我國公辦大學法人治理結(jié)構(gòu)研究——以北京市A大學為例

● 朱維究 劉永林

一、北京市A大學法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀

（一）章程

《A大學章程》在“第六章管理體制”中明確了“學校實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制”，校長的職權(quán)，“學校內(nèi)部實行校、院（系）二級管理體制”，學校教代會民主管理和民主監(jiān)督的職能，校學術(shù)委員會的職能等內(nèi)容。在“第八章權(quán)利與義務”中明確了北京市人民政府作為舉辦者的權(quán)利與義務，“監(jiān)督、檢查學校執(zhí)行和落實黨和國家的路線、方針、政策情況，聽取學校工作匯報；審查、批準學校的發(fā)展規(guī)劃與計劃、年度招生計劃；按照有關(guān)規(guī)定，保證經(jīng)費投入；依法任免學校校長、副校長；依法保證學校的辦學自主權(quán)”，以及學校的權(quán)利與義務。學校制定的其他規(guī)章制度均應符合該章程。該章程與國家的法律法規(guī)沖突時，以國家法律法規(guī)為準。

（二）政治領(lǐng)導權(quán)力

A大學成立后，積極籌備召開第一次黨代會。機關(guān)黨委和各黨總支、直屬黨支部等選舉單位按照無記名投票、直接差額選舉的方式，選舉產(chǎn)生了167名代表。選舉產(chǎn)生了A大學第一屆委員會和第一屆委員會常務委員會委員；選舉產(chǎn)生了A大學第一屆委員會書記、副書記，并報上級黨組織批復同意。

A大學第一屆委員會由19人組成，第一屆委員會常務委員會委員由9人組成。第一屆委員會下設(shè)1個機關(guān)黨委、15個黨總支、2個直屬黨支部，履行黨的基層組織的主要職責。A大學黨員代表大會、第一屆委員會、第一屆委員會常務委員會共同行使政治領(lǐng)導權(quán)力。

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨普通高等學校基層組織工作條例》第十一條規(guī)定的高等學校黨的委員會的八項主要職責和《高等教育法》第三十九條規(guī)定的高等學校黨的委員會的四項職責，A大學第一屆委員會全體會議討論通過了《全體委員會議事規(guī)則》和《常務委員會議事規(guī)則》，規(guī)定了會議議決范圍與事項、會議制度與規(guī)則、會議準備與落實等主要內(nèi)容；還出臺了《關(guān)于貫徹落實校級領(lǐng)導班子“三重一大”決策制度的實施辦法》。兩個議事規(guī)則和一個實施辦法對黨委全委會和黨委常委會的議決范圍與事項作了列舉。除決策、傳統(tǒng)的黨建和思想政治工作、組織工作、干部工作等外，主要對《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》中“審議確定學?；竟芾碇贫?，討論決定學校改革發(fā)展穩(wěn)定以及教學、科研、行政管理中的重大事項”和《高等教育法》中“討論決定學校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項”職責作了細化。

黨委全委會和黨委常委會實行民主集中制，集體領(lǐng)導和個人分工負責相結(jié)合的制度。全委會一般每學期召開一次。常委會一般每兩周召開一次，如有需要或遇重大突發(fā)性事件或緊急情況可臨時召集會議。常委會必須有半數(shù)（不含）以上的常委到會方可召開，討論干部任免等重要工作時，應有2/3及以上常委到會方能舉行。對重大問題，會前黨委書記與校長應主動協(xié)商，交換意見，取得共識。提交常委會研究和討論的議題中，需事先經(jīng)校長辦公會討論的內(nèi)容，應按校長辦公會議事規(guī)則討論并提出傾向性意見后，再提交常委會研究和討論。

（三）行政權(quán)力

A大學的校長辦公會成員由校長1人、副校長5人、校長助理1人組成?！缎ｉL辦公會議事規(guī)則》和《關(guān)于貫徹落實校級領(lǐng)導班子“三重一大”決策制度的實施辦法》明確的校長辦公會議范圍與事項，具體包括《高等教育法》第四十一條規(guī)定校長的六項職權(quán)，并進一步細化為十二類事項，主要表現(xiàn)為政治領(lǐng)導權(quán)力范圍內(nèi)的執(zhí)行性事項和行政權(quán)力范圍內(nèi)的決策性事項，以及涉及“三重一大”且必須經(jīng)校長辦公會研究決定的其它事項。學校辦公室主任列席校長辦公會。監(jiān)察處處長必要時列席校長辦公會。涉及有關(guān)部門的議題時，相關(guān)部門的主要負責人應列席。其他列席會議人員由校長確定。會議議題由校長辦公會成員及分管行政工作的其他校領(lǐng)導提出，校長確定；重大問題應由校長與黨委書記協(xié)商確定。

1.人事權(quán)的權(quán)力配置。學校黨委常委會集體議決的人事事項包括：黨總支（分黨委、直屬黨支部）和學校處級機構(gòu)設(shè)置；全校各單位（部門）的人員編制；處級干部的任免、調(diào)動、考核和獎懲；人才隊伍建設(shè)中的重要問題。學校校長辦公會議決的人事事項包括：全校正科職和副科職干部的任免；處級以下學生工作人員、高級教師職務和專業(yè)技術(shù)人員、后勤集團部門經(jīng)理、副經(jīng)理等的聘任；處級以下黨政管理人員、學生工作人員和后勤職工，教師，專業(yè)技術(shù)人員等的年度考核結(jié)果。

2.財權(quán)的權(quán)力配置。其一，校級財務權(quán)力行使方式。學校黨委常委會集體議決事項包括：年度財務預決算、大額度資金的使用、校辦產(chǎn)業(yè)政策和預算外資金管理制度。學校校長辦公會議決事項：實施年度財務預算，落實大額資金的使用和基本建設(shè)項目，加強財務管理和審計監(jiān)督，加強學校資產(chǎn)的管理和保護，維護學校的合法權(quán)益。非專項建設(shè)的重要項目安排：投資在30萬元（含）以上、500萬元（不含）以下的基本建設(shè)項目、不動產(chǎn)購置項目；投資在30萬元（含）以上、100萬元（不含）以下的修繕項目；單臺投資在30萬元（含）以上、100萬元（不含）以下的儀器設(shè)備等固定資產(chǎn)的采購項目。大額度資金的使用：未列入預算且經(jīng)費額度在30萬元（含）以上、200萬元（不含）以下的大額度資金使用的各類項目；已列入預算但需要追加經(jīng)費額度在30萬元（含）以上、200萬元（不含）以下的追加預算項目。其二，學院（系）財務權(quán)力行使方式：學校實行“一級核算，兩級管理”的方式，學校按年度綜合下達各學院總經(jīng)費，學院二次編制預算，經(jīng)批準后報財務處執(zhí)行，各項收入支出統(tǒng)一在校財務處核算。學校對學院提出年度工作任務，制定具體的考核指標和辦法，年末對各學院進行考核，根據(jù)考核結(jié)果確定下年度經(jīng)費獎懲額度。

（四）學術(shù)權(quán)力

1.學術(shù)委員會、學位評定委員會。2009年，A大學成立了學術(shù)委員會、學位評定委員會。原則上從學?，F(xiàn)有學科、專業(yè)中從事教學、科研和管理工作的人員中推薦。推薦人選要具有較高的專業(yè)技術(shù)水平，作風正派，辦事公道，工作認真，在教職工中有較高威望，身體健康，能正常參加相應委員會的工作。成員由19-21人組成，設(shè)主任1人，副主任1-2人。學術(shù)委員會成員由校領(lǐng)導、科技處和研究生部負責人以及各學院和重點實驗室具有正高級專業(yè)技術(shù)職務的代表組成。學位評定委員會成員由校領(lǐng)導、研究生部和科技處負責人、分委員會主席以及具有正高級專業(yè)技術(shù)職務的代表組成。人選的確定以學科分布為主。各學院學術(shù)委員會、學位評定委員會推薦人選須經(jīng)學院黨政領(lǐng)導班子集體討論確定。各學院對每個委員會可分別推薦2名人選，其中，學術(shù)委員會推薦人選中至少有1名是擔任非領(lǐng)導職務的人員。學校各相關(guān)職能部門，會同主管校領(lǐng)導提出初步人員名單。校長辦公會討論確定最終人選。該校2011年分別對校學術(shù)委員會和學位評定委員會進行了調(diào)整。調(diào)整后的校學術(shù)委員會由23位教授組成，其中主任1人，副主任4人。學術(shù)委員會承擔學術(shù)決策的作用，包括學術(shù)水平評價、科研項目評審和科研獎勵審定等，也發(fā)揮學術(shù)道德教育和評價的作用，承擔學術(shù)規(guī)范教育、科研誠信宣傳，參加學術(shù)不端行為調(diào)查取證等任務。學校成立校、院（系）兩級學術(shù)委員會，另根據(jù)規(guī)定科研基地單獨設(shè)立學術(shù)委員會，科研基地應設(shè)置獨立的學術(shù)委員會，學術(shù)委員會由校內(nèi)外相關(guān)學科的專家組成，負責審議科研基地的發(fā)展規(guī)劃、項目評審等工作。

調(diào)整后的學位評定委員會由校長任主任，主管學科建設(shè)與研究生教育的副校長任副主任。同時還制定了《學位評定委員會工作規(guī)程》，明確了學校學位評定委員會的組成、職責、議事規(guī)則和學位評定分委會的具體規(guī)則等。學位評定委員會履行審議學位點申報相關(guān)事宜；審查通過學位授予與撤銷事宜及指導教師資格；審議通過學校學位授予工作規(guī)章制度等職責。學校學位評定委員會原則上按照學院設(shè)立學位評定分委員會，個別學科經(jīng)學校評定委員會批準，可按學科成立學位評定分委員會，履行學院中學科建設(shè)與研究生教育的相關(guān)具體職責。

2.教學工作委員會。2011年，該校對教學工作委員會進行了調(diào)整，并修訂了《教學工作委員會工作條例》，明確校教學工作委員會是對本科教學重要事項進行研究、審議和審定，為學校教學管理決策提供建議意見的工作機構(gòu)。校教學工作委員會履行的職責：審議學校教學工作規(guī)劃和重大教學改革方案，指導全校教學工作；審議各專業(yè)人才培養(yǎng)方案及教學計劃；審議學校教學管理規(guī)章制度；審議學校專業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)、教材建設(shè)、實驗室與實踐教學基地建設(shè)等；審定教學獎項評審結(jié)果，建議推薦市級及以上各類教學獎；評審學校教育教學研究及教學改革項目立項；開展與教學工作有關(guān)的專題調(diào)研，提出建議意見；指導各教學單位教學工作委員會的工作等。

3.校務委員會。2006年，經(jīng)黨委常委會研究決定成立的校務委員會，是推進民主建設(shè)，發(fā)揮各方面專家教授在學校發(fā)展建設(shè)等重大事項進行咨詢的非常設(shè)機構(gòu)。黨委書記任主任，校長及三位歷任校領(lǐng)導任副主任，其他各學科教授或副教授共39人擔任委員。

（五）民主管理與監(jiān)督權(quán)力

2010年組織召開了第一屆教職工代表大會暨工會會員代表大會。教代會每屆5年，每年至少召開一次全體會議。教職工代表由教職工直接選舉產(chǎn)生。代表的構(gòu)成以教師為主。教職工代表實行常任制，任期5年，可以連選連任。第一屆教職工代表大會采用無記名投票方式選舉產(chǎn)生了由17名同志組成的第一屆教職工代表大會執(zhí)行委員會。教代會的主要職權(quán)是，聽取討論校長的工作報告，對學校的辦學指導思想、發(fā)展與建設(shè)規(guī)劃、重大改革方案、財務工作報告及其它有關(guān)學校發(fā)展建設(shè)的重大問題，提出意見和建議；討論通過學校提出的校內(nèi)教職工聘任、獎懲、分配改革的原則、辦法及其它與教職工權(quán)益有關(guān)的重要規(guī)章制度，由校長頒布施行；審議決定學校有關(guān)教職工生活福利的重大事項；參與民主評議領(lǐng)導干部，參與民主推薦學校行政領(lǐng)導人選。

二、A大學法人治理結(jié)構(gòu)存在的問題及原因分析

（一）存在的主要問題

1.政治領(lǐng)導權(quán)力與行政權(quán)力界限模糊。在制度規(guī)范中，政治領(lǐng)導權(quán)力與行政權(quán)力之間的界分相對清晰，基本上符合法人治理結(jié)構(gòu)的要求。但是，在《高等教育法》和《中國共產(chǎn)黨普通高等學校基層組織工作條例》中對黨委的政治領(lǐng)導權(quán)力和校長的行政權(quán)力的規(guī)定籠統(tǒng)，唯一讓這兩種權(quán)力范圍具體化的只有大學治理中由政治領(lǐng)導權(quán)力確定的議事規(guī)則，這種情形下的界分，只能是《高等教育法》中列舉的校長職權(quán)之外的，均傾向于屬于政治領(lǐng)導權(quán)力。而且，《高等教育法》中列舉的校長職權(quán)涉及事項的重要情形仍可能屬于政治領(lǐng)導權(quán)力的范圍，此外，“討論決定學校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項”中“重大”的解釋并無相對規(guī)范的解釋，大學中政治領(lǐng)導權(quán)力對“重要”的解釋可能成為剝奪和干預行政權(quán)力的合理借口。作為溝通法律規(guī)則和大學內(nèi)部規(guī)則的紐帶，大學章程的缺失或者虛置成為政治領(lǐng)導權(quán)力與行政權(quán)力之間界限模糊的重要原因。

更為重要的是，在實踐中政治領(lǐng)導權(quán)力和行政權(quán)力之間的界限更難劃分，兩種權(quán)力之間的消極或積極沖突完全由黨委書記與校長之間的相互溝通解決，但黨委領(lǐng)導下的校長負責制決定了黨委書記在實踐中的優(yōu)勢或強勢地位，政治領(lǐng)導權(quán)力與行政權(quán)力之間要實現(xiàn)合理界分，要么依賴黨委書記的理性自我克制，要么只能走向政治領(lǐng)導權(quán)力膨脹的趨勢。

2.行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力失衡。學術(shù)權(quán)力主要由校院（系）兩級的學術(shù)委員會、學位評定委員會和教學工作委員會以及校務委員會四個組織行使，在制度和實踐中表現(xiàn)出來組織失范現(xiàn)象較為嚴重，尤其是學術(shù)委員會存在較大的問題。A大學從未發(fā)布過學術(shù)委員會的治理機制和治理規(guī)則，作為校級的學術(shù)委員會未能完全發(fā)揮學術(shù)決策的作用，僅在非常有限的范圍內(nèi)進行學術(shù)水平評價、科研項目評審和科研獎勵審定等，其他應有的學術(shù)道德教育和評價、學術(shù)規(guī)范教育、科研誠信宣傳、學術(shù)不端行為調(diào)查取證等未真正發(fā)揮。科研基地學術(shù)委員會的組織和工作相對常態(tài)化，雖然院（系）學術(shù)委員會的作用相對較好，但仍然與校級學術(shù)委員會一樣，處于組織無序、活動無規(guī)、問責無據(jù)的狀態(tài)。學位評定委員會和教學工作委員會屬于作用發(fā)揮常態(tài)化的兩個學術(shù)組織，制定了工作規(guī)程或工作條例，對本科教學、學科建設(shè)和研究生教育重要事項的研究和決策發(fā)揮較好的作用。A大學2006年成立的校務委員會，是發(fā)揮專家教授在學校發(fā)展建設(shè)中咨詢作用的非常設(shè)機構(gòu)，沒有組織規(guī)則和議事規(guī)則，只召開過1-2次會議，形同虛設(shè)。

在制度上，學術(shù)組織失范現(xiàn)象較為嚴重，從而導致缺乏強有力組織為依托的學術(shù)權(quán)力弱化；實踐中，也直接導致了學術(shù)權(quán)力的權(quán)威受到影響。雖然學術(shù)權(quán)力作為一種內(nèi)在力量發(fā)揮著支配作用，但行政權(quán)威一直壓制和領(lǐng)導學術(shù)權(quán)力，學術(shù)權(quán)力沒有獲得應有的地位。

3.民主管理和監(jiān)督權(quán)力虛化。A大學的教代會制度相對健全，但實踐的效果卻不佳。一是“討論通過學校提出的與教職工利益直接相關(guān)的福利、校內(nèi)分配實施方案以及相應的教職工聘任、考核、獎懲辦法”的職權(quán)未能實現(xiàn)，在實踐中是由行政權(quán)力行使，或者將教代會的“通過權(quán)”變?yōu)椤皩徸h權(quán)”，實質(zhì)上從決定權(quán)變成了咨詢建議權(quán)；二是“聽取學校發(fā)展規(guī)劃、教職工隊伍建設(shè)、教育教學改革、校園建設(shè)以及其他重大改革和重大問題解決方案的報告，提出意見和建議”的職權(quán)，學校黨委和行政主動性不夠，由于擔心政策會遭受無端的“質(zhì)疑”，往往有意規(guī)避向教代會報告；三是教代會提案中涉及需要學校行政落實的問題往往避重就輕，拖而不辦，導致教代會提案制度流于形式，無法發(fā)揮真正的作用。

此外，A大學現(xiàn)有章程在實體內(nèi)容上和制定程序上與《高等教育法》和《高等學校章程制定暫行辦法》的要求有較大的差距，且尚未建立高等學校理（董）事會制度。

（二）成因分析

1.外部原因。依法治教或依法治校在我國依法治國方略大力實施的背景下取得了很大的成績，教育法律法規(guī)體系不斷完善，基本上解決了依法治教或依法治校的前提，即“法”的問題。但是依法治教或依法治校中確?！傲挤ā焙土挤ǖ玫接行У膶嵤﹥蓚€問題卻都依然存在。比如《教育法》和《高等教育法》之間關(guān)于高等學校的領(lǐng)導體制的規(guī)定不盡一致。①因此，為了進一步理順政府與學校之間關(guān)系，探索建立現(xiàn)代學校制度的《學校法》亟待出臺。

同時，教育行業(yè)標準不到位。我國正在努力引導和完善社會力量通過各種咨詢機構(gòu)、評估機構(gòu)和董事會（或理事會）等形式介入大學治理。建設(shè)現(xiàn)代大學制度中“政校分開，管辦分離”要求對公辦大學的干預不再用官僚體制下的命令模式，而是基于規(guī)則和標準的，保持一定距離的監(jiān)管模式②，大學教育質(zhì)量評估和教育績效評價更多交由教育中介機構(gòu)提供，大學在教育行業(yè)標準的指導下，由教育服務對象對教育作出選擇。隨著分類推進事業(yè)單位改革的深入，教育行業(yè)標準的問題將會越來越凸顯，將間接地影響大學法人治理結(jié)構(gòu)的完善程度。

2.內(nèi)部原因。大學章程虛置。A大學成立前制定的大學章程未真正發(fā)揮對大學法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范作用。大學章程的特殊性質(zhì)決定其在完善法人治理結(jié)構(gòu)中具有不可替代的作用。缺乏章程的統(tǒng)領(lǐng)，導致以章程為核心的制度體系難以真正建立。從教育法律法規(guī)延伸到大學的具體規(guī)則，其中間環(huán)節(jié)章程作用的缺失也導致了法人治理規(guī)則的不完善，且無法對法人治理結(jié)構(gòu)中四種權(quán)力進行合理配置。

以大學章程為核心的制度體系未真正建立。無論是包括政治領(lǐng)導權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力、民主管理和監(jiān)督權(quán)力的法人治理結(jié)構(gòu)的治理機構(gòu)、治理規(guī)則和治理機制，還是其他各類管理中的規(guī)則，與實踐相距甚遠，既有主觀上的原因（僅僅是貫徹上級文件精神，實踐中并不如此操作），也有客觀上的原因（制定者的水平不高導致無法達成制定的初衷或目的），大學的治理規(guī)則不可避免存在著銜接無序、相互沖突、約束力差等問題。

三、我國公辦大學法人治理結(jié)構(gòu)的完善路徑

（一）健全學校法制是前提

盡快修訂《教育法》、《高等教育法》、《學位條例》等法律，制定《學校法》、《考試法》等法律，加快推進教育行政法規(guī)建設(shè)，以及地方性法規(guī)和規(guī)章的制定和完善。尤其要盡快制定《學校法》，健全學校管理的法律規(guī)章制度，依法理順政府和學校的關(guān)系，探索建立具有中國特色的學校制度。盡快以法律形式明確公辦大學法人的地位，完善包括教育監(jiān)管機構(gòu)、教育準入監(jiān)管、教育價格監(jiān)管、教育質(zhì)量監(jiān)管、教育公共補貼監(jiān)管等內(nèi)容③，以建立政策部門與監(jiān)管部門分離、行業(yè)自律性監(jiān)管組織和政府監(jiān)管機構(gòu)并存的監(jiān)管體系為目標的教育監(jiān)管框架，真正推進政校分開、管辦分離，適應中國國情和時代要求，建設(shè)依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度，構(gòu)建政府、學校、社會之間新型關(guān)系。

（二）完善教育行業(yè)標準是基礎(chǔ)

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出“鼓勵專門機構(gòu)和社會中介機構(gòu)對高等學校學科、專業(yè)、課程等水平和質(zhì)量進行評估?！币虼?，應著力推進社會力量介入大學治理，依法建立健全專業(yè)教育服務機構(gòu)，制定和完善一整套教育服務行業(yè)標準體系。

（三）制定大學章程是核心

章程是法人治理結(jié)構(gòu)的載體。《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》指出，到2015年，高等學校完成“一校一章程”的目標。2011年，教育部出臺的《高等學校章程制定暫行辦法》，對國家舉辦的高等學校章程的應當包括的主要內(nèi)容，以及起草、審議、修訂以及核準、備案等章程制定程序作出了詳實的規(guī)定，在《教育法》、《高等教育法》的基礎(chǔ)上有了重大的進步。在外部關(guān)系上，大學章程是大學人格獨立的標志，在內(nèi)部關(guān)系上是大學治理的基本規(guī)范和核心依據(jù)，上承國家教育法律法規(guī)，下啟大學內(nèi)部治理的制度體系，不斷完善以大學章程為基礎(chǔ)的公辦大學法人治理結(jié)構(gòu)是依法治校的真正體現(xiàn)。

（四）構(gòu)建制度體系是關(guān)鍵

在《教育法》、《高等教育法》、《學校教職工代表大會》和《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；窘M織工作條例》等法律法規(guī)和政策的基礎(chǔ)上，對大學法人治理結(jié)構(gòu)中的政治領(lǐng)導權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力、民主管理和監(jiān)督權(quán)力的治理機構(gòu)、治理規(guī)則和治理機制作進一步細化，也同時形成了構(gòu)建大學內(nèi)部制度體系的核心依據(jù)。因此，必須構(gòu)建一整套以大學章程為依據(jù)，包括法人治理結(jié)構(gòu)的大學內(nèi)部制度體系，大學治理的各項決策、執(zhí)行、監(jiān)督活動才能有“章”可循，大學治理中的政治領(lǐng)導權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力、民主管理和監(jiān)督權(quán)力才能在合理配置的前提下，以更具操作性和實踐性的大學內(nèi)部制度體系為支撐，對各類權(quán)力進行有效制約與平衡，實現(xiàn)有效治理。