“上訪”與信訪制度——法學立場的一種解析

余凈植

（中國浦東干部學院 教研部，上海 201204）

信訪是一個眾說紛紜的話題。針對信訪的討論可以基于多個角度，政治學、社會學、法學等都可以，也都在從各自的立場和視角嘗試為信訪突破困境提供理論支撐和方法指引。

黨的十五大報告正式提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略。1999 年3 月，“依法治國，建設社會主義法治國家”寫入憲法。黨的十八大強調(diào)，依法治國是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家。在這一基本方略和憲法原則下，信訪理應是法治架構(gòu)內(nèi)的一項制度，也是建設法治國家中的重要一環(huán)。那么，對之進行法學意義上的探討就尤為必要。

信訪對于信訪人而言，是否可以稱之為一種“權(quán)利”，這是展開法學維度討論的起點。但是與人格權(quán)、政治權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)等人們熟悉的權(quán)利相比，答案恐怕并非那么明確。

一、信訪是否是信訪人的一項權(quán)利——透過文本的分析

作為中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造的一個新概念，信訪是“人民來信來訪”的簡稱。1957 年11 月19 日，《國務院關(guān)于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》指出，人民來信來訪“是人民的一種民主權(quán)利，是人民監(jiān)督政府工作的一種方法”。據(jù)此，信訪設立之初，便被確立為一種與現(xiàn)代民主緊密相關(guān)的制度，而且這種制度背后隱含著信訪是公民的一項民主權(quán)利的意蘊。1982 年2 月28 日，中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)的《黨政機關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》再次明確：“人民群眾通過來信來訪向各級黨委和政府提出要求、建議、批評和揭發(fā)、控告、申訴，是憲法規(guī)定的民主權(quán)利，也是人民群眾參與管理和監(jiān)督國家各項工作、監(jiān)督國家工作人員的一種方式?！北M管該草案并不是一部真正的法律，但當時在信訪方面幾乎無法可依，且中辦、國辦將該規(guī)定轉(zhuǎn)發(fā)給各地試行，其在當時對信訪工作具有事實上的約束力，成為1982 年到1995 年十余年內(nèi)支撐信訪運作的最重要的制度和規(guī)范依據(jù)。[1]（P97）

目前，有關(guān)信訪的最直接、最主要的法律規(guī)范，是國務院1995 年制定、2005 年修改的《信訪條例》?！缎旁L條例》第二條云：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。”從早期的規(guī)范性文件到之后的行政法規(guī)，可以發(fā)現(xiàn)一個微妙的區(qū)別，即信訪是否是一項權(quán)利，以及是一項怎樣的權(quán)利的問題被立法暫時擱置了，有關(guān)信訪人的信訪活動和行為的合法性趨于模糊化。

盡管《信訪條例》對于信訪是否是一項權(quán)利語焉不詳，但是在我國現(xiàn)行的法律體系中，仍然可以從信訪的最高法依據(jù)中尋找答案。《憲法》 第41 條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利……由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！钡?1 條中的權(quán)利，通常被具體細分為批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)和取得賠償權(quán)（國家賠償請求權(quán)）。就各項權(quán)利的功能而言，不外是個人權(quán)利救濟（實現(xiàn)和確保其他憲法權(quán)利，包括法律權(quán)利）和政治監(jiān)督（政治參與）兩種，故在權(quán)利屬性上可明晰地界定為監(jiān)督權(quán)和“獲得權(quán)利救濟的權(quán)利”。值得注意的是，其中的批評權(quán)、建議權(quán)和檢舉權(quán)可歸入監(jiān)督權(quán)的范疇，取得賠償權(quán)顯然應屬于獲得權(quán)利救濟的權(quán)利，申訴權(quán)和控告權(quán)則并非呈現(xiàn)為或是監(jiān)督權(quán)或是獲得權(quán)利救濟之權(quán)利的單一屬性，而是同時呈現(xiàn)為政治監(jiān)督和權(quán)利救濟的雙重性。[2]（P145-150；229-234）

反觀信訪人的信訪行為，是以“反映情況，提出建議、意見或者投訴請求”為內(nèi)容的，與《憲法》第41 條所列舉的權(quán)利的內(nèi)容具有一致性，同樣呈現(xiàn)出政治參與和監(jiān)督，以及請求權(quán)利救濟的兩種屬性。而且在功能上，信訪正是《憲法》第41 條中很多權(quán)利實現(xiàn)的一種機制和途徑。據(jù)此，信訪應當是信訪人行使權(quán)利的行為，其內(nèi)容、功能，及其保障人權(quán)和民主的憲法價值基礎(chǔ)，使之蘊涵了基本權(quán)利的質(zhì)素，成為一項具有基本權(quán)利屬性的權(quán)利。事實上，1982 年國務院在《黨政機關(guān)信訪工作的暫行條例（草案）》中，也曾一度將信訪界定為“憲法規(guī)定的民主權(quán)利”。在《國家人權(quán)行動計劃（2009—2010 年）》中，有關(guān)信訪的內(nèi)容亦被納入了“公民權(quán)利與政治權(quán)利保障”中列明的“表達權(quán)”項下。

《憲法》 第41 條所采用的具體列舉的立法技術(shù)，造成各項權(quán)利駁雜交織的一種樣態(tài)。信訪權(quán)利也同樣因應了憲法上相應規(guī)范結(jié)構(gòu)的表征，體現(xiàn)出政治參與、監(jiān)督，及請求權(quán)利救濟的兩種屬性，兼具了監(jiān)督公權(quán)力和救濟權(quán)利的雙重功能。信訪權(quán)利的這種多種權(quán)利性質(zhì)與成分復雜交織的狀況，形成了其權(quán)利邊界的模糊性和開放性的結(jié)構(gòu)。不過重要的是，無論憲法還是信訪法規(guī)，都并未許諾滿足信訪人所請求的實體權(quán)利，而是通過制定程序規(guī)則，使信訪人能夠單方面啟動并進入該種程序，表達訴求和意見。因此，信訪權(quán)利基本上是一種程序性的權(quán)利。相應的，官方的責任和義務也應是程序意義上的，并非是對上訪人實體訴求的一味滿足。

二、與權(quán)利保障疏離的信訪制度及其運行現(xiàn)狀

在規(guī)范意義上，信訪是信訪人的一項具有基本權(quán)屬性的權(quán)利。那么，信訪制度應當是一種保障信訪權(quán)利的制度。《憲法》本身為第41 條所列舉之各項權(quán)利，包括信訪權(quán)利，構(gòu)架了較為周延的保障和限制的規(guī)范體系。第41 條規(guī)定了權(quán)利的界限——“不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”，以及與權(quán)利相對應的公權(quán)力的義務內(nèi)容，即一種對權(quán)利程序意義上的保障——“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復”?！稇椃ā返?1 條還規(guī)定：“公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。”不過，權(quán)利的實效性取決于對其實際的保障。由于具有實效性的憲法審查制度或憲法上的權(quán)利救濟途徑尚付闕如，我國在實踐中形成的基本權(quán)利的保障屬于相對保障模式。[2]（P94-97）《憲法》第41 條所列舉之權(quán)利的保障便主要依賴于行政救濟手段，信訪制度就是其中的一種制度設計。然而，信訪制度及其運行的現(xiàn)狀是否能夠保障信訪人的信訪權(quán)利，這同樣不是“是”與“否”就能簡單說明的，需要從現(xiàn)象層面和內(nèi)在機理上描述分析。

（一）歷時追溯——信訪制度的歷史沿革

1951 年6 月7 日，政務院頒發(fā)的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，被視為信訪制度最初確立的起點。[3]（P20-23）在建國初期政治運動的年代中，信訪更多是被賦予了政治動員和反對官僚主義的職能，政權(quán)建設與保障政權(quán)的群眾基礎(chǔ)及合法性是其主要目的。正是由于政治運動的影響，至1982 年間，信訪工作的內(nèi)容和特點也歷經(jīng)了不同的階段和形態(tài)。①學者對新中國成立后至1982 年間的信訪工作，曾做過大致相近但粗細不同的階段性劃分。如粗略地區(qū)分為大眾動員型信訪和撥亂反正型信訪兩個階段。應星：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，《法學研究》2004 年第3 期，第59-61 頁。或依次劃分政治動員型信訪、政治運動時期的信訪、大動亂及后動亂年代的信訪，以及信訪制度的恢復和發(fā)展四個不同的階段和形態(tài)。李宏勃：《法制現(xiàn)代化進程中的人民信訪》，清華大學出版社2007 年版，第30-108 頁。還有更為細致的劃分。詳見刁成杰：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟學院出版社1996 年版。隨著國家在1982 年宣告撥亂反正任務的基本完成，更重要的是改革開放之后，信訪連同其他各項制度都被置于經(jīng)濟建設的目標下，信訪所涉及的事項和內(nèi)容相應發(fā)生了變化，黨和政府對于信訪的預期也隨之改變。信訪的主要功能轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護社會安定團結(jié)，以保障改革開放的順利進行和經(jīng)濟的發(fā)展，并解決改革帶來的社會（利益）的沖突和糾紛。所以，學者一般將1982 年后的信訪稱之為新時期安定團結(jié)型的信訪。[4]（P61）[5]（P87）

1995 年10 月，《信訪條例》頒布。作為我國第一部嚴格意義上的關(guān)于信訪的行政法規(guī)，《信訪條例》的出臺標志著政府信訪工作在規(guī)范層面上逐步邁入法制化的軌道。然而，該條例的制定更多是出于實用主義的考量，一方面是控制和引導信訪者的信訪活動，另一方面則是指導和規(guī)范黨政機關(guān)的信訪工作，立法本意并不在于直接賦予信訪人某種權(quán)利，也沒有將信訪明確為一項權(quán)利。實踐中，《信訪條例》的作用也并不盡如人意。2003 年，被新華社等媒體稱之為“信訪洪峰年”。這一年的“信訪洪峰”引發(fā)了社會各界對于信訪制度何去何從的熱烈討論。2005 年1 月，在綜合考慮各方意見后，國務院頒布了修改的《信訪條例》。修改后的《信訪條例》將原《條例》中“及時、就地、依法解決問題與思想疏導教育相結(jié)合”的原則，改為“依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結(jié)合”?！耙婪ā钡奈恢帽惶崆?，進一步明確了信訪工作應在法律的框架內(nèi)開展。修改后的《條例》還強化了對信訪人的權(quán)利保障和對政府的責任要求；在擴大信訪機構(gòu)權(quán)限的同時，細致化了處理信訪事項的程序及相應的時效；提出建立信訪聽證制度及統(tǒng)一的信訪信息網(wǎng)絡系統(tǒng)等；并開始重視發(fā)揮政府主導下社會團體參與信訪機制的作用。但整體而言，修改后的《信訪條例》對于原有的信訪體制并沒有大的實質(zhì)性調(diào)整，制度改革仍在審慎摸索中。

（二）信訪的現(xiàn)時困境

隨著改革的深入和民主法治建設的推進，在我國政治和社會生活中扮演了重要角色的信訪不斷受到質(zhì)疑，諸多的社會矛盾紛紛涌向信訪這一渠道，本該解決問題的信訪也在升級和制造問題，凸顯出本土政法制度、傳統(tǒng)文化觀念和現(xiàn)代法治理念的沖突，也折射出發(fā)展中國家法治化進程的復雜性和長期性。

1.復雜的現(xiàn)實與簡陋的制度規(guī)范

面對復雜、嚴峻的信訪形勢，在數(shù)量上不可謂不龐大的信訪制度體系頗有些捉襟見肘。

（1）龐雜的規(guī)范體系與高位階立法的缺失

從1951 年中央政務院出臺的第一部關(guān)于信訪的正式規(guī)定以來，至今信訪已經(jīng)具備了一套從中央到地方的、龐大的規(guī)范體系。其中多是政策、決定等規(guī)范性文件。在不多的信訪立法中，占很大比例的也是地方立法，國家層面的只有國務院頒布的《信訪條例》，由全國人大制定的法律遲遲沒有出臺。實踐中，主要也是黨和政府以政策文獻的方式引導和規(guī)范信訪工作。

面對不斷升級的信訪現(xiàn)象及信訪量，與最高立法機關(guān)的謹慎相比，各地、各部門的信訪規(guī)范的出臺卻是層出不窮?；蛟S正如學者指出的那樣，“信訪是當代中國社會轉(zhuǎn)型過程中法律與政治深度交合的產(chǎn)物，面對這樣的問題與現(xiàn)象，中央立法保持適當沉默而鼓勵地方立法進行試驗與摸索，這實際上是一種比較務實的姿態(tài)和策略?！盵5]（P156）然而，正是因為在規(guī)范上缺乏高位階立法的統(tǒng)領(lǐng)，由各機構(gòu)、各系統(tǒng)從工作實際出發(fā)制定的一系列政策法規(guī)，在整體上是龐雜、松散且多變的，并非一套邏輯嚴密、統(tǒng)一的法律制度。

（2）程序規(guī)范的缺失及實體規(guī)范方面的不足

信訪程序規(guī)范缺失和實體規(guī)范方面的不足已是不爭的事實。有關(guān)信訪受理、辦理和督辦等的很多相關(guān)規(guī)定，并非真正法律意義上的程序，更多是形式上的工作流程，不涉及信訪中的參與各方的權(quán)利義務，或者說對信訪中的各方主體的權(quán)利義務不具有實質(zhì)的約束力和影響。而且，無論是運行流程還是工作內(nèi)容，乃至處理標準，都帶有隨意性和不確定性，導致信訪問題的解決往往取決于具體個案中各方的博弈，充滿了不確定性與偶然性。

（3）與規(guī)范脫節(jié)的信訪實踐

由于規(guī)范性文件中缺乏明確、穩(wěn)定的、普遍性的規(guī)則，在信訪的實際運作中便“另有一套模糊的、變動的、特殊主義的‘潛規(guī)則’。這種‘潛規(guī)則’不是由某一方預先制定的，而是由有關(guān)各方在推拉伸縮的實踐中形成的?！盵4]（P62）

對于上訪者來說，合法的途徑往往沒有什么效果，問題得到官方的回應和解決通常是經(jīng)由違規(guī)和非法的上訪。所謂“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，正是信訪實際運作中形成的、溢出制度體系的邏輯和規(guī)則。面對情況各異的信訪問題，政府可能會依照法律來解決，也或許會于法無據(jù)但卻可能合乎情理，還可能完全是為了平息事端而無原則地妥協(xié)退讓或采取各種手段堵截掩蓋。現(xiàn)有的制度規(guī)定在實踐中尚未能替代群眾上訪所奉行的邏輯和規(guī)則，也并不完全被信訪處理機構(gòu)所遵循。

2.龐大的組織體系與信訪的不暢和低效

信訪機構(gòu)的設置具有規(guī)模化和多元化的特點。從中央到地方，各級黨委、人大、政協(xié)機關(guān)、法院、檢察院、政府以及相關(guān)職能部門都設有信訪機構(gòu)。國有企事業(yè)單位、人民團體、社會團體，乃至一些新聞媒體等，也都有信訪機構(gòu)或?qū)Ｋ拘旁L的工作人員。信訪機構(gòu)的這種設置，理論上可為信訪提供多種渠道，充分發(fā)揮暢通公民信訪的正面效應，利于更多地傾聽民眾的聲音、了解社情民意。但事實上，面對信訪總量持續(xù)上升和階段性多發(fā)的趨勢，由于機構(gòu)龐雜、重疊，條塊分割、歸口不一、缺乏整體系統(tǒng)性，加之責重權(quán)輕，許多案件只能在上下級或部門之間流轉(zhuǎn)卻找不到相關(guān)責任主體。信訪制度的運作效率低下，在客觀上損害了黨政機關(guān)的政治權(quán)威與公信力。

3.信訪功能的錯位與法律問題的政治化

信訪制度的功能是一個屢被詬病的問題。信訪似乎可以包羅萬象，大量的矛盾和問題紛紛涌向這一通道，訴求的事項和內(nèi)容是多樣化的，信訪主體也更趨多元。信訪的邊界變得模糊，其功能涵蓋了民意表達、政治參與、權(quán)力監(jiān)督，以及糾紛解決、權(quán)利救濟等諸多方面，并以后者為其主要內(nèi)容。信訪的初衷體現(xiàn)的是一種“人民當家做主”的民主理念，民主、監(jiān)督應是其主要功能。但是在現(xiàn)實需要和傳統(tǒng)觀念之下，信訪演變?yōu)橐环N個人權(quán)利救濟的重要手段，承載了矯正司法不公、甚至替代司法救濟的功能，其本應具有的民主、監(jiān)督功能并未充分顯現(xiàn)。這種對司法的矯正和對權(quán)利的救濟，在實踐中又是以消解司法權(quán)威為代價的。誠如學者所言，“信訪制度是一種重要的有著深厚社會基礎(chǔ)的國家制度，但其存在往往以抑制法律的自主性活動為代價。因為它一面敞開大門，向民眾提供一種在法律系統(tǒng)之外解決法律問題的途徑，一面為對司法活動的行政性干預提供制度化的正當渠道?！@一過程本身恰好是以犧牲法律的自主性以及法治據(jù)以建立的內(nèi)在依據(jù)為代價的?！盵6]（P123）

從群眾信訪的內(nèi)容來看，其中涉及自身利益的訴求占了很大比例，并與經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動帶來的利益格局的深刻調(diào)整密不可分。[7]（P25）這些多屬于私人權(quán)益的糾紛進入信訪這個通道后，往往轉(zhuǎn)化或升級為關(guān)涉安定團結(jié)、社會穩(wěn)定的政治問題。由于政策法規(guī)立基于維護安定團結(jié)和服從大局的政治理念，并非以信訪人的權(quán)利為依歸。在這一導向下，信訪處理機構(gòu)更多著眼于平息事端、解決矛盾，保障上訪人的權(quán)利則退到次要的位置，法律問題也被視為政治問題來對待和處理，問題性質(zhì)發(fā)生了嬗變。從群眾信訪的事實邏輯來看，由于政策法規(guī)的導向和政府的這種處理模式，加之司法服膺于黨政權(quán)力運作的現(xiàn)實，使得群眾將涉及自身利益的法律問題，通過制度之外的途徑和手段，甚至是極端的方式轉(zhuǎn)化為涉及社會秩序和穩(wěn)定的政治性問題，以最大可能地引起高層政治權(quán)力對私人權(quán)益的關(guān)注和干預，事實上，很多問題的解決也恰恰是源于領(lǐng)導的批示。

4.低門檻的準入與高成本的過程

與有著嚴格的程序要求和證據(jù)條件，并且高成本的訴訟相比，不收費、受理范圍廣泛、靈活的信訪是一個表達意愿與訴求的便利通道。為群眾提供這樣一個沒有障礙的通道也正是信訪制度設立的初衷。然而，由于信訪機構(gòu)龐雜、缺乏整體系統(tǒng)性，信訪人往往為了同一件事在上下級或部門之間往返奔走，大大增加了信訪人的經(jīng)濟、時間、精力等各項成本。

由于信訪問題是綜合性問題，所以信訪治理采取的也是一種行政主導的綜合治理模式。這或許能在短期內(nèi)獲得一些成效，但卻是一種工程巨大、成本較高，且難以常規(guī)化的方式。在信訪治理中，地方政府所普遍采取的“接訪”措施，也成為地方政府很大的財政負擔。再者，由于信訪問題的處理缺乏統(tǒng)一標準，增加了信訪的不確定性，給上訪者留下了過高的心理預期，從而也增加了信訪治理的不可控性，導致信訪運作的高成本、低效益。

5.問題解決在基層的要求與問題向中央聚集的現(xiàn)實

中央一直強調(diào)要打破官僚主義的阻礙，不能對正常上訪群眾搞攔堵；另一方面，基于現(xiàn)實考慮，又要求把矛盾和糾紛解決在基層。為此，實行了“分級負責，歸口辦理”，禁止越級上訪，并對地方黨政機關(guān)規(guī)定了各種信訪責任追究制，乃至按信訪量給地方排名，將其納入政績考核體系。各級也層層落實領(lǐng)導責任制，要求黨政一把手負總責，分管領(lǐng)導負主要責任?？陀^地說，這種剛性的責任機制有利于各級黨委、政府高度重視信訪工作，下更大決心及時化解矛盾，更好地把那些影響穩(wěn)定的因素消除在萌芽狀態(tài)。但是信訪問題可謂是“綜合癥”，牽涉面廣，很多矛盾和問題事實上是基層政府憑一己之力難以徹底解決的。在這種現(xiàn)實困境下，剛性的責任機制與責任主體的職權(quán)和能力無法匹配，使地方政府不得不采取堵截、甚至掩蓋等短期行為，或者為平息事端而無原則的妥協(xié)。這不僅大大增加了成本，而且也可能迫使地方政府采取諸如勞教、將信訪人送入精神病醫(yī)院等侵害人權(quán)的做法。

由于在問題解決上的低效，導致信訪群眾對基層政府不認同、不信任，使得問題必然會向中央聚集。另一方面，剛性責任追究機制的壓力，也會促使信訪者向中央上訪，以此來向地方施壓。最終導致信訪案件的數(shù)量分布呈現(xiàn)“中央多、基層少”的“倒金字塔”型。[8]（P2）

三、信訪何以日益陷入困境——立足權(quán)利主體角度的分析

信訪制度及其運作何以日益陷入困境，探尋問題的根源，會發(fā)現(xiàn)其中傳統(tǒng)的影響和時代的因素、主觀意識與客觀現(xiàn)實需求、信訪制度本身及其所處的整個制度環(huán)境等各種因素交疊、糾結(jié)在一起，甚至互為因果，形成復雜的合力，型塑了信訪的現(xiàn)時狀況。如果沿著信訪權(quán)利的脈絡，立足于信訪中的權(quán)利主體的角度，我們不禁要問，為什么人們更多選擇信訪作為解決問題的途徑？

（一）正面的理由

首先，從社會的發(fā)展階段來說，社會轉(zhuǎn)型時期是矛盾的多發(fā)高發(fā)期。經(jīng)濟體制的快速變革和發(fā)展，使得社會結(jié)構(gòu)深刻變動，并帶來利益格局的深刻調(diào)整，導致各種矛盾沖突不斷增多，這是構(gòu)成信訪問題高發(fā)的客觀原因。

其次，與訴訟相比，信訪在案件受理范圍、花費和程序等諸多方面都更具優(yōu)勢。在案件受理范圍方面，似乎沒有一項制度能像信訪一樣，受案范圍如此廣泛。在證據(jù)要求上，盡管信訪和訴訟在立案之初，都需要當事人提供材料，但縱觀整個過程，訴訟對證據(jù)的要求更高，訴訟中的任何訴求及證據(jù)都要經(jīng)過嚴格的質(zhì)證。而信訪所需的簡單事實陳述比訴訟中的法律文書要簡易許多。此外，在處理方式上，信訪可以采取說服調(diào)解等更貼近普羅大眾的柔性方式。所以，信訪的入口是寬松、便捷的，既沒有高額的費用，也沒有嚴格的證據(jù)條件、繁復的程序要求，以及老百姓陌生的法言法語，它尤其為弱勢群體，包括經(jīng)濟上、知識上弱勢的群眾，提供了表達與維權(quán)的一個便宜通道。

（二）負面的原因

時代的原因和信訪制度本身的優(yōu)點，構(gòu)成人們選擇信訪的合理理由。但是這兩方面顯然不能為人們何以紛紛涌向信訪這一通道、為信訪的現(xiàn)狀提供具有說服力的解釋，更為深層的還是制度和制度文化方面的原因。

1.政法傳統(tǒng)與文化的影響

人們選擇信訪及信訪量的不斷增長，反映了民眾和社會崇尚、信任并依賴政治權(quán)威。通過信訪可以見到領(lǐng)導，領(lǐng)導關(guān)注、過問了，就可以促成問題的解決。這既是民眾的認知，也是事實，信訪背后的實質(zhì)就是政治權(quán)威。

長期以來，我國都是行政主導的國家，沒有獨立的司法權(quán)力形態(tài)，制度規(guī)則本身也缺乏應有的權(quán)威。在這種體制之下，民眾所期待和能夠期待的是“皇恩”的眷顧和“清官”的存在，幸福生活被視為權(quán)力的賜予。久而久之，民眾崇尚和依賴的必然是政治權(quán)威和行政權(quán)力，并形成獨特的“青天情結(jié)”或“清官文化”和湮沒主體性的“臣民意識”。時至今日，以黨的權(quán)力為后盾的行政權(quán)力成為管理國家、治理社會的權(quán)力中心，而這種權(quán)力又經(jīng)常表現(xiàn)為領(lǐng)導批示，其約束對象不僅是地方行政權(quán)力，還包括立法、司法等一切國家權(quán)力。由于現(xiàn)行政治國家的強大，對行政權(quán)力和官員又缺乏有效的監(jiān)督制約機制，以及市民社會尚未完全生成，加之對于其他機制和途徑的陌生，使得那種沉淀在民眾和社會意識中的“臣民意識”和“青天情結(jié)”被激發(fā)出來并得以延續(xù)。即使那些不相信政府能真正解決群眾問題和半信半疑的人仍認為，遇到困難也只能找政府，因為他們深信政府擁有真正解決問題所倚助的豐富資源和強大的權(quán)力。民眾的“權(quán)力信任”還常常具體化為對某些政府官員的信任，找政府信訪就意味著見領(lǐng)導、通過自上而下的權(quán)力制約解決問題。這種由來已久的制度文化影響與現(xiàn)行的體制、主觀認知與客觀事實的交疊、耦合，也正說明了“民眾對待行政權(quán)力的信任態(tài)度和實用主義傾向契合了當代中國‘權(quán)大于法’的社會現(xiàn)實”。[9]（P143-144）

2.制度環(huán)境的因素

人們?yōu)槭裁匆旁L？ 最直接的原因是感到不公正，認為他們的權(quán)益受到了侵害。這種不公正和侵害絕大多數(shù)源于行政權(quán)力違法或失當?shù)倪\作，即依法行政不到位，包括政策制定尤其是地方政策制定的不合理。此外，也有來自司法審判不公的原因。信訪之外，還有人民代表大會制度、司法制度、行政復議制度等多種常規(guī)的監(jiān)督和糾正機制，然而在諸項制度中，群眾何以更傾向于選擇信訪這種途徑表達意愿和訴求呢？ 這與整個制度環(huán)境也有關(guān)系。

目前，我國法制尚不健全、法治資源不足，不僅民主渠道有待進一步暢通，各種監(jiān)督途徑也尚未有效發(fā)揮作用，特別是司法制度和行政復議制度缺乏有效性，致使信訪在事實上擔負了民意表達、民主監(jiān)督、糾紛解決和權(quán)利救濟等多項功能。其中占很大比重的糾紛解決和權(quán)利救濟，即通常所說的涉法涉訴類信訪是最為人們所詬病的。在司法途徑之外尋求常規(guī)的救濟，凸顯了社會對司法的不信任。這主要源自司法服膺于黨政權(quán)力的制度結(jié)構(gòu)和運行方式，以及司法裁判本身不公正的事實。另外，由于我國司法遵循“有錯必糾”原則，司法再審制度在申請的主體、時間、審級、次數(shù)及理由等方面缺乏明確的限制，也在一定程度上消解了司法終局的權(quán)威。常規(guī)的司法渠道失效或起不到應有的作用，這助長了一直以來依賴、訴諸政治權(quán)威和行政權(quán)力的民眾心理及行為取向，致使涉法涉訴類信訪居高不下。該類信訪不予遏制的發(fā)展，必然帶來和加劇司法的附屬性與邊緣化，由此形成一個惡性循環(huán)的怪圈。

3.制度的根源

在選擇信訪后，人們何以又多是采用諸如“越級上訪”、“京訪”、超過5 人的“集體上訪”等所謂的違規(guī)違法方式呢？

從實踐來看，合法的上訪難有明顯的效果，倒是違規(guī)違法的上訪才可能有回應。這構(gòu)成了信訪運作的一種潛在邏輯，即當上訪人將涉及私人權(quán)益的問題通過制度外的、違規(guī)違法的行為方式，轉(zhuǎn)化為一種關(guān)系地方乃至國家秩序和穩(wěn)定的問題時，便牽動到地方官員的政績、觸及官方的神經(jīng)，從而引發(fā)政治權(quán)力對問題的關(guān)注和解決。這種現(xiàn)象和邏輯的背后，隱含了信訪治理的旨趣——信訪直接關(guān)系各級政府的利益，而非對私人權(quán)益的保護。在這一目標和觀念下，各類信訪都可能被視為關(guān)涉安定團結(jié)的政治問題而予以對待處理，官方也會因此而采取各種方法和手段來平息事端。上訪者的行為方式則可能不斷突破法律的框架與邊界，通過各種可能對政府施加壓力的方法引起關(guān)注，以獲得解決的可能性和訴求利益的最大化。政府與上訪者之間這種雙向的機會主義傾向，引導雙方在信訪過程中不斷博弈，加劇了信訪的不可預期。誠如學者所言，“在目前的制度框架下，信訪抗爭的成功與否在很大程度上取決于信訪人的‘博弈技術(shù)’的采用，包括‘訴苦’的技術(shù)以及‘纏’和‘鬧’的技術(shù)?！盵5]（P21）

當違規(guī)違法上訪成為一種常態(tài)，那么，不禁需要進一步追問違規(guī)違法上訪的判斷標準本身的合法性。依前文所述，信訪是信訪人一項具有基本權(quán)屬性的權(quán)利，這一命題在應然意義上是成立的。權(quán)利是一個法律概念，信訪權(quán)利的確立和明晰，可以為信訪提供法律上的正當性和理論的支撐。作為一種程序性權(quán)利，信訪權(quán)不僅為公民參與政治和社會事務的管理，以及維護自身權(quán)益提供了手段性功能；同時，信訪權(quán)利本身也具有并彰顯了公民作為法律上的人的主體性和價值，表明信訪人是具有尊嚴、獨立性和自主性的權(quán)利主體，而非附屬于政治權(quán)力的“臣民”。這一方面意味著信訪人不可以隨心所欲地行使這項權(quán)利，因為除了良心自由之外的少數(shù)基本權(quán)利幾乎可以不受限制外，基本權(quán)利同樣也存在法律上的界限；另一方面，對于基本權(quán)利加以限制必須符合法律保留原則。法律保留原則是憲政制度和法治國家的內(nèi)在要求，它要求對人民權(quán)利的干預，須經(jīng)由法律或法律的授權(quán)，只有國家立法機關(guān)制定的法律才能對權(quán)利進行限制。

應該說，現(xiàn)行制度規(guī)范對信訪權(quán)利并非持一種否定態(tài)度。但是另一方面，信訪權(quán)利的具體內(nèi)涵和邊界卻并未厘清，對信訪人信訪行為的限制也不是由法律認定的。這表明，針對信訪和信訪制度的立法規(guī)范還處于法制化進程中的探索階段；同時也反映了，政策和立法目前更多還是停留在工具理性和實用性的層面。這致使信訪與法律疏離而與政治掛鉤，經(jīng)由信訪這一通道，法律問題往往被轉(zhuǎn)換為政治問題，信訪人的權(quán)利退到次要的位置，信訪的運作則依賴于領(lǐng)導的關(guān)注、權(quán)力的干預，而非制度規(guī)范的約束。

四、信訪工作法治化的初步思路——剛性的法治底線結(jié)合柔性的人性化機制

權(quán)利規(guī)范的缺失和以權(quán)利為依歸的保障制度的不足應該是信訪治理法治化必須面對和解決的問題。厘清信訪行為的性質(zhì)與范圍便能明晰信訪治理的標準和公權(quán)力的界限，而且制定權(quán)利內(nèi)涵和邊界明晰的規(guī)范，確立合憲的保障制度，能夠引導和逐漸矯正那些與時代及社會進步不相契合的觀念。

信訪是社會結(jié)構(gòu)性變革的產(chǎn)物，也是對法治和司法不足的現(xiàn)實回應，有其存在的合理性及必要性。信訪治理所追求的秩序本身也是法治的重要價值，而且秩序、穩(wěn)定的價值對于轉(zhuǎn)型社會的平穩(wěn)過渡加速發(fā)展具有重要意義。法學立場的分析還需要在應然的理論層面和當前現(xiàn)實及具體的實務之間建構(gòu)一種有效溝通的途徑，這便需要推進一系列符合國情的、人性化的體制機制改革。

總體而言，信訪治理應與法治的基本規(guī)律并行不悖，不能突破法治的底線，秩序不應被不合理地認定為轉(zhuǎn)型時期絕對和排他的價值，維護秩序的方式也不能是非法治化的。由于信訪之于信訪者更多是一種程序意義上的權(quán)利，那么國家相對應的義務也應是程序上的，程序法治應是信訪工作的底線和著力點。一方面應當依法定程序辦事來規(guī)范信訪工作并降低信訪者不合理的預期，官方需要依法維穩(wěn)，民眾也應理性維權(quán)；另一方面也需在遵循法治基本要求的基礎(chǔ)上，建立和完善人性化的機制，來彌補程序法治的剛性的不足，提高信訪解決問題的實效性，以此來處理現(xiàn)代和傳統(tǒng)、普遍價值與本土觀念之間的矛盾，緩解轉(zhuǎn)型時期國家利益、社會秩序和個人權(quán)益之間的沖突。這些改革包括保障信訪入口的暢通，為民眾上訪松綁，調(diào)整信訪工作的評價和考核標準，理順各信訪機構(gòu)之間的關(guān)系，建立統(tǒng)一、科學的信訪登記體系和檢索體系，完善和暢通信訪工作的互通與銜接制度,此外信訪救助基金制度、司法救助制度、訴訪分離制度、案件評審制度、案例指導制度、審后釋案制度、巡回法庭制度、調(diào)解和聽證機制的建立健全，以及引入和推進社會力量、社會組織參與社會矛盾的調(diào)解等的完善和落實，均有助于切實保障信訪人權(quán)益，消減社會矛盾，提高信訪工作的實效性。

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