的意見。董事會下設(shè)常務(wù)辦公室負責處理日常事務(wù)。董事會和醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子之間設(shè)立醫(yī)院發(fā)展委員會和財務(wù)審計委員會。醫(yī)院發(fā)展委員會就醫(yī)院發(fā)展方面的問題向董事會提出建議，財務(wù)審計委員會對醫(yī)院的經(jīng)營管理進行內(nèi)部審計并向董事會報告審計結(jié)果。市審計局每年對醫(yī)院的經(jīng)營管理進行外部審計。

院長為醫(yī)院法定代表人，組織實施董事會決議、年度工作計劃和投資方案；擬訂醫(yī)院內(nèi)部管理機構(gòu)設(shè)置方案、基本管理制度和具體規(guī)章；提請聘任或解聘副院長、院長助理和主辦會計；聘任或解聘職能科室正副主任和護士長、科主任；擁有招收、聘用、辭退和獎懲職工的權(quán)利。

2.董事會人員的構(gòu)成和人選的產(chǎn)生

董事會設(shè)董事長、常務(wù)副董事長各一人，董事5至9人，其成員包括捐資方代表、衛(wèi)生局和財政局的官員，浙江省內(nèi)醫(yī)院管理領(lǐng)域的專家。首屆董事會人選由市委、市政府、捐資方協(xié)商確定，以后各屆人選由上一屆董事會提名推薦，經(jīng)市委組織部門考察確認，由市政府公布。每屆任期四年，可連任。

3.管理團隊的構(gòu)成和人選的產(chǎn)生

設(shè)院長1名、副院長3-4名。每屆任期四年，可連任兩屆。院長由董事長提名，董事會審議通過，報市委、市府批準，董事會聘任。副院長由院長提名，董事會審議通過，報市委、市府批準，院長聘任。院長助理、主辦會計由院長提名，董事會審批通過，院長聘任。職能科室正副主任由董事會審議批準，院長聘任?？浦魅巍⒆o士長由院長直接聘任。

4.財務(wù)分權(quán)管理

為加強醫(yī)院財務(wù)管理，東陽市人民醫(yī)院的財務(wù)實施公開透明、分級分權(quán)管理：董事會審議批準醫(yī)院財務(wù)預(yù)算方案和100萬元以上的投資項目及財務(wù)運行狀況的審計；董事長負責單次投資在30萬元以上100萬元以下項目的審批、10萬元以上30萬元以下的非經(jīng)營性開支的審批以及對30萬元以下投資項目和10萬元以下的非經(jīng)營性開支行使事后審核權(quán)；常務(wù)副董事長負責對董事會常設(shè)機構(gòu)日常開支行使審批權(quán)、組織董事會辦公會議，對醫(yī)院申請的30萬元以下5萬元以上的單項投資以及10萬元以下非經(jīng)營性開支行使審批權(quán)；院長對5萬元以下的單項投資、5000元以上5萬元以下的非經(jīng)營性開支，以及科主任以下干部的日常開支行使審批權(quán)，院長的差旅費、公務(wù)應(yīng)酬等非經(jīng)營性開支須報常務(wù)副董事長審批。董事長負責對常務(wù)副董事長的差旅費、公務(wù)應(yīng)酬費用的審批以及董事會日常費用的審核。

此外，在法人治理結(jié)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，東陽市人民醫(yī)院建立和調(diào)整基層科室架構(gòu)；設(shè)定工作崗位和編制，制定各崗位工作職責；建立以崗位管理為核心的人事管理制度。同時建立以成本控制為核心的經(jīng)濟運行體系；建立以醫(yī)療增加值（MVA）為核心的經(jīng)濟評價體系，設(shè)置了評價指標；建立與績效考核掛鉤的經(jīng)濟分配制度等。

東陽市人民醫(yī)院在推進醫(yī)院管理體制和運行機制改革中不斷發(fā)展壯大，醫(yī)院的經(jīng)營業(yè)績持續(xù)增長。該院從二級甲等醫(yī)院升級為三級乙等醫(yī)院。擁有腫瘤外科、心內(nèi)科、微創(chuàng)外科、心胸外科、肝膽外科等領(lǐng)域的高精尖技術(shù)和重點學科，資產(chǎn)比改革前增加了700多倍。在醫(yī)院發(fā)展的同時，患者的就醫(yī)負擔相對減輕。該院門診均次費用從2003年的157.86元下降為2011年的123.6元，低于全國三級醫(yī)院220元的平均水平；住院均次費用從2003年的6435元上升為2011年的7800元，但是低于全國三級醫(yī)院10442元的平均水平。

三、成都市武侯區(qū)人民醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)改革實踐

（一）改革背景

武侯區(qū)原有區(qū)中醫(yī)醫(yī)院、婦幼保健院和兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。這四個醫(yī)院規(guī)模小，人才匱乏，醫(yī)技設(shè)備落后。為解決群眾的看病就醫(yī)問題，武侯區(qū)政府在1999-2002年期間將兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院分別與民營資本合作，新建武侯區(qū)第三人民醫(yī)院和第五人民醫(yī)院，兩者均由民營資本控股。同時，合并了原區(qū)中醫(yī)院和婦幼保健院，成立了武侯區(qū)人民醫(yī)院/婦幼保健院，向全省公開招聘院長。

醫(yī)院在公開招聘院長之后，改革了內(nèi)部人事制度，建立了以崗定編的用人機制。由院長負責組閣院班子成員，實行全員聘用制，中層干部公開選拔，工作人員競爭上崗，實現(xiàn)了干部能上能下，員工能進能出。建立以績效考核為依據(jù)的分配制度，醫(yī)院績效獎金分配制度參考工作數(shù)量、工作質(zhì)量、收支結(jié)余率等綜合評價，優(yōu)勞優(yōu)酬。建立全員數(shù)字化考評體系，并與獎金、評優(yōu)、升職、是否繼續(xù)聘用掛鉤。

武侯區(qū)人民醫(yī)院現(xiàn)為區(qū)屬綜合性二級甲等醫(yī)院。2004年該院因需要資金擴建醫(yī)院的病房，著手引進民間資本，進行了法人治理結(jié)構(gòu)改革。

（二）合作協(xié)議的內(nèi)容

醫(yī)院在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，引進民間資本——成都市海慈投資有限公司，區(qū)政府資金占51%，海慈公司資金占49%，實行公私股份經(jīng)營辦醫(yī)制度，約定合作期限30年。

1.醫(yī)院實行政府與民營資本的合作經(jīng)營制度。設(shè)立醫(yī)院管理委員會，行使董事會權(quán)力，負責醫(yī)院重大事項、重大資金使用和發(fā)展的決策。

2.實行院長負責制。賦予院長充分的人事、分配、經(jīng)營權(quán)。變更醫(yī)院院長時，須經(jīng)雙方共同研究推薦，達成一致意見。院長選任副院長，報醫(yī)院管理委員會及主管衛(wèi)生局備案。院長根據(jù)工作實際確定醫(yī)院的科室設(shè)置，對醫(yī)院醫(yī)療管理質(zhì)量和國有資產(chǎn)保值增值負總責。

3.實行院長任職目標考核制和年薪制。院長分別與醫(yī)院管理委員會、區(qū)衛(wèi)生局簽訂任期和年度目標責任書，由醫(yī)院管理委員會對院長實行任期和年度目標考核，進行任期和年度審計，根據(jù)考核、審計結(jié)果決定院長年薪和是否聘任。院長保證醫(yī)院固定資產(chǎn)每年增長5%以上，政府將醫(yī)院按比例上繳財政資金的2.5%-3%用于獎勵。

醫(yī)院管理委員會的組成原來由區(qū)政府委派3人，投資方委派2人。后來由于規(guī)定政府官員不能參加董事會，改為由該院委派3人，即院長、副院長和院辦公室主任作為政府在醫(yī)院管理委員會的代表，投資方仍為2名代表。醫(yī)院管理委員會一般每年舉行兩次會議，即年初開會就醫(yī)院的年度發(fā)展計劃做出決定，年終決算后就年度發(fā)展情況進行總結(jié)。

醫(yī)院的人事和財務(wù)由院長直接分管；院長助理協(xié)助院長分管院辦和保健部，包括兒保、婦保、婚檢等業(yè)務(wù)科室；副院長直接分管總務(wù)、設(shè)備等部門，并通過兩名院長助理管理醫(yī)務(wù)科、院感科和護理部等部門，通過這些職能部門管理各臨床業(yè)務(wù)科室。

實施法人治理改革后，武侯區(qū)人民醫(yī)院進一步加強了醫(yī)院內(nèi)部管理和經(jīng)營成本控制，對引進大型醫(yī)療設(shè)備和建設(shè)重大項目進行充分論證，并定期對其運行情況進行跟蹤分析，保證醫(yī)院投入的有效性。嚴格執(zhí)行科室人員定編定崗規(guī)定，杜絕人浮于事現(xiàn)象發(fā)生。

武侯區(qū)人民醫(yī)院門診人次、出院人次、住院手術(shù)臺次、健康教育人次持續(xù)增長。醫(yī)院業(yè)務(wù)總收入年平均增長率為30%左右。住院人均費用較市區(qū)內(nèi)成都市級醫(yī)療機構(gòu)平均水平低61.63%，每門診人次平均費用低22.08%。每職工年診療人次1250人，大于市區(qū)內(nèi)成都市級醫(yī)院最高值。每職工承擔年住院人次41.61人，大于市區(qū)內(nèi)醫(yī)院平均值。

醫(yī)院藥品收入占總收入比例為25.33%，低于國家對同級醫(yī)院藥品收入占業(yè)務(wù)收入的要求。醫(yī)院實行醫(yī)療活動質(zhì)量全過程監(jiān)控，持續(xù)改進醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，并接受社會及患者的監(jiān)督。

該院每年結(jié)余上繳區(qū)財政1000多萬元，政府和民營資本根據(jù)合作協(xié)議進行結(jié)余分配。政府所獲收入用于發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)，投資方獲得回報并依法納稅。經(jīng)過5年的發(fā)展，投資方已經(jīng)全部回收了投資的本金。

四、對兩種公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)的比較分析及啟示

實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負責制是公立醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)的一項重大改革。

（一）兩種公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)的比較

1.資金來源與使用動機不同

東陽市人民醫(yī)院早在1993年就實行了法人治理結(jié)構(gòu)改革，主要得益于境外資金捐贈使醫(yī)院資金來源發(fā)生重大變化，非營利性和非政府性的資金捐贈產(chǎn)生了對公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)改革的內(nèi)在要求。為了保證捐贈資金的有效使用，公益人士就有了參與公立醫(yī)院治理的機會。借助這一契機，東陽市人民醫(yī)院探索了公立醫(yī)院治理的新型模式。

武侯區(qū)人民醫(yī)院在2004年因醫(yī)院需要發(fā)展資金而與民營資本合作，借鑒國企改革的產(chǎn)權(quán)重組、國有資本控股的經(jīng)驗進行法人治理結(jié)構(gòu)改革。醫(yī)院管理委員會由區(qū)政府有關(guān)部門的代表和私人投資方的代表組成。雖然醫(yī)院作為非營利性機構(gòu)承擔了政府的公共衛(wèi)生任務(wù)，但是私人投資方也從中獲得分紅。

2.法人治理結(jié)構(gòu)模式不同

東陽市人民醫(yī)院作為非營利性機構(gòu)，追求的是公益性目標，其董事會成員不僅有捐資方、政府部門的代表，而且包括院外的醫(yī)院管理專家；在董事會和院務(wù)會之間設(shè)立醫(yī)院發(fā)展委員會幫助董事會進行決策咨詢，設(shè)立審計委員會幫助董事會對醫(yī)院的經(jīng)營管理進行內(nèi)部審計監(jiān)督。這一制度設(shè)計使董事會的決策既符合政府的社會政策目標，又得到了醫(yī)學和管理專業(yè)人士的幫助和支持。

武侯區(qū)人民醫(yī)院的管理委員會由政府和私人投資方按各自投入比例派員組成。原來政府的代表是區(qū)政府有關(guān)部門的官員，后改為由該院院長、副院長和辦公室主任代表政府，從治理機制的邏輯上看，區(qū)政府并沒有通過醫(yī)院管理委員會行使重大決策權(quán)和對醫(yī)院的出資人進行監(jiān)管。武侯區(qū)政府作為主要出資人不參加董事會，不僅造成了所有者缺位，而且由于讓醫(yī)院管理者作為政府方代表參加董事會，更容易形成醫(yī)院的內(nèi)部人控制。在制度的初創(chuàng)階段，尚可靠管理精英解決治理問題，但從長遠制度設(shè)計上看，就存在重大制度缺陷。因此，在公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)改革中，政府部門的代表必須參與公立醫(yī)院的董事會。而且，作為非營利性醫(yī)院，其管理委員會也應(yīng)有其他社會公益人士參與。

3.所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離

從東陽市人民醫(yī)院和武侯區(qū)人民醫(yī)院的法人治理結(jié)構(gòu)的實際運作中可以看出，地方政府對兩所醫(yī)院的董事會/醫(yī)院管理委員會都真正進行了賦權(quán)。董事會/醫(yī)院管理委員會作為所有者代表行使醫(yī)院重大事項的決策權(quán)，避免了政府部門過多的行政干預(yù)。兩所醫(yī)院的董事會/醫(yī)院管理委員會都對醫(yī)院院長充分授予了管理權(quán)。

其中，東陽市人民醫(yī)院，對醫(yī)院的人事管理權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)進行了分權(quán)管理并形成了制衡機制。在人事管理權(quán)上，規(guī)定董事會的第一屆是由市政府和捐資方協(xié)商產(chǎn)生的，以后各屆董事會人選是由上屆董事會提名推薦，經(jīng)市委組織部門考察后由市政府公布。董事會的提名權(quán)使法人治理結(jié)構(gòu)改革持續(xù)實施。在醫(yī)院內(nèi)部的人事管理權(quán)上，對董事長、董事會和院長進行了不同程度的授權(quán)，尤其是賦予了院長較充分的對中層管理人員和一般員工的人事管理權(quán)，同時，院長的人事管理權(quán)也受到董事會的制衡。

4.監(jiān)督機制不同

在經(jīng)濟運行管理權(quán)上，東陽市人民醫(yī)院日常運行經(jīng)費全部由院長管理，對資產(chǎn)投資則按照資金額度的大小分別由院長、常務(wù)副董事長和董事會控制管理。對非經(jīng)常性開支和公務(wù)費則分四類分別由院長、行政班子、董事會日常會議、常務(wù)副董事長和董事長控制管理。這樣的制度安排把醫(yī)院的重大決策和日常經(jīng)營決策做了比較符合醫(yī)院運行規(guī)律的制度安排。在董事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負責制下，院長擁有了更充分的管理權(quán)，但也受到了更多的制度約束，體現(xiàn)權(quán)力與責任相一致的原則，充分調(diào)動了院長經(jīng)營管理好醫(yī)院的積極性。

武侯區(qū)人民醫(yī)院在招聘院長時，即賦予院長人事權(quán)、財權(quán)和管理權(quán)。區(qū)政府則是通過審計局的年度審計、主管部門的績效考核和醫(yī)院職工問卷評估，實現(xiàn)了對醫(yī)院管理者的監(jiān)管和問責，尤其是對實現(xiàn)公益性目標的問責。而民營資本作為投資方僅關(guān)注院長的聘任人選和醫(yī)院的財務(wù)運行。

武侯區(qū)政府通過向社會公開招聘院長，與院長簽訂委托經(jīng)營協(xié)議，使政府對公立醫(yī)院院長的行政任命方式真正轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關(guān)系。衛(wèi)生局通過聘用合同，明確政府和醫(yī)院管理者的責任、權(quán)利和利益，使公立醫(yī)院管理者能夠追求政府的社會政策目標。通過績效考核、審計和職工問卷考評對院長的工作進行評估，兌現(xiàn)獎懲，對院長建立激勵和約束機制。這提示我們，可問責的績效管理合同是一種比較有效的政府對公立醫(yī)院的監(jiān)管方式。

（二）對進一步深化改革的啟示

1.公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)改革需要立法保障

在探索過程中，東陽市人民醫(yī)院董事會和管理者不斷地與地方黨委和政府溝通，使這一制度能夠結(jié)合中國國情和東陽的實際得到持續(xù)和穩(wěn)定的發(fā)展。但是，要使這一制度創(chuàng)新能夠在更大范圍內(nèi)應(yīng)用，需要法律保障。制定《醫(yī)院法》，以明確不同性質(zhì)醫(yī)院的法人地位、醫(yī)院的設(shè)立和組織結(jié)構(gòu)、醫(yī)院的董事會（或管理委員會）和高級管理人員的資格和義務(wù)、醫(yī)院的財務(wù)管理制度、醫(yī)院的準入、解散和清算、醫(yī)療質(zhì)量安全管理以及醫(yī)療糾紛投訴程序等內(nèi)容；制定“公立醫(yī)院管理條例”，以重點明確公立醫(yī)院職能和組織目標、所有者職能、財務(wù)制度、審計制度、國有資產(chǎn)安全完整等制度內(nèi)容。

2.公立醫(yī)院與民營資本如何實現(xiàn)公私合作

武侯區(qū)政府通過采取與民營資本合作的方式籌集醫(yī)院發(fā)展資金，這在我國已不是個案。但是，對民營資本投資公立醫(yī)院建議提倡債權(quán)融資，而非股權(quán)融資。在民營資本投資公立醫(yī)院還主要為了獲利的情況下，應(yīng)允許在合作期內(nèi)民營資本獲取合理回報，以解決地方政府的財政資金不足問題，并通過政策引導(dǎo)民營資本逐步與地方政府之間就公立醫(yī)院的基本建設(shè)進行公私合作?？梢钥紤]采取“設(shè)計—建設(shè)—融資—維護（DBFM）”模式，該模式由私營部門負責融資設(shè)計、建設(shè)并負責維護公共項目的基礎(chǔ)設(shè)施，在合同期內(nèi)提供服務(wù)，政府根據(jù)特許經(jīng)營合同向私營部門支付費用。這種模式不但解決了公立醫(yī)院基本建設(shè)的資金困境，而且還將私營部門的管理經(jīng)驗引入到公立醫(yī)院的管理中，同時并不影響公立醫(yī)院提供基本醫(yī)療服務(wù)的核心職能。這樣的醫(yī)院盡管民營資本注入的資金獲取了投資回報，也應(yīng)視為非營利性醫(yī)院，僅對民營資本的投資回報依法征稅。但是，采取公私合作的方式建議注意以下幾點：

一是民營資本與公立醫(yī)院合作應(yīng)主要在城市地區(qū)、發(fā)展高端的特需醫(yī)療服務(wù)，民營資本可合法獲取投資回報，公立醫(yī)院可通過獲取回報交叉補貼基本醫(yī)療服務(wù)。農(nóng)村地區(qū)公立醫(yī)院應(yīng)主要由政府建設(shè)投資，以保障農(nóng)村居民獲得基本醫(yī)療服務(wù)。

二是民營資本與公立醫(yī)院的合作，主要限于公立醫(yī)院的基本建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施改造。

三是民營資本投資公立醫(yī)院是與政府的合作，而不是直接與公立醫(yī)院合作。應(yīng)提倡公立醫(yī)院的債權(quán)融資，通過專業(yè)人員的風險評估，計算投資回報率和項目生命期內(nèi)凈現(xiàn)值，可考慮按10到30年的周期由政府安排資金向民營資本償還建設(shè)債務(wù)或從公立醫(yī)院運營中獲取回報，并鼓勵民營資本參與公立醫(yī)院的管理。

四是在民營資本參與公立醫(yī)院運營的情況下，應(yīng)明確民營資本利益共享、風險共擔。對地方政府與民營資本目前采取分成回報方式的合作項目應(yīng)約定回收本金和一定獲利的合作期限，并約定合作期結(jié)束后的資產(chǎn)歸屬，民營資本可收回投資，也可將投資捐贈。對于捐贈資金政府可抵扣稅款，通過這種方式逐步引導(dǎo)民營資本參與公益事業(yè)。

五是在公私合作辦醫(yī)過程中，地方政府要通過監(jiān)管和績效考核主導(dǎo)公立醫(yī)院的辦醫(yī)方向，加強對公立醫(yī)院管理者的問責。

3.政府相關(guān)門對醫(yī)院董事會和醫(yī)院管理層的充分賦權(quán)是關(guān)鍵

實行公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)改革需要政府相關(guān)人事部門、財政部門對醫(yī)院董事會和醫(yī)院管理層賦權(quán)。但是，目前事業(yè)單位人事制度和新的財務(wù)制度都是向上收權(quán)，這些制度措施與倡導(dǎo)的公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)改革的方向不匹配。