英國(guó)高校治理與管理模式探析

● 彼得·哈得森

（作者系英國(guó)高等教育質(zhì)量保證機(jī)構(gòu)審查組副主任）

治理

英國(guó)高等教育院校是獨(dú)立法人，由治理部門或理事會(huì)負(fù)責(zé)院校的有效管理和未來(lái)發(fā)展，并對(duì)大學(xué)或?qū)W院的所有事務(wù)負(fù)最終責(zé)任。

很多繼續(xù)教育學(xué)院也提供高等教育課程，但這些課程須得到高等教育院?；驀?guó)家機(jī)構(gòu)認(rèn)可。根據(jù)各類引用數(shù)據(jù)顯示，21世紀(jì)的第一個(gè)10年期間，繼續(xù)教育學(xué)院提供的高等教育占所有高等教育的9%到11%。這類院校的治理部門，我們通常稱為“理事會(huì)”。

在英國(guó)歷史上，高等教育院校的治理模式都相當(dāng)類似，但現(xiàn)在開(kāi)始日趨多樣。采用傳統(tǒng)治理模式的高等教育院校中，包括國(guó)立大學(xué)和有學(xué)位授予權(quán)的大學(xué)學(xué)院或中心。

治理有一個(gè)簡(jiǎn)單的原理。高等教育院校獲得國(guó)家或公共經(jīng)費(fèi)，主管部門努力確保對(duì)該公共經(jīng)費(fèi)的問(wèn)責(zé)制。

問(wèn)責(zé)

高等教育治理中，問(wèn)責(zé)制并不總是清晰明確的。例如，在私營(yíng)部門，董事會(huì)向股東負(fù)責(zé)，NHS信托機(jī)構(gòu)董事會(huì)向政府負(fù)責(zé)。對(duì)于高等教育院校，它們可能獲得公共經(jīng)費(fèi)，但又不是公共部門的正式組成部分，這就是問(wèn)責(zé)制不清晰明確的部分原因。

高等教育院校的管理者認(rèn)識(shí)到自己負(fù)有的重要責(zé)任，成立了委員會(huì)，以分享良好的經(jīng)驗(yàn)，幫助制定指導(dǎo)方針和編制針對(duì)理事的培訓(xùn)資料。該委員會(huì)公布了一份指南，開(kāi)頭寫著“高等教育院校是獨(dú)立法人……”，因此，治理部門“對(duì)院校的所有事務(wù)負(fù)有最終責(zé)任”。高等教育院校擁有起訴權(quán)和應(yīng)訴權(quán)，僅遵從當(dāng)?shù)胤伞Ｈ欢?，?wèn)責(zé)制實(shí)際上更加復(fù)雜，至少包含四個(gè)其他要素：

一是幾乎所有的院校都依賴多種途徑的公共資金。因此，各所院校及其管理部門對(duì)撥予資金的使用負(fù)責(zé)，特別是對(duì)符合財(cái)務(wù)規(guī)范要求的條款負(fù)責(zé)。

二是幾乎所有的院校都是公益機(jī)構(gòu)，遵守相關(guān)法律和法規(guī)，并向公益監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

三是各所院校的很多核心教學(xué)科研工作要受監(jiān)管，理事需確保這些工作遵循學(xué)術(shù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的質(zhì)量保證機(jī)制。特別要注意的是，英國(guó)高等教育質(zhì)量保證學(xué)會(huì)（QAA）負(fù)責(zé)審核和審查獲得公共資金的各所高等教育院校及因邊境署學(xué)生簽證問(wèn)題需獲得認(rèn)可的學(xué)院。

四是高等教育濃厚的學(xué)院制性質(zhì)形成了一種學(xué)術(shù)自治的文化（特別是在1992年之前成立的大學(xué)），學(xué)校的教師管理人員希望大量參與決策。在這些大學(xué)中，一些理事可能會(huì)感覺(jué)到自己對(duì)院校的工作人員和學(xué)生的責(zé)任不明確。這種形式的問(wèn)責(zé)制類似于合作或合伙組織，組織的存在宗旨明確就是為了滿足成員的需求。

綜合考慮以上這四個(gè)因素，問(wèn)責(zé)制并不是在所有情況下都明確的就很正常了。這對(duì)治理提出了很多挑戰(zhàn)。英格蘭和地區(qū)政府下放權(quán)力的管理部門之間的管制安排各異。

審查治理的機(jī)制

一所院校如果尋求獲準(zhǔn)提供學(xué)位課程，那么賦予學(xué)位授予權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)部分是基于對(duì)院校治理和管理的有效性進(jìn)行的評(píng)審。院校是否達(dá)到被賦予學(xué)位授予權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)報(bào)告要提交給樞密院，由其進(jìn)行最終的決定。

院校若已擁有學(xué)位授予權(quán)，則應(yīng)接受高等教育質(zhì)量保證學(xué)會(huì)的定期審核或?qū)彶?，一般?年一次。目前，英國(guó)正在討論對(duì)大多數(shù)規(guī)范的院校每6年進(jìn)行一次審查，而對(duì)其他院校進(jìn)行更加頻繁的審查。這些院校未來(lái)可能要定期提交年度監(jiān)控報(bào)告。

在高等教育院校由屬于政府機(jī)構(gòu)的高等教育撥款委員會(huì)提供經(jīng)費(fèi)的情況下，這些院校要將其戰(zhàn)略計(jì)劃和經(jīng)審核的帳目定期提交給撥款委員會(huì)審批。因?yàn)橹卫聿块T在校內(nèi)負(fù)責(zé)其所在院校的戰(zhàn)略方向和財(cái)務(wù)安排，所以要針對(duì)治理部門的工作內(nèi)容進(jìn)行“信心測(cè)試”。

治理而非管理

治理部門的角色是對(duì)院校進(jìn)行治理而非管理。管理是理事會(huì)為此委派的首席執(zhí)行官（通常是副校長(zhǎng)或校長(zhǎng)）及其他高級(jí)管理人員的工作。但可能在一些情況下，管理和治理之間的界線變得模糊，例如，一些院校中，治理部門和學(xué)術(shù)委員會(huì)或評(píng)議會(huì)之間的成員和聯(lián)合委員會(huì)存在重疊的情況；在其他院校中，被提名的理事具有特定技能或知識(shí)，可能起到監(jiān)督的作用。

由于各個(gè)理事均擁有專業(yè)背景，院校的負(fù)責(zé)人可能在一些情況下就一個(gè)敏感的決定選擇尋求專業(yè)意見(jiàn)。在規(guī)模較小的院校中，由于缺乏專業(yè)的支持人員，理事可能會(huì)忙于處理日常具體事務(wù)。

在這些情況下都可以區(qū)分管理和治理，但理事會(huì)需要確保有適當(dāng)?shù)闹坪鈾C(jī)制，以避免意外的界線模糊情況。一般來(lái)說(shuō)，理事會(huì)在設(shè)立下屬委員會(huì)（如市場(chǎng)委員會(huì)）時(shí)應(yīng)極為審慎，因?yàn)檫@屬于執(zhí)行人員的職權(quán)范圍。

理事會(huì)的責(zé)任是確保執(zhí)行人員和管理團(tuán)隊(duì)承擔(dān)責(zé)任，如委派首席執(zhí)行官（副校長(zhǎng)或校長(zhǎng)）；確定愿景和使命；同意一般在戰(zhàn)略計(jì)劃內(nèi)的關(guān)鍵表現(xiàn)指標(biāo)；參照目標(biāo)監(jiān)控首席執(zhí)行官的表現(xiàn)和確定高級(jí)工作人員的薪資水平；負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)狀況和商定營(yíng)運(yùn)預(yù)算；確保不動(dòng)產(chǎn)戰(zhàn)略的適當(dāng)性；適時(shí)尋求法律意見(jiàn)；定期審查理事會(huì)下屬的各個(gè)委員會(huì)的有效性。

理事一般是其所在領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)豐富的人士，能夠處理在高等教育背景下發(fā)生的問(wèn)題和任務(wù)，在爭(zhēng)論中引入批判性思維和判斷。他們?cè)诟叩冉逃蚣軆?nèi)進(jìn)行判斷，所以可能不一定清楚問(wèn)題的詳細(xì)情況，須依賴首席執(zhí)行官、高級(jí)管理團(tuán)隊(duì)及院校其他擔(dān)任要職的人員為他們提供的建議。然而，他們必須清楚自己不是院校的執(zhí)行人員。他們的作用是確保院校執(zhí)行/管理團(tuán)隊(duì)承擔(dān)責(zé)任。他們要批準(zhǔn)很多政策，以及執(zhí)行團(tuán)隊(duì)提交的提案，適時(shí)采取行動(dòng)維護(hù)院校的利益。

理事可能代表院校參加特定的活動(dòng)。例如院?？赡軙?huì)舉行向廣泛外部受眾說(shuō)明財(cái)務(wù)和活動(dòng)情況的年度介紹會(huì)。理事出現(xiàn)在這些場(chǎng)合是非常恰當(dāng)?shù)?，而且與地方政府和撥款委員會(huì)等外部機(jī)構(gòu)溝通也是如此。但若理事的行為可能會(huì)損害確保院校的官員對(duì)活動(dòng)負(fù)責(zé)的能力，就是不恰當(dāng)?shù)?。比如，?dān)任要職的官員（包括首席執(zhí)行官）國(guó)際旅行，但不能明確這樣的行為是否會(huì)給院校帶來(lái)利益，而且還偏離了院校的戰(zhàn)略方向。這是個(gè)棘手的問(wèn)題。理事如果跟這些官員一起去旅行，就很難確保這些人承擔(dān)責(zé)任。因此，首要問(wèn)題是始終能夠確保官員承擔(dān)責(zé)任，不會(huì)越位直接參與執(zhí)行/管理活動(dòng)。

為達(dá)到這些要求，理事會(huì)至少每年舉行四次會(huì)議。為了詳細(xì)說(shuō)明工作量，理事會(huì)可能要設(shè)立眾多分委員會(huì)。這些分委員會(huì)可以在審計(jì)、地產(chǎn)、薪酬、提名等方面發(fā)揮作用，也可根據(jù)院校的性質(zhì)設(shè)立一系列其他分委員會(huì)。

理事會(huì)的時(shí)間安排

院校在確立理事會(huì)和委員會(huì)的時(shí)間安排時(shí)，應(yīng)將年度決策和監(jiān)控周期等要素考慮在內(nèi)。特別要注意的是，治理部門應(yīng)確定其所需的管理和財(cái)務(wù)資料的性質(zhì)和數(shù)量。這有助于確保在年內(nèi)，理事對(duì)與其職責(zé)相關(guān)的事務(wù)有適當(dāng)?shù)恼w了解；調(diào)整和合理說(shuō)明高級(jí)管理層對(duì)資料的整體需求；降低對(duì)特別數(shù)據(jù)的需求數(shù)量；推行預(yù)先議程計(jì)劃。

預(yù)先計(jì)劃會(huì)議是必要的，以便確保會(huì)議的次序，使理事會(huì)能夠適時(shí)作出關(guān)鍵的決定，以支持院校的戰(zhàn)略發(fā)展，履行其法定責(zé)任；使高級(jí)管理人員能夠?qū)?zhǔn)備供理事審議的文件進(jìn)行計(jì)劃；讓治理部門的成員充分注意到會(huì)議舉行的時(shí)間。

議事規(guī)則

大學(xué)或?qū)W院的治理文書一般應(yīng)包括召集會(huì)議的規(guī)定、可能要發(fā)送的通知以及會(huì)議議程和文件應(yīng)提前多久收到。不應(yīng)低估履行時(shí)間表的困難度，特別是在需要分發(fā)含有議程的所有文件時(shí)。文件沒(méi)有準(zhǔn)備好，或從當(dāng)前事件進(jìn)展來(lái)看，建議對(duì)后期的事項(xiàng)進(jìn)行變更，這些情況都會(huì)增加要推遲分發(fā)文件的壓力，然而應(yīng)盡可能不要推遲分發(fā)文件，特別是在文件數(shù)量大或內(nèi)容復(fù)雜，或是文件含有爭(zhēng)議事項(xiàng)的情況下。治理部門通常至少要在會(huì)議前一個(gè)星期收到文件。

確定會(huì)議的程序可以讓所有治理部門明確具體安排。清晰程序通常至少包括：什么情況下可在會(huì)議之間授權(quán)主席代表治理部門行事；什么時(shí)候可召開(kāi)特別會(huì)議；對(duì)成員詢問(wèn)議程中包括的事項(xiàng)作出的安排；理事之外人員的參與，特別是觀察員的參與；出勤記錄標(biāo)準(zhǔn)；討論和決策方式的有關(guān)規(guī)則；事務(wù)的緊急程度，以及什么程度的緊急事務(wù)可被納入議程；法定人數(shù)的有關(guān)規(guī)則。

會(huì)議記錄是會(huì)議過(guò)程的正式記錄，因此它們的準(zhǔn)確性對(duì)于適當(dāng)?shù)闹卫硇袨楸夭豢缮佟３俗鳛橹卫聿块T的正式記錄外，會(huì)議記錄（特定的保密事項(xiàng)除外）還通?？梢蕴峁┙o工作人員和學(xué)生查看。無(wú)論任何情況，理事會(huì)作出的決定均應(yīng)載入會(huì)議記錄。

目前，大多數(shù)大學(xué)和學(xué)院的理事是不獲取報(bào)酬的（但通?？蓤?bào)銷支出）。但因?yàn)槔硎碌墓ぷ髁吭黾樱夜矙C(jī)構(gòu)中有越來(lái)越多的外部職位提供薪資或報(bào)酬，所以不支付費(fèi)用可能會(huì)影響到吸引最佳候選人。而且還可能降低理事會(huì)成員的多樣性。

但如果普遍支付薪酬，將不可避免地導(dǎo)致治理的性質(zhì)發(fā)生變化，且將更加審慎審視理事會(huì)的“附加值”。因此，治理部門考慮支付薪酬的優(yōu)缺點(diǎn)時(shí)，不可以假定這只是支付薪酬的問(wèn)題，其他方面都將維持原樣；而需將可能支付薪酬看作是一所院校想要采用的一種特定治理方式的結(jié)果。很多院校都在考慮向理事支付薪酬。有幾所院校已經(jīng)獲得這樣做的權(quán)利，但還沒(méi)有執(zhí)行。利茲城市大學(xué)實(shí)行了校外成員薪酬制度，理事會(huì)主席和委員會(huì)主席的薪酬較高，但目前已決定不再繼續(xù)。

治理模式存在的問(wèn)題和困難

1.理事會(huì)和首席執(zhí)行官。理事會(huì)委派首席執(zhí)行官，如首席執(zhí)行官上任后出現(xiàn)了與其相關(guān)的問(wèn)題（例如表現(xiàn)不佳），理事會(huì)應(yīng)重新對(duì)委派過(guò)程和甄選進(jìn)行反省。要注意的是，理事會(huì)要每年對(duì)首席執(zhí)行官和高級(jí)管理團(tuán)隊(duì)的薪酬進(jìn)行確定和審查。

理事會(huì)主席的變更會(huì)導(dǎo)致處事風(fēng)格和方法出現(xiàn)鮮明的反差，且可能導(dǎo)致沖突。確實(shí)存在一些首席執(zhí)行官在關(guān)系緊張和沖突激烈的情況下辭職。

理事會(huì)主席和首席執(zhí)行官之間的關(guān)系至關(guān)重要，兩人必須是有利于院校的良好工作關(guān)系；也必須保持一些工作距離，才能夠確保首席執(zhí)行官及其團(tuán)隊(duì)對(duì)表現(xiàn)和合規(guī)承擔(dān)負(fù)責(zé)，理事會(huì)主席每年參照理事會(huì)制定的表現(xiàn)目標(biāo)評(píng)估首席執(zhí)行官的表現(xiàn)；必須有充足、靈活的時(shí)間商量院校的長(zhǎng)期發(fā)展；必須擁有共同的院校愿景和使命。

2.理事和秘書。理事會(huì)的秘書負(fù)責(zé)確保理事始終符合法律及現(xiàn)行的條例和法規(guī)。因此，秘書要負(fù)責(zé)確保理事得到培訓(xùn)，意識(shí)到自己的作用和責(zé)任。他要確保理事的行為中沒(méi)有利益沖突問(wèn)題，且要將理事的外部利益進(jìn)行登記，并核查登記冊(cè)，確保不存在外部沖突。在每次會(huì)議開(kāi)始時(shí)，都要詢問(wèn)理事是否有可能存在利益沖突的新的外部行為。同樣地，如果之前宣布了有利益沖突存在或宣布可能導(dǎo)致的利益沖突，則理事將在討論該事項(xiàng)時(shí)退出會(huì)議室以回避。這取決于每個(gè)理事都清晰理解什么利益可能構(gòu)成利益沖突，認(rèn)識(shí)到?jīng)_突的利益與理事會(huì)議程事項(xiàng)的關(guān)系，并公開(kāi)了利益沖突。

理事會(huì)的秘書由理事會(huì)進(jìn)行委派，所以有關(guān)首席執(zhí)行官表現(xiàn)問(wèn)題在此同樣適用，秘書可能不是全職職位。因此，秘書的部分時(shí)間可能要用于為首席執(zhí)行官工作。因?yàn)槊貢紫纫蚶硎聲?huì)負(fù)責(zé)，所以在履行理事的職責(zé)時(shí)，必須能夠完全投入。秘書直接向理事會(huì)主席報(bào)告。秘書需要知道自己的法律理解在什么時(shí)候需要征求律師的專業(yè)意見(jiàn)，并與理事會(huì)主席商量后再行動(dòng)，根據(jù)需要尋求法律意見(jiàn)。

3.理事及其支持者。理事的背景多種多樣。一些是校內(nèi)人員，但絕大部分是校外人士。理事必須按照院校的最佳利益行事，無(wú)論他們的背景如何或推選他們的支持者是誰(shuí)。

理事會(huì)應(yīng)有學(xué)生代表。如何利用這些學(xué)生提供的經(jīng)驗(yàn)和建議，而不是立馬駁回他們的意見(jiàn)、打擊學(xué)生參與的積極性是一個(gè)挑戰(zhàn)。原因在于每個(gè)學(xué)生代表通常只在委員會(huì)一年。新的學(xué)生代表可能會(huì)再次提出之前討論過(guò)的一些意見(jiàn)。

提名委員會(huì)負(fù)責(zé)尋找因任期結(jié)束而退出委員會(huì)的外部理事的繼任者。這需要反映委員會(huì)的一系列因素，如所需的專業(yè)技能組合、性別或社區(qū)代表的平衡性。這一過(guò)程必須是透明和公開(kāi)的，這樣推選出來(lái)的新理事才能夠代表最廣泛的利益相關(guān)團(tuán)體。如果沒(méi)有公開(kāi)性和透明性，可能就會(huì)存在類似利益的團(tuán)體內(nèi)自行替換人員，很自然就會(huì)排斥新的意見(jiàn)和創(chuàng)新。

4.理事的表現(xiàn)。理事大部分是不受薪的自愿人士，他們懷著公共責(zé)任感和善意，意在回饋社會(huì)。因此，他們可能會(huì)認(rèn)為這是自愿性工作，從而并不致力于作出重大貢獻(xiàn)。由于理事要作出充分的貢獻(xiàn)，承擔(dān)在法律框架中制定院校章程或一些院校治理細(xì)則中的責(zé)任，這就要求理事提供強(qiáng)有力的承諾和保持高出勤率。因此也需要有程序來(lái)支持和確定每名理事的表現(xiàn)，如定期公布過(guò)去幾年理事會(huì)的出勤情況。

需要有罷免理事的程序，以確保發(fā)生令人憂慮的情況，例如理事的行事違反院校政策，或有不當(dāng)?shù)男袨閾p害院校的聲譽(yù)時(shí)，可通過(guò)程序有效處理。