建立和完善法人治理結構不斷推動事業(yè)單位健康發(fā)展

● 黃文平

一、建立和完善事業(yè)單位法人治理結構是中國黨和政府作出的一項重要決策

2011年3月，中共中央、國務院印發(fā)《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號），明確提出了建立和完善事業(yè)單位法人治理結構的改革方向和原則要求。隨后，國務院辦公廳印發(fā)了《關于建立和完善事業(yè)單位法人治理結構的意見》。建立和完善事業(yè)單位法人治理結構是分類推進事業(yè)單位改革的重要內容，是關系中國事業(yè)單位改革和發(fā)展的一項重要決策。

十一屆三中全會以來，中國進入了改革開放的歷史新時期，開啟了從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟這一具有深遠意義的偉大轉折。改革開放是一場新的偉大革命，是對中國計劃經(jīng)濟時期形成的經(jīng)濟、政治、文化、社會等各方面的體制機制進行全方位變革。30多年來，我們從農村到城市，從經(jīng)濟基礎到上層建筑，梯次推進經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制以及其他各方面改革，逐步形成了符合中國國情的改革開放總體布局。

公益機構在中國稱為事業(yè)單位。事業(yè)單位改革是中國改革開放總體布局的重要組成部分。自上世紀80年代以來，中國政府在推動經(jīng)濟體制改革和政府機構改革的同時，對形成于計劃經(jīng)濟時期的事業(yè)單位管理體制進行了一系列改革，主要是針對計劃經(jīng)濟體制下政府對事業(yè)單位包得過多、統(tǒng)得過死問題，下放對事業(yè)單位的管理權限，引入競爭機制，提高事業(yè)單位的生機與活力。隨著改革的不斷推進，事業(yè)單位服務水平和質量不斷提高，為滿足人民群眾日益增長的公益服務需求做出了積極貢獻。但總體上看，事業(yè)單位改革相對滯后于經(jīng)濟體制改革、國有企業(yè)改革和政府機構改革，事業(yè)單位管理和運行中仍存在諸多深層次矛盾和問題，突出表現(xiàn)在治理結構不完善、運行機制不靈活、激勵約束機制不健全、小團體利益膨脹等，嚴重影響了事業(yè)單位功能作用的有效發(fā)揮。

深入分析這些問題，歸根結底在于傳統(tǒng)的事業(yè)單位管理體制框架還沒有從根本上被打破，適應社會主義市場經(jīng)濟要求的新的體制機制還沒有建立起來。一方面，事業(yè)單位與政府之間基本上還是行政隸屬關系，政府部門對事業(yè)單位的微觀運行管得過多過細，既束縛了事業(yè)單位的生機與活力，又容易形成不合理的利益紐帶。另一方面，對事業(yè)單位的監(jiān)管還不到位，特別是人民群眾作為事業(yè)單位的最終所有者和公益服務的實際享受者，缺乏對事業(yè)單位表達訴求、實施監(jiān)督的有效平臺。正是由于這兩方面的因素，傳統(tǒng)的事業(yè)單位管理體制存在著一個“悖論”：一強調公益屬性，就容易對事業(yè)單位管得過細過死，抑制了事業(yè)單位的生機與活力；一強調增強活力，就容易放松對事業(yè)單位的應有監(jiān)管，致使一些單位過于追求自身利益，偏離了公益目標。

針對這些情況，中國黨和政府明確提出，要通過分類推進事業(yè)單位改革，到2020年建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的事業(yè)單位管理體制和運行機制，并將創(chuàng)新體制機制作為分類推進事業(yè)單位改革的核心內容。事業(yè)單位法人治理結構作為規(guī)范事業(yè)單位組織架構及其權力運行的制度安排，上連管理體制，下連運行機制，是創(chuàng)新事業(yè)單位體制機制的關鍵所在，也是事業(yè)單位由傳統(tǒng)管理邁向現(xiàn)代治理的必由之路。做出這個判斷，主要基于以下三點：其一，建立和完善法人治理結構，可望有力沖擊舊體制的基礎。理事會成為事業(yè)單位的決策機構后，事業(yè)單位主管部門的作用將會改變，作為舊體制重要基礎的部門所有和部門管理也會動搖，由此帶來的一系列體制性弊端，可望逐步從體制上加以解決。其二，建立和完善法人治理結構，可望有效解決“內部人”控制問題。事業(yè)單位服務對象和其他方面的代表參加理事會，在事業(yè)單位決策中享有發(fā)言權，有利于遏制事業(yè)單位不合理的利益取向，有利于公益目標的實現(xiàn)。其三，建立和完善法人治理結構，可望提高事業(yè)單位的決策質量和運行效率。當前，事業(yè)單位較普遍地存在決策執(zhí)行過程中的效率低下問題，建立法人治理結構，明確決策層與管理層的職責權限及運行規(guī)則，可以減少推諉扯皮，強化責任追究，提高事業(yè)單位的運轉效率。

二、建立和完善事業(yè)單位法人治理結構是系統(tǒng)的制度安排

建立和完善事業(yè)單位法人治理結構是對事業(yè)單位管理體制和運行機制的重大變革，涉及法律制度、組織架構、權責劃分、運行規(guī)則和利益調整等諸多方面，內涵十分豐富，是一個系統(tǒng)的制度安排。既不能把建立法人治理結構簡單地理解為只是建立一個理事會，也不能機械地照搬公司法人治理模式。應從事業(yè)單位的實際出發(fā)，在借鑒國外公益機構治理有益經(jīng)驗的基礎上，緊緊圍繞激發(fā)事業(yè)單位活力和確保公益屬性這兩大目標，重點把握好以下幾個方面：

一是理順兩大關系。事業(yè)單位作為政府滿足人民群眾公益服務需求的主要載體，建立和完善法人治理結構，關鍵要理順政府和事業(yè)單位、事業(yè)單位和人民群眾這兩大關系。一方面，要實行政事分開、管辦分離，弱化乃至割斷政府部門與事業(yè)單位之間的行政隸屬關系，明確政府對事業(yè)單位的管理主要是管政策、管規(guī)則、管監(jiān)督的職能定位，將政府對事業(yè)單位人、財、物、事等方面的具體管理職責交給事業(yè)單位理事會和管理層負責。這樣，既把進一步轉變政府職能落到了實處，又在制度上進一步落實了事業(yè)單位的法人地位。另一方面，要在制度上保障人民群眾監(jiān)管公益事業(yè)的權力和公平享受公益服務的權益，落實人民群眾的主體地位。事業(yè)單位理事會應當由政府有關部門、舉辦單位、事業(yè)單位、服務對象和其他有關方面的代表組成。其中，服務對象的代表要由人民群眾推選產生。直接關系人民群眾切身利益的事業(yè)單位，事業(yè)單位以外人員擔任的理事要占多數(shù)。要通過這些制度性措施，確保人民群眾直接參與事業(yè)單位決策，確保事業(yè)單位全心全意為人民群眾服務。

二是組建好兩個機構。與現(xiàn)行事業(yè)單位領導班子集決策、執(zhí)行于一身不同，事業(yè)單位法人治理結構以理事會（或董事會、管委會）及其領導下的管理層為主要架構。建立和完善事業(yè)單位法人治理結構，應按照既要民主又要效率的要求，組建好事業(yè)單位的理事會和管理層這兩個機構。在決策中要突出民主，由事業(yè)單位各方面利益相關者的代表組成的理事會，作為事業(yè)單位的決策和監(jiān)督機構，依照法律法規(guī)、國家有關政策和本單位章程開展工作，負責行使事業(yè)單位的重大事項決策權，并接受政府部門監(jiān)管和社會監(jiān)督。為充分反映多方訴求、實現(xiàn)決策科學民主，理事會定期或不定期召開會議，對決策事項實行票決。在執(zhí)行中要突出效率，管理層實行行政首長負責制，按照理事會的決議，履行具體管理職責，獨立自主地開展工作。

三是完善兩大制度。事業(yè)單位法人治理涉及外部制度環(huán)境和內部運行規(guī)則兩大方面，要實現(xiàn)事業(yè)單位法人治理結構的平穩(wěn)運行，制定和完善內外兩方面的制度和規(guī)則至關重要。從完善外部制度看，需要研究制定有關事業(yè)單位的法人地位、權利義務、監(jiān)督管理等方面的法律法規(guī)。需要研究出臺事業(yè)單位法人治理準則，對事業(yè)單位理事會、管理層的構成、職責權限、產生方式和相互關系等作出明確規(guī)定，指導事業(yè)單位建立和完善規(guī)范的法人治理結構。同時，還要建立健全相關監(jiān)管制度，包括決策追究制度、審計制度、績效評估制度、信息披露制度等。從完善內部規(guī)則看，最重要的是制定事業(yè)單位章程。事業(yè)單位章程如同事業(yè)單位的小“憲法”，是法人治理結構的制度載體和理事會、管理層的運行規(guī)則，也是有關部門對事業(yè)單位進行監(jiān)管的重要依據(jù)。事業(yè)單位在制定章程時，應根據(jù)有關法律法規(guī)和本單位實際，明確理事會和管理層的構成、職責和產生方式等。

三、建立和完善事業(yè)單位法人治理結構是一個長期過程

建立和完善事業(yè)單位法人治理結構，涉及面廣，政策性強，改革任務艱巨復雜，并受到多方面的影響和制約，不可能一蹴而就，而是一個長期的過程。這一長期性取決于三個方面：一是相關改革的長期性。分類推進事業(yè)單位改革是一個為期近十年的長期任務，建立和完善事業(yè)單位法人治理結構作為其中的重要內容，與政事分開、管辦分離和轉變政府職能等其他改革密切相關，改革進程相互影響，應統(tǒng)籌協(xié)調、逐步推進。二是觀念認同的長期性。中國傳統(tǒng)文化中管制、管理的觀念根深蒂固，對命令式的下級服從上級習以為常，但民主協(xié)商、共同治理的意識相對薄弱，同時政府主管部門歷來把事業(yè)單位視同己出，對其直接管理和控制不容置喙，這些觀念只有經(jīng)過長期的引導才能逐步扭轉。三是制度建設的長期性。建立和完善事業(yè)單位法人治理結構，不僅需要對一些現(xiàn)行政策的再完善和利益格局的再調整，還要制定和出臺一系列新的制度措施，這些也需要一個較長的過程。

建立和完善事業(yè)單位法人治理結構是一個長期過程，絕不意味著可以放松、懈怠。相反，正因為是一項需要較長時間才能完成的艱巨任務，更應該抓住時機，積極地推進、持續(xù)地推進。應及時總結試點經(jīng)驗，不斷擴大試點范圍。在這個過程中，還有以下幾方面工作需要著力做好：

一是抓好理論研究。法人治理結構的相關理論起源于西方，在經(jīng)濟學、管理學、法學等領域產生了重要而深遠的影響。據(jù)我們了解，西方發(fā)達國家的公立學校、醫(yī)院、科研院所等公益機構普遍建立了法人治理結構，并積累了有益經(jīng)驗。法人治理結構的相關理論引入中國只有十多年的時間，且大多集中在公司治理結構和社團法人治理結構等方面，對于事業(yè)單位而言，建立法人治理結構是一項全新的嘗試，仍處于起步階段。應加強對法人治理結構的理論研究，為事業(yè)單位法人治理結構建設提供堅實的理論支撐。同時，要深入研究和總結國外公益機構法人治理的成功經(jīng)驗，重點是法律層面、操作層面的制度和規(guī)則，為建立事業(yè)單位法人治理結構提供借鑒。

二是塑造法人治理的社會文化。建立和完善事業(yè)單位法人治理結構，是發(fā)展基層民主、保障人民享有更多更切實的民主權利的重要舉措。充分調動廣大人民群眾參與管理公益事業(yè)的積極性，切實發(fā)揮代表各方面利益的理事在事業(yè)單位決策中的作用，都離不開治理文化的形成。應塑造民主參與的文化，擺脫我國幾千年傳統(tǒng)文化的束縛；應塑造反映訴求的文化，通過制度平臺合理合法地維護自身利益；應塑造平等協(xié)商的文化，使不同的利益訴求通過平等協(xié)商取得利益的最大公約數(shù)。

三是培育熱心公益、盡職盡責的理事隊伍。事業(yè)單位法人治理結構真正發(fā)揮作用，離不開高素質的理事。在中國，面向社會提供服務的事業(yè)單位有幾十萬個之多，即使只在其中的一小部分建立理事會，所需理事的數(shù)量也將以百萬計。培育和發(fā)展一支宏大的、高素質的理事隊伍，是建立和完善事業(yè)單位法人治理結構的必然要求。應搞好宣傳，使社會各界充分認識建立和完善事業(yè)單位法人治理結構的重大意義，充分認識擔任事業(yè)單位理事的崇高榮譽和神圣責任；還要研究擔任事業(yè)單位理事的資格條件，探索和規(guī)范事業(yè)單位理事的產生途徑，確保理事的代表性和公信力。