公立研究型大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)改革探索——基于華中科技大學(xué)的案例研究

● 周光禮

20世紀(jì)80年代以來，高等教育服務(wù)公共市場的建立，不僅促使了政府與大學(xué)之間關(guān)系的重構(gòu)，使放權(quán)成為國際上高等教育治理變革的主要趨勢，而且導(dǎo)致了社會與大學(xué)之間關(guān)系的重構(gòu)。在這種背景下，重構(gòu)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)、建立現(xiàn)代大學(xué)制度正成為全球大學(xué)變革的戰(zhàn)略主題。中國教育行政管理體制應(yīng)該如何創(chuàng)新？中國大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該怎樣變革，才能更好地為民眾提供公共服務(wù)？本文以華中科技大學(xué)（原華中工學(xué)院，以下簡稱華工）為例，研究探討我國公立大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)改革中面臨的問題及對策。

一、華中科技大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及存在的問題

大學(xué)治理不同于大學(xué)管理。大學(xué)治理主要關(guān)注大學(xué)的重大決策是如何做出的，大學(xué)管理則強(qiáng)調(diào)大學(xué)決策是如何執(zhí)行的。前者涉及大學(xué)的決策體制，中心問題是提高大學(xué)的科學(xué)決策能力；后者涉及大學(xué)的行政體制，中心問題是提高行政執(zhí)行力。從大學(xué)的決策模式來看，目前國外一流大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，主要有兩種模式：兩院制治理模式和一院制治理模式。①每一所大學(xué)都有大學(xué)章程，規(guī)定了大學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)，確立了大學(xué)決策的結(jié)構(gòu)與程序。

通過與世界上同型一流大學(xué)比較，華工的治理結(jié)構(gòu)有很大不同：

第一，最高決策機(jī)構(gòu)是黨委常委會，這是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”管理體制的具體體現(xiàn)。而北美一流大學(xué)的最高決策機(jī)構(gòu)一般是更具包容性的大學(xué)董事會，大學(xué)董事會按照多元共治的原則建立。

第二，北美一流大學(xué)最高行政管理團(tuán)隊(duì)的分工制度更加優(yōu)越，校長、副校長的崗位設(shè)置比較規(guī)范，崗位職責(zé)明確。學(xué)校一級的行政事務(wù)主要包括募捐、教學(xué)、科研、學(xué)生事務(wù)、學(xué)校規(guī)劃發(fā)展、財(cái)務(wù)、法律事務(wù)和公共關(guān)系幾部分。校長的主要職能是募捐，專設(shè)了公共關(guān)系的副校長，并設(shè)有負(fù)責(zé)戰(zhàn)略規(guī)劃的副校長。其他副校長的設(shè)置如下：教務(wù)長（常務(wù)副校長）、行政副校長、財(cái)務(wù)副校長、學(xué)生事務(wù)副校長、研究事務(wù)副校長、專利及轉(zhuǎn)化事務(wù)副校長、副校長兼大律師等。

我國的大學(xué)，校長、副校長分工模糊。華工校長、副校長負(fù)責(zé)的事務(wù)包括：教學(xué)、科研、日常行政、財(cái)務(wù)、發(fā)展規(guī)劃、人事、招生就業(yè)、外事、實(shí)驗(yàn)室和設(shè)備、后勤、基建、房產(chǎn)、治安、審計(jì)、大學(xué)產(chǎn)業(yè)、離退休、科技園和校辦企業(yè)、成人教育和遠(yuǎn)程教育、校醫(yī)院等。復(fù)雜的管理工作成為規(guī)范大學(xué)校長和副校長崗位設(shè)置的最大障礙。

第三，行政職能部門的設(shè)置，華工是整齊劃一；而北美大學(xué)行政職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置比較靈活，各大學(xué)之間并沒有統(tǒng)一的模式。

行政執(zhí)行部門的角色定位，華工與美國大學(xué)存在一定的差異。美國大學(xué)的行政職能部門只是一個忠實(shí)的政策執(zhí)行者，其角色定位十分明確：為行政系統(tǒng)的其他部門和整個學(xué)術(shù)系統(tǒng)服務(wù)。而華工的行政職能部門具有兩重性，既是政策的執(zhí)行者，也是政策的制定者。這是導(dǎo)致華工行政職能部門權(quán)力過大的主要原因，對學(xué)術(shù)系統(tǒng)的服務(wù)意識不強(qiáng)。而且，行政職能部門的雇員在美國是專業(yè)化的，而我國大學(xué)行政人員是官員身份，專業(yè)化程度低，技術(shù)含量低，可替代性強(qiáng)。

第四，與北美大學(xué)的委員會相比，華工的各專門委員會在民主治校與學(xué)術(shù)自治兩方面發(fā)揮的作用很有限。這是因?yàn)椋好绹髮W(xué)在委員會的設(shè)置上比較規(guī)范，行政性的、學(xué)術(shù)性的，臨時性的、永久性的，都很規(guī)范。而華工各委員會的設(shè)置具有隨意性，這決定了其功能定位的模糊性，最終決定了其在學(xué)校內(nèi)部管理上的“花瓶”角色。

第五，華工基層學(xué)術(shù)組織沒有自主權(quán)，在行政化的體制下，它們只對上級負(fù)責(zé)。這種官僚層級結(jié)構(gòu)決定了中國大學(xué)的決策權(quán)集中在學(xué)校高層，院系等基層學(xué)術(shù)組織基本沒有權(quán)力。這與北美一流大學(xué)堅(jiān)持的“最低層次決策”原則截然相反。在北美大學(xué)，基層學(xué)術(shù)組織對教學(xué)、研究工作擁有最終發(fā)言權(quán)。由于基層學(xué)術(shù)組織沒有決策權(quán)，學(xué)術(shù)心臟地帶失去活力。

二、治理結(jié)構(gòu)的再設(shè)計(jì)

華工編制的《華中科技大學(xué)中長期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃（2010-2020年）》明確提出：改革大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)鍵。其對大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)改革作出如下規(guī)定：

第一，堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的領(lǐng)導(dǎo)體制。進(jìn)一步明晰行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的職能范圍，健全行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力有機(jī)分工、彼此合作、相互制約的協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從“行政管理主導(dǎo)、高度集中”的管理模式向“行政管理與學(xué)術(shù)管理相結(jié)合、管理重心適度下移”的管理模式轉(zhuǎn)變。

第二，健全大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。在堅(jiān)持依法治校的前提下，推進(jìn)學(xué)校民主管理和科學(xué)決策。明確黨委常委會是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)，建立健全學(xué)校董事會、學(xué)術(shù)委員會作為決策咨詢機(jī)構(gòu)的制度。加強(qiáng)工會、教代會建設(shè)，完善黨政工聯(lián)席會議制度。落實(shí)教職工在學(xué)校管理決策中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在教學(xué)、科研工作中充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位委員會和教學(xué)委員會的作用。建立層次清晰、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、溝通順暢的管理體系。完善校級行政管理構(gòu)架，實(shí)行行政副校長與學(xué)術(shù)副校長分工負(fù)責(zé)制。

第三，推進(jìn)管理重心下移，積極探索大學(xué)院制。擴(kuò)大基層學(xué)術(shù)組織自治范圍。推進(jìn)學(xué)科交叉，鼓勵跨院系、跨單位的交叉滲透，把學(xué)科相近的院系合并為實(shí)體性的大學(xué)院。健全以學(xué)術(shù)和學(xué)科為中心、以大學(xué)院為管理重心的體制機(jī)制。在實(shí)體性的大學(xué)院下，保留精干高效的系部建制，實(shí)體性的大學(xué)院由各學(xué)術(shù)副校長全面負(fù)責(zé)。學(xué)術(shù)副校長通過自己的辦公室全權(quán)管理“大學(xué)院”事務(wù)，不再通過學(xué)校的機(jī)關(guān)部處來管理學(xué)院事務(wù)。因此，70%以上的權(quán)力可以通過學(xué)術(shù)副校長下放到“大學(xué)院”。

第四，優(yōu)化行政職能部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置，推行大部門制。進(jìn)一步明晰管理職能，整合校一級的行政事務(wù)，把職能相近的機(jī)關(guān)部處合并為一個大部門，減小管理幅度。成立本科生院，統(tǒng)籌本科生培養(yǎng)的各項(xiàng)管理事務(wù)；調(diào)整研究生院機(jī)構(gòu)，優(yōu)化管理職能；理順科學(xué)技術(shù)發(fā)展院的職能，成立人文社會科學(xué)發(fā)展院；進(jìn)一步加強(qiáng)行政管理部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

第五，穩(wěn)步推進(jìn)分配制度改革。進(jìn)一步調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)，完善收入分配機(jī)制；進(jìn)一步提高學(xué)?？芍湄?cái)政收入，建立健全學(xué)?；I款機(jī)制；通過建立“華中學(xué)者”制度，建立一支核心教師隊(duì)伍。②

第六，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，推進(jìn)大學(xué)管理專業(yè)化。堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，進(jìn)一步完善常委會議事規(guī)則、校長辦公會議事規(guī)則，健全決策程序；完善干部選拔任用的民主決策機(jī)制，堅(jiān)持民主、公開、競爭、擇優(yōu)原則，探索校黨委全委會票決重要干部制度；健全競爭性干部選拔機(jī)制，加大競爭性選拔干部力度，探索院長（系主任）公開遴選機(jī)制，探索面向海內(nèi)外招聘高層次管理人才的辦法；改革干部考核評價機(jī)制，堅(jiān)持將考核重心向建設(shè)學(xué)科、發(fā)展院系、服務(wù)人才、關(guān)心基層轉(zhuǎn)移，探索領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合考核評價辦法；健全激勵約束機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制、目標(biāo)考核制、責(zé)任追究制。

第七，創(chuàng)新基層學(xué)術(shù)組織。一是建立扁平化的學(xué)術(shù)組織體系。探索與學(xué)科相對應(yīng)的內(nèi)部組織體系；組建一批主要借助外部力量和整合外部資源的“虛擬學(xué)院”；打破教學(xué)和科研之間的嚴(yán)格劃分，對教學(xué)和科研實(shí)施一體化管理。二是探索矩陣式學(xué)科組織。學(xué)科體系和項(xiàng)目體系有機(jī)結(jié)合：縱向的以學(xué)科為導(dǎo)向，由學(xué)科領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施管理，遵循學(xué)科發(fā)展邏輯；橫向的以問題為導(dǎo)向，由項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施管理。三是建立研究團(tuán)隊(duì)。以建設(shè)一流的學(xué)科為目的，尊重個人學(xué)術(shù)愿望，充分考慮人員結(jié)構(gòu)、學(xué)術(shù)實(shí)力、外部需要，形成適當(dāng)規(guī)模的團(tuán)隊(duì)，推動教學(xué)和科研的協(xié)調(diào)和融合。四是成立學(xué)科交叉研究中心。

三、大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的建構(gòu)

在學(xué)校中長期戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施方案推行的同時，華工啟動《華中科技大學(xué)章程》制定工作。章程對法人治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)遵循“決策權(quán)與行政權(quán)適度分離”、“分權(quán)與問責(zé)相結(jié)合”的原則。包括如下內(nèi)容：

第一，明確黨委是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)。章程明確規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨華中科技大學(xué)委員會是學(xué)校的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，行使對學(xué)校工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。中國共產(chǎn)黨華中科技大學(xué)委員會全體會議閉會期間，由它的常務(wù)委員會行使其職權(quán)，履行其職責(zé)。”決策機(jī)構(gòu)主要職權(quán)和職責(zé)是：加強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)，保障辦學(xué)方向；領(lǐng)導(dǎo)制定學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略，討論決定改革發(fā)展中的重大問題；討論決定學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和基本管理制度等重大事項(xiàng)；堅(jiān)持黨管人才原則，創(chuàng)造有利于人才輩出、人盡其才的條件和環(huán)境；按照干部管理權(quán)限，負(fù)責(zé)干部的選拔、任用、培養(yǎng)、考核和監(jiān)督；領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的教職工代表大會和工會、共青團(tuán)、婦委會，領(lǐng)導(dǎo)學(xué)生會、研究生會等學(xué)生社團(tuán)，對校內(nèi)民主黨派的基層組織實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮各類組織的作用。

第二，明確校長是學(xué)校最高執(zhí)行機(jī)構(gòu)。章程明確規(guī)定，“校長是學(xué)校行政主要負(fù)責(zé)人?！毙ｉL的主要職責(zé)是：擬訂發(fā)展規(guī)劃，制定具體規(guī)章制度和年度工作計(jì)劃并組織實(shí)施；組織開展教學(xué)活動、科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)和國際合作與交流；擬訂校內(nèi)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置方案，推薦副校長人選，按干部任免權(quán)限任免校內(nèi)組織機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人；聘任與解聘教職員工，對學(xué)生實(shí)施學(xué)籍管理，依照法律和學(xué)校規(guī)定對教職員工和學(xué)生實(shí)施獎勵或處分；擬訂和執(zhí)行年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算方案，保護(hù)和管理學(xué)校資產(chǎn)，籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)等。

同時，校長主持校長辦公會議，處理學(xué)校行政工作中的重要事項(xiàng)。學(xué)校實(shí)行校務(wù)公開，校長向教職工代表大會報(bào)告工作。校務(wù)委員會是學(xué)校咨詢機(jī)構(gòu)，依其工作規(guī)則對學(xué)校的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重大改革措施、學(xué)科建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)、校園建設(shè)等重大咨詢事項(xiàng)提出意見和建議。

第三，明確學(xué)術(shù)委員會和教職工代表大會的地位。學(xué)術(shù)委員會不是學(xué)術(shù)決策機(jī)構(gòu)，只是學(xué)術(shù)審議機(jī)構(gòu)。章程明確規(guī)定：“校學(xué)術(shù)委員會依其章程審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置及教學(xué)、科學(xué)研究計(jì)劃方案，評定教學(xué)、科學(xué)研究成果，審議教師職務(wù)資格，受理學(xué)術(shù)爭議，處理其他相關(guān)事宜。”教職工代表大會是教職員工參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的重要組織形式，依章程行使權(quán)力。

第四，明確基層學(xué)術(shù)組織的權(quán)力與職責(zé)。章程規(guī)定，“學(xué)校設(shè)立學(xué)院或獨(dú)立建制的學(xué)系、教學(xué)研究中心等基層學(xué)術(shù)組織?；鶎訉W(xué)術(shù)組織在學(xué)校授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)行自主管理。”基層學(xué)術(shù)組織的主要職權(quán)和職責(zé)是：學(xué)院根據(jù)學(xué)校的規(guī)劃、規(guī)定或授權(quán)，制訂學(xué)院發(fā)展規(guī)劃，制訂并組織實(shí)施學(xué)科專業(yè)建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)、課程建設(shè)及教學(xué)計(jì)劃，組織開展科學(xué)研究和其他學(xué)術(shù)活動，提出年度招生計(jì)劃建議，設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，制定內(nèi)部工作規(guī)則和辦法，決定學(xué)院人員的聘任與管理，負(fù)責(zé)學(xué)生的教育與管理、就學(xué)生的獎懲提出意見，管理和使用學(xué)校核撥的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)；行使學(xué)校賦予的其他職權(quán)。

學(xué)院院務(wù)會議是基層學(xué)術(shù)組織的決策機(jī)構(gòu)。院長是學(xué)院行政主要負(fù)責(zé)人，對學(xué)院的行政事務(wù)行使管理權(quán)。院長定期向本學(xué)院全體教職員工或教職工代表大會報(bào)告工作。學(xué)院（學(xué)科）學(xué)術(shù)委員會依其章程獨(dú)立行使學(xué)術(shù)權(quán)力，保障學(xué)術(shù)民主和自由。學(xué)院根據(jù)需要設(shè)立教授會。教授會作為教授治學(xué)和民主管理的重要組織形式，依學(xué)院制定的教授會章程開展工作。為了促進(jìn)學(xué)科交叉綜合，幾個相關(guān)的院系可成立學(xué)部。學(xué)部設(shè)置學(xué)部長。學(xué)部長由校長任免，根據(jù)校長授權(quán)開展工作。學(xué)部設(shè)置學(xué)術(shù)委員會。

四、改革中遇到的問題

（一）落實(shí)和擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)問題

所有權(quán)和管理權(quán)分離，是建立大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的前提條件。盡管法律早已明確了大學(xué)的法人地位，但是在實(shí)踐中，“行政事業(yè)一體化”的格局沒有根本改變。實(shí)際上，直到現(xiàn)在，公辦大學(xué)依然具有一定的行政級別，而且校長、黨委書記等大學(xué)主要領(lǐng)導(dǎo)仍然直接由政府任命。在分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的前提下，政府與大學(xué)的關(guān)系需要重新定位?！秶抑虚L期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，“推進(jìn)政校分開、管辦分離，落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，使大學(xué)成為真正獨(dú)立的法人?！痹谒袡?quán)和管理權(quán)分離后，政府用何種方式管理大學(xué)？主管部門如何實(shí)現(xiàn)對大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)？作為公立大學(xué)的所有者，政府把辦學(xué)自主權(quán)還給學(xué)校后，通過什么樣的制度安排參與大學(xué)的決策和監(jiān)督？事實(shí)上，在政府還權(quán)給大學(xué)后，由于大學(xué)內(nèi)部治理依然沿襲舊的“領(lǐng)導(dǎo)體制”，形成了大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)被大學(xué)書記和校長壟斷的集權(quán)化治理模式，出現(xiàn)了權(quán)力的濫用和職務(wù)犯罪現(xiàn)象。也就是說，政府作為公立大學(xué)的出資人，是初始委托人，又是公立大學(xué)終極責(zé)任的承擔(dān)者。然而，在當(dāng)前的大學(xué)治理中普遍存在委托人缺位現(xiàn)象，引發(fā)委托—代理問題，內(nèi)部人控制現(xiàn)象嚴(yán)重。

（二）黨委在大學(xué)治理中的角色定位問題

根據(jù)高等教育法，大學(xué)現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。在現(xiàn)行的組織制度下，組織部門要明確宣布“領(lǐng)導(dǎo)班子”的排名。通常的排名順序是：書記、校長、副書記、副校長。就此角度而言，大學(xué)的最高領(lǐng)導(dǎo)是書記。而根據(jù)高等教育法的規(guī)定，“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。高等學(xué)校的校長是高等學(xué)校的法定代表人。”作為大學(xué)的法人代表，校長對外代表學(xué)校，對內(nèi)主持學(xué)校工作。大學(xué)的一切法律文件，只有經(jīng)校長或者受校長委托并有權(quán)代表校長的人員簽署才能生效；與學(xué)校有關(guān)的訴訟案件，通常由校長代表學(xué)校在法院起訴和應(yīng)訴?？梢姡ｉL是法律框架內(nèi)的 “一把手”。這樣就出現(xiàn)了高校政治框架與組織框架內(nèi)的“一把手”與法律框架下的“一把手”的“雙峰”現(xiàn)象。兩個“一把手”的出現(xiàn)造成了學(xué)校的“多頭領(lǐng)導(dǎo)”，特別是當(dāng)校長與書記的意見不一致時，這種不協(xié)調(diào)就成為了學(xué)校內(nèi)耗的根源，妨礙學(xué)校的發(fā)展。實(shí)行法人治理與加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)如何協(xié)調(diào)，是大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)改革中必須面對的問題。

（三）大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)問題

在很長的時間內(nèi)，大學(xué)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的構(gòu)架是一種行政主導(dǎo)的官僚層級體系。大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)之后，作為面向社會自主辦學(xué)的法人實(shí)體，大學(xué)需要完善治理結(jié)構(gòu)，即建立現(xiàn)代大學(xué)制度。我國公立的大學(xué)治理變革有兩種可能路徑，一種是公法的路徑，即模仿大陸法系建立公法人制度，進(jìn)行類似于日本國立大學(xué)法人化改革；一種是民商法的路徑，即模仿企業(yè)治理建立法人治理制度。不管是哪種改革路徑，大學(xué)內(nèi)部治理應(yīng)該設(shè)置權(quán)力互相分立制衡的組織機(jī)構(gòu)體系。至少要設(shè)置三種機(jī)構(gòu)：決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。但我國公辦大學(xué)，決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)不分，大學(xué)治理不是建立在團(tuán)隊(duì)性、平等性和民主性的基礎(chǔ)上，這嚴(yán)重?fù)p害了大學(xué)治理的合法性。如何建立良好的治理結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)多元共治是完善我國現(xiàn)代大學(xué)制度的重要課題。

（四）大學(xué)“行政化”問題

“行政化”是指大學(xué)組織按照行政機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)和管理模式進(jìn)行設(shè)置和運(yùn)轉(zhuǎn)，其實(shí)質(zhì)是否定大學(xué)以學(xué)術(shù)性和人文性為基礎(chǔ)的獨(dú)特性，把大學(xué)當(dāng)作行政機(jī)構(gòu)來管理。包括兩個層面：一是政府與大學(xué)之間的行政隸屬關(guān)系，大學(xué)越來越像行政機(jī)構(gòu)而非獨(dú)立的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)；二是大學(xué)內(nèi)部行政管理取代學(xué)術(shù)管理，即大學(xué)內(nèi)部管理依托單一的行政管理方式，行政權(quán)力擠壓了學(xué)術(shù)自治空間。大學(xué)“去行政化”，包括三個層次的問題：一是政府主管部門如何看待大學(xué)？二是如何看待大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)，是把大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)作為某個級別的行政官員來任命，還是作為專業(yè)人士來聘任？三是如何看待大學(xué)內(nèi)部管理，是行政主導(dǎo)還是“教授治學(xué)”、“民主管理”？

（五）章程問題

章程是現(xiàn)代大學(xué)制度的主要載體，是大學(xué)治理的重要依據(jù)。一個完整的大學(xué)章程應(yīng)該包括：特許狀、決策機(jī)構(gòu)的議事規(guī)則、大學(xué)管理規(guī)則，這奠定了一個大學(xué)的基本秩序構(gòu)架。此外，大學(xué)章程千校一面的問題也很突出。大學(xué)章程具有兩點(diǎn)共同特質(zhì)：一是公立大學(xué)一般是在國家的法律框架內(nèi)制定章程。英美一些公立大學(xué)章程甚至是由立法機(jī)關(guān)制定的，這些為大學(xué)量身打造的章程本身就是國家法律的重要組成部分。二是大學(xué)章程的主要內(nèi)容是關(guān)于大學(xué)權(quán)力的分配和制約。我國大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)改革的當(dāng)務(wù)之急是以章程為基礎(chǔ)建構(gòu)大學(xué)治理的運(yùn)作規(guī)則，包括信息公開制度、質(zhì)詢制度、人事罷免制度、問責(zé)制度、激勵制度等。

五、對策建議

（一）分權(quán)與問責(zé)的有機(jī)結(jié)合

由于權(quán)力分配關(guān)涉大學(xué)各利益相關(guān)者需求的實(shí)現(xiàn)，因此大學(xué)的權(quán)力分配，不但是外部利益相關(guān)者關(guān)心的對象，也是內(nèi)部各組群所追求的目標(biāo)?？茖W(xué)合理的權(quán)力分配是校內(nèi)外利益相關(guān)者有效合作的重要基礎(chǔ)和前提，有助于實(shí)現(xiàn)多元共治，確保大學(xué)的公益目的。

大學(xué)權(quán)力的分配，主要表現(xiàn)為政府對大學(xué)的授權(quán)，以及學(xué)校對院系及教師的權(quán)力委托。前者要求政府尊重大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，必要時可以把一部分專業(yè)性強(qiáng)的權(quán)力通過授權(quán)或委托授予大學(xué)，政府僅保留監(jiān)督的權(quán)力。后者要求管理重心下移，把學(xué)科和課程的調(diào)整和設(shè)置權(quán)、科研項(xiàng)目管理權(quán)、教師聘用權(quán)等學(xué)術(shù)、行政權(quán)力委托給院系等基層學(xué)術(shù)組織，使院系等基層學(xué)術(shù)組織擁有一定的自主權(quán)。

與授權(quán)相配套，必須建立問責(zé)機(jī)制。對于大學(xué)與政府的權(quán)力分配，要根據(jù)權(quán)力性質(zhì)的不同，建立不同的問責(zé)機(jī)制。當(dāng)前，存在兩種性質(zhì)不同的行政權(quán)力，一種是政府委托的公共行政權(quán)力，另一種是政府授予的自治性行政權(quán)力。大學(xué)在行使政府授予的自治性行政權(quán)力時，屬公法人，政府對大學(xué)實(shí)施合法性監(jiān)督，不能直接干預(yù)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)；大學(xué)在行使政府委托的公共行政權(quán)力時，屬不具獨(dú)立權(quán)力能力的國家機(jī)構(gòu)，政府實(shí)施專業(yè)監(jiān)督，即政府不僅對大學(xué)進(jìn)行合法性監(jiān)督，還要對大學(xué)進(jìn)行合理性或者說合目的性監(jiān)督。實(shí)際上，當(dāng)大學(xué)以公法人身份出現(xiàn)時，與政府的人格是分離的，這就從法律上確認(rèn)了政府與大學(xué)之間是現(xiàn)代契約關(guān)系。建立問責(zé)制度，當(dāng)務(wù)之急是要完善政府主導(dǎo)的教學(xué)評估制度以及建立大學(xué)認(rèn)證制度。至于學(xué)校對院系及教師進(jìn)行的權(quán)力委托，也必須建立完善的評估制度和責(zé)任追究制度，對院系以及有關(guān)行政管理人員和教師進(jìn)行評估。

（二）決策權(quán)與行政權(quán)的適度分離

決策權(quán)與行政權(quán)的分離要求大學(xué)的決策機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)是相互獨(dú)立的。對我國大學(xué)來說，行政機(jī)構(gòu)與決策機(jī)構(gòu)不分。事實(shí)上，我國大學(xué)沒有專門的決策機(jī)構(gòu)。當(dāng)務(wù)之急是成立專門的決策機(jī)構(gòu)——大學(xué)理事會。理事會的構(gòu)成要體現(xiàn)多元共治的原則。首先，要擴(kuò)大教師的權(quán)利，使教師擁有治學(xué)權(quán)和參與決策權(quán)。其次，要提升學(xué)生在大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位。學(xué)生是目前大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)中最為忽視的權(quán)力主體，學(xué)生是大學(xué)決策的利益相關(guān)者，學(xué)生應(yīng)該而且有能力參與大學(xué)的決策。第三，適當(dāng)限制行政人員的權(quán)力。充分吸收校外各界人士參與高校決策，實(shí)現(xiàn)大學(xué)管理民主化與治理多元化。

建議理事會的主要成員包括黨委常委、校長、學(xué)術(shù)委員會主任、教師代表、學(xué)生代表、校外的校友代表以及社會名流。政府任命黨委書記為大學(xué)理事會理事長，大學(xué)黨委與董事會雙向進(jìn)入。在理事會下設(shè)財(cái)務(wù)、審計(jì)專門委員會、發(fā)展規(guī)劃專門委員會、人事改革專門委員會、學(xué)術(shù)事務(wù)專門委員會等。理事會下設(shè)委員會由黨委常委或教授擔(dān)任主任、副主任，并對大學(xué)理事會負(fù)責(zé)。明確校長是學(xué)校行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)學(xué)校行政事務(wù)，主持校長辦公會。校長支撐部門包括學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位委員會、教學(xué)委員會、院長辦公會及行政部門、直屬單位和院、系、教學(xué)、科研、學(xué)科建設(shè)等。理事長除參加學(xué)校重大禮儀活動（開學(xué)典禮、畢業(yè)典禮等）外一般不再參與學(xué)校具體行政事務(wù)，即便參加校長辦公會也只作為領(lǐng)導(dǎo)成員，尊重校長決策。校長是學(xué)校的對外形象和行政法人。黨委書記除主持大學(xué)理事會工作外，日常主要是主持黨委有關(guān)各項(xiàng)工作。