論人民政協的理論構建與功能界定

馬 利

(中央社會主義學院圖書館，北京100081)

隨著我國民主政治建設進程的加快，在中國特色的政體構架內，人民政協的地位和作用愈益凸顯，功能也更加豐富，并在社會的變革和民主政治實踐中顯示出廣闊的發(fā)展空間。這要求我們基于人民政協工作的發(fā)展、民主政治的推進和民主國家構建的實際需求，對人民政協的功能定位以新的視野進行審視，并作出科學的理論闡釋，以支持和推動人民政協在民主政治發(fā)展新進程中展開工作。

一、對于人民政協功能認識的深化和認識視角的轉變

如果說，以往人民政協工作的發(fā)展和功能的逐步豐富，主要來自于中國式的民主政治時局和實踐的推動，那么在社會利益多元分化、民主意愿普遍提升、民主政治建設加快的新階段，則需要從國家治理、政體構成、中國特色民主政治發(fā)展的高度，對人民政協的功能定位做出“頂層設計”，為人民政協功能的清晰定位、完善和充分發(fā)揮提供理論支撐。

對于人民政協功能和作用的認識，中國共產黨有一個逐步深化的歷史過程。1940年，毛澤東在《目前抗日統一戰(zhàn)線中的策略問題》中提出:“既不贊成別的黨派的一黨專政，也不主張共產黨的一黨專政，而主張各黨、各派、各界、各軍的聯合專政，這即是統一戰(zhàn)線政權。”［1］他首次提出“統一戰(zhàn)線政權”的理念，將統一戰(zhàn)線的思想和作用方式納入政權構成的思考和預設之中。1945年4月，毛澤東在《論聯合政府》中，進一步提出組建“聯合政府”的設想和步驟，再次強調和闡釋了新生政權的政府“聯合”的性質［2］，延續(xù)和發(fā)展了“統一戰(zhàn)線政權”的構想。

1945年10月，抗日戰(zhàn)爭勝利后，國共兩黨經重慶談判達成協議，決定召開由“各黨派代表及社會賢達”參加的政治協商會議，共商國是。這次會議達成諸多協議，但由于國民黨無意于民主政治，堅持推行一黨專制，會議協議廢止，但由此開啟了社會各種政治力量以政治協商會議的組織形式商討國家大事的端頭。1948年4月底，中國共產黨發(fā)出著名的“五一口號”，號召“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府!”［3］1949年9月，第一屆中國人民政治協商會議召開，由于當時不具備召開全國人民代表大會的條件，政治協商會議代替全國人民代表大會行使國家權力，制定了初期的憲政綱領《中國人民政治協商會議共同綱領》，并選舉產生了中央人民政府委員會。中國共產黨對新中國國家政權建設的初期構想，是將“統一戰(zhàn)線政權”思想作為政權建設的中心思想來考慮的。新中國建立前后的一段時期，政治協商是國家建構和政權形成機制的重要組成部分，人民政協的功能除團結社會各界的政治力量，形成以中國共產黨為中心的政治聯盟外，還臨時代行國家權力。

1954年9月，全國人民代表大會召開，將國家權力的行使交還全國人民代表大會，人民政協仍回歸為統一戰(zhàn)線組織。此時，人民政協只是作為多黨合作和新政治格局下的統一戰(zhàn)線的載體而存在的。統一戰(zhàn)線的組織構成也由以共產黨為領導的全體社會政治力量的代表轉變?yōu)榻邮芄伯a黨領導的國家政權體系之外的社會政治力量的代表。人民政協的作用和功能趨于模糊。1954年《憲法》的表述為:“今后在動員和團結全國人民完成國家過渡時期總任務和反對內外敵人的斗爭中，我國的人民民主統一戰(zhàn)線將繼續(xù)發(fā)揮它的作用?！保?］雖然在憲法的層面，對人民政協的存在予以保障，但人民政協的地位和功能在實踐中卻呈現下降和收縮狀態(tài)，并缺乏明確定位。在新的政體框架下，人民政協并未被納入國家制度之中，其工作的開展、運行，更多地維系于執(zhí)政黨的民主意愿和開明態(tài)度，但也由此奠定了有人民政協這一政治機制存在的中國式的政體格局和中國特色民主政治框架的初步形態(tài)。在人民代表大會制確立之后，人民政協實際成為執(zhí)政黨團結各民主黨派和其他民主愛國力量共同結成接受共產黨領導的政治同盟的組織形式。這是中國共產黨統一戰(zhàn)線思想在新的國家政權建立之后的體現方式。

20世紀50年代中期至“文革”，由于將國家政權屬性歸為“無產階級專政”，實行中國共產黨作為執(zhí)政黨的黨、國家、社會一體化治理，人民政協雖仍然開展團結、合作的統戰(zhàn)工作，但在國家政治結構中被邊緣化?！拔母铩逼陂g，人民政協工作中斷。實行改革開放以后，我國社會進入轉型期，開啟了建設現代國家的進程，我國國體的性質重新回歸為“人民民主專政”，政治和社會走向多元，人民政協的地位也逐步提高。隨著改革開放的深入和民主政治的發(fā)展，中國共產黨對人民政協的認識亦不斷深化，人民政協在國家治理中的功能和作用不斷豐富和提升。

1979年6月，在全國政協五屆二次會議上，鄧小平《新時期的統一戰(zhàn)線和人民政協的任務》講話指出:我們的國家進入了以實現四個現代化為中心任務的新的歷史時期，我們的革命統一戰(zhàn)線也進入了一個新的歷史發(fā)展階段。同時也指出，各民主黨派都已經成為各自所聯系的一部分社會主義勞動者和一部分擁護社會主義的愛國者的政治聯盟，都是在中國共產黨領導下為社會主義服務的政治力量，闡釋了新的歷史時期統一戰(zhàn)線的新發(fā)展及其新特征，也確認了各民主黨派已經成為聯系不同社會階層和群體的社會主義勞動者和擁護者的政黨，為多黨合作的原則由最初的“既團結，又斗爭”轉變?yōu)橐院蟮摹伴L期共存，互相監(jiān)督，肝膽相照，榮辱與共”的十六字方針奠定了堅實的政治基礎。對于新時期人民政協的地位和作用，鄧小平也作了新的闡釋:“為了實現四個現代化，必須發(fā)揚社會主義民主和加強社會主義法制。人民政協是發(fā)揚人民民主、聯系各方面人民群眾的一個重要組織。中國的社會主義現代化建設事業(yè)，繼續(xù)需要政協就有關國家的大政方針、政治生活和四個現代化建設中的各項社會經濟問題，進行協商、討論，實行互相監(jiān)督，發(fā)揮對憲法和法律實施的監(jiān)督作用?！保?］對于人民政協的作用，不再單向沿用統一戰(zhàn)線的視角，同時亦從社會主義民主和法制的高度，強調人民政協的重要性。

1980年中共十二大上，中國共產黨將與民主黨派合作的“八字方針”發(fā)展為“十六字方針”，確立了中國共產黨與各民主黨派親密無間、共同進退的政黨關系。其立基于中國共產黨與各民主黨派的歷史關系，新的歷史時期執(zhí)政黨與民主黨派政治目標和根本利益的高度一致，以及社會基礎的交涉互滲，雖然沒有制定明確的實施舉措，但進一步提高了民主黨派的政治地位，為人民政協職能和功能的擴大提供了政治保障。

1982年第五屆全國人大第五次會議通過憲法修正案，人民政協制度再次入憲，雖然對人民政協的定位仍不明晰，但凸顯了人民政協在國家政治生活、社會生活中的重要作用，為人民政協制度化、程序化的建設提供了根本保障。1989年12月中共中央頒布了《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》?！兑庖姟分赋?“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國一項基本政治制度?！边@一文件的頒發(fā)，標志著中國共產黨對多黨合作、政治協商以及人民政協工作認識的重大轉折，首次將中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度確立為我國的一項基本政治制度，與作為根本政治制度的人民代表大會制度一并納入國家的政體框架之中;強調了新時期加強和改善共產黨的領導、推進社會主義政治民主建設的重要性，實際將人民政協的工作提升到現代國家建設的層面。

2006年2月，中共中央頒發(fā)了《中共中央關于加強人民政協工作的意見》，不但重申了“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國一項基本政治制度”，并進一步指出，“人民政協是我國政治體制的重要組成部分，在我國政治生活中具有不可替代的作用”，明確闡述了人民政協在我國政治體制中的定位，并確立選舉式民主和協商式民主是中國特色社會主義民主的兩種重要形式。從政體構成、民主建國的高度闡釋了人民政協在發(fā)展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明中的重要作用。

2012年11月，胡錦濤同志在中共十八大的工作報告中闡述推進政治體制改革時，再次強調:堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，充分發(fā)揮人民政協作為協商民主重要渠道作用，并首次明確提出“健全社會主義協商民主制度”是政體改革的目標之一。他強調指出:社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。①參見胡錦濤在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告，2012年11月8日，載中國共產黨新聞網，http://cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c 64094-19612151.html這是在新的形勢下，對以人民政協為主體所體現出的社會主義協商民主的進一步高度肯定，首次提出“社會主義協商民主制度”的政治表述，也明確指出協商民主制度是我國政體制度建設的重要內容之一。

由此可以看出，經過六十余年的發(fā)展，中國共產黨的統一戰(zhàn)線理論不斷豐富，對人民政協主要作用的認識經歷了重大變化，由最初的團結—聯盟—對敵斗爭和建立鞏固政權，到現在的團結—民主—現代民主國家建設，對人民政協認識的視角也由原先單向的統一戰(zhàn)線視角，變?yōu)榻y一戰(zhàn)線和現代國家治理的雙向視角。中國共產黨對人民政協地位、作用認識的深化和明確定位，為人民政協功能的定位提供了依據。

二、人民政協理論的構建

人民政協自成立之后，除政治協商的基本職能外，即被賦予實施黨際監(jiān)督的工作任務。1982年制定的《中國人民政治協商會議章程》中，明確提出“民主監(jiān)督”為人民政協的主要職能之一。1989年制定的《政協全國委員會關于政治協商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》中，正式確立了人民政協“民主監(jiān)督”的職能。1994年修改政協章程時，在政治協商、民主監(jiān)督職能的基礎上，又增加了人民政協“參政議政”的職能。1995年下發(fā)的《政協全國委員會關于政治協商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》中，正式將政治協商、民主監(jiān)督、參政議政確定為人民政協的三大職能。［6］在進入中國社會轉型時期新的政治環(huán)境和社會環(huán)境下，人民政協的主要職能隨之拓展，但與其政治實踐相匹配的理論構建，卻一直未能完善，對人民政協功能的研究也明顯不足。其主要原因，一是人民政協的地位和作用在六十多年間發(fā)生了較大變化，尤其是中國進入改革開放的新階段后，其工作的目標指向與初期階段和中期階段相比均有明顯變化;二是人民政協是中國式民主政治特征的體現主體，其政治實踐一直處于不斷擴大和豐富之中，其功能也隨之處于不斷拓展之中;三是人民政協的工作，長期以中國共產黨統一戰(zhàn)線理論為指導，其中所形成的思維定勢，影響了對人民政協功能多角度的思考和理論審視。

對于人民政協功能的探討，以往多從中國共產黨統一戰(zhàn)線的視角出發(fā)，這是必然和合理的。中國共產黨領導的統一戰(zhàn)線，由初期的“人民民主統一戰(zhàn)線”到“革命的統一戰(zhàn)線”，再到“革命的愛國統一戰(zhàn)線”轉變?yōu)楝F在的“愛國統一戰(zhàn)線”，一直是中國共產黨的法寶和優(yōu)良傳統，為實現中國共產黨的政治目標和遠大理想而團結一切可以團結的力量，提供了堅實的政治保障，并形成理論支持。在人民政協的發(fā)展史上，人民政協由統一戰(zhàn)線發(fā)展而來，也曾一度作為單一的統一戰(zhàn)線組織而存在。在新的歷史階段，統一戰(zhàn)線理論還將繼續(xù)指導人民政協在團結各種社會力量、團結港澳臺同胞和海外廣大愛國僑胞投身祖國建設、完成統一大業(yè)方面發(fā)揮重大作用。然而，雖然在新中國建立前后的幾十年中，統一戰(zhàn)線理論伴隨著民主建國實踐有了極大地豐富，但就其理論模式而言，仍然難以完全涵蓋和闡釋人民政協的新特點和全部功能。

第一，從核心訴求來看，中國共產黨統一戰(zhàn)線的主張和實踐產生于革命戰(zhàn)爭時期，其初期的主題為“團結—聯盟”，追求的目標是對敵斗爭和建立人民主權國家;新中國成立后，其主題是“團結—協同”，追求的目標是社會主義建設?！皥F結—聯盟—協同”是統一戰(zhàn)線長期秉持的工作基調和一貫主題，這是由統一戰(zhàn)線的屬性所決定的，然而其中并未凸顯人民政協工作所具有的民意匯集、利益整合、制度表達等民主內涵。在新時期的民主政治建設中，人民政協在統一戰(zhàn)線的基礎之上，被賦予了“團結—民主”的新主題，其目標是建立現代民主國家。其“團結”的主題，繼承于統一戰(zhàn)線，同時，在時代的潮流下，又大大凸顯并拓展了“民主”這一主題。

第二，從地位作用來看，人民政協制度由一度單一的統一戰(zhàn)線組織形式，躍升為國家政治體制中的重要組成部分，成為體現中國特色民主的重要機制，人民政協的地位提升，功能也具有了很大的復合性。

第三，從工作對象來看，統一戰(zhàn)線的工作對象主要是中國共產黨的政治同盟者、合作者以及特定的社會群體、個人和海外廣大愛國僑胞，而人民政協的工作對象，除包括統一戰(zhàn)線的工作對象外，還包括新時期社會多元分化中產生的新的社會階層和利益群體。這些新生的社會力量與執(zhí)政黨不是同盟者、合作者的關系，而是中國共產黨領導下的社會主義勞動者中密不可分的一部分，即人民的一部分。

人民政協制度由統一戰(zhàn)線發(fā)展而來，上升為國家的基本政治制度，與作為國家根本政治制度的人民代表大會制度并行，成為我國政治體制中的重要組成部分，其既有統一戰(zhàn)線的基因，又有現代國家構建和民主政治建設的訴求。人民政協在統一戰(zhàn)線原有的團結、協同的主題訴求之外，又拓展了民意匯集、制度表達、利益協調等民主的主題訴求，具有了與人民代表大會形式近似的“代議”的特點，并顯示出在團結和整合國家權力體制之外的社會力量方面的優(yōu)勢和靈活性。因而，人民政協在新時期呈現的復合式的功能，也需要對人民政協理論的構建運用復合理論的模式，其應該是統一戰(zhàn)線理論與現代社會公民政治參與理論的交叉結合。

在中國社會轉型的新階段，公民社會也迅速成長，社會個體成員的個人空間及其自由度和自主性愈益增大。公共權力和私人權力的分離，使得個人成員不再過分依賴公共權力體系和盲目服從某些權威意志，并且反之對公共權力形成監(jiān)督和約束。隨著社會改革的深入，個體成員的公民意識、權利意識、政治參與意識不斷增強，公民對于實現自身權利的意愿也不斷被喚起。馬克思指出:“這種權利的內容就是參加共同體，確切地說，就是參加政治共同體，參加國家。這些權利屬于政治自由的范疇，屬于公民權利的范疇?！保?］馬克思同時指出:“市民社會的成員，是政治國家的基礎、前提?！保?］如果社會公民的權利不能得到有效的保障，如果他們的意愿和利益訴求不能被國家體制合理吸納，必然會使執(zhí)政體系的合法性基礎受到損害。

執(zhí)政的合法性是現代社會任何政黨都面臨的重大問題，這種合法性是指社會成員對于政治統治的承認，是“由社會成員給予積極的社會支持與認可的政治統治的可能性或正當性”［9］。執(zhí)政合法性的獲得和其社會基礎的形成，來源于社會公眾對政權權威的自愿服從和對執(zhí)政黨行使權力的認可與支持。失去執(zhí)政合法性的政黨，也就失去了執(zhí)政的支點。盡可能地擴大公民的政治參與，把更多的社會力量和民眾納入現代國家政治體系之中，是執(zhí)政黨擴大執(zhí)政基礎和政權增量的重要方式。中共十八大政治報告強調指出，在政治體制改革中，要“加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領域擴大公民有序政治參與?！蔽{廣大公民參與國家事務和公共事務，拓寬公民意愿和利益的表達渠道，培育社會成員的公民理性和民主素養(yǎng)，平衡國家與社會的權力關系，實現公民政治權利，提高公民對政權的信任度和對執(zhí)政黨的向心力，既是民主政治發(fā)展的必然要求，也是執(zhí)政黨擴大執(zhí)政合法性的必然要求。

人民政協制度是在中國具體國情下采用多樣化民主形式的偉大創(chuàng)新。統一戰(zhàn)線理論是中國特色民主政治的主體理論，公民政治參與則是實現現代民主政治的重要原則。統一戰(zhàn)線理論與公民政治參與理論的結合，可形成對新時期人民政協功能的理論支撐，這一理論框架的建構，既體現出中國式民主政治的特點，也體現出現代民主理論的普遍原則。

三、人民政協功能的界定

人民政協的功能長期定位模糊，源于對人民政協的認識局限、理論缺失以及人民政協實踐的不斷豐富，同時，也源自于對這項政治制度設計的功能預期不清晰。人民政協由早期為擴大政權社會基礎和合法性而設置的權宜性、時策性的制度，發(fā)展為國家的一項基本政治制度，是中國特色民主政治發(fā)展的必然要求。人民政協制度與人民代表大會制度具有某種相似性，都具有代議的特征，在國家的政體運行中，發(fā)揮民主的功能，但人民政協制度與人民代表大會制度，又是兩種不同的制度體系。因而，對人民政協功能的界定，主要是在中國的政治體制框架內，以現代國家構建和人民政協理論的視角，結合人民政協的政治實踐，區(qū)分人民代表大會與人民政協各自的功能特點和差異。

我國憲法規(guī)定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！保?0］人民代表大會是體現主權在民、人民當家作主的組織形式，是我國的最高權力機構。但在中國特色的政體框架內，除了人民代表大會制以外，還存在著人民政協這樣的組織制度，其亦在某種程度上代表并反映著人民的意愿和訴求，但并不行使選舉的權力。從所代表的對象看，人民代表大會所代表和整合的主要是國家政權體制內的社會力量，即政府組織及相應社會群體，人民政協所代表和整合的主要是國家政權體制外的社會力量，即非政府組織及相應社會群體。從民主形式來看，人民代表大會所體現的是選舉民主，是這一民主形式的主體制度;人民政協所體現的是協商民主，是協商民主形式的主體制度。選舉民主是普遍的民主原則，協商民主則是中國特色的民主形式。人民代表大會與人民政協制度的結合，最大限度地包容了中國各類社會群體和政治力量，這也是建構現代國家、發(fā)展社會主義民主政治的必然要求。因而，人民政協所代表的社會群體是人民代表大會所代表對象的擴大和邊際覆蓋，其體現的民主形式是人民代表大會制選舉式民主的延伸和補充。人民政協的作用是在中國共產黨的領導下，團結一切可以團結的力量，并在國家權力機構執(zhí)政意志構成和權力賦予的層面使其意愿和利益進行制度性表達。需要指出的是，人民政協作用的承載，還有其十分重要的特定內容，即人民政協同時也是中國共產黨領導下多黨合作的組織形式，是實現中國式黨際民主的重要機構。

基于上述，人民政協的總體功能實際為:實現中國共產黨領導的多黨合作，促進中國社會各階層、各人民團體及一切愛國力量最廣泛的團結，表達各社會群體的意愿、建議和利益訴求，協調其與執(zhí)政黨和國家權力體系之間的政治關系以及各社會力量間的利益關系，推進中國特色人民民主建設。如果以主題提煉的方式來概括，可將其總體功能表述為:團結、協同、諮議、協調。

“團結”和“協同”是統一戰(zhàn)線原本所具有的功能?！爸J議”功能，一方面是指民主黨派和其他社會力量的精英分子對執(zhí)政黨具有咨詢問政功能，以及具有代表其所聯系的社會群體進行意愿和利益訴求表達的功能，這亦是對國家決策的諮政方式;另一方面是指人民政協對執(zhí)政黨和政府具有監(jiān)督功能，但這種監(jiān)督是軟性監(jiān)督，更多地是以諮議的方式表現出來的?！皡f調”是指以民主協商的方式協調、平衡各種社會力量之間的利益關系。由于人民政協制度與人民代表大會制度不同，人民政協委員不是選舉產生的，政協委員在產生程序上沒有代表民意的合法授權，因而人民政協雖有某些代議的特點，但并不屬于代議性質的機構。

實現中國共產黨領導的多黨合作制，是人民政協一項歷史形成的特定功能，是中國特色政黨制度的重要體現和實現方式。各民主黨派是聯系不同社會群體的政治組織，以政黨運行的方式體現人民政協總體功能中的諸要素，是人民政協總體功能中的獨立單元。

中共十七大、十八大報告中都強調指出“團結”和“民主”是人民政協履行職能的兩大主題，這也是其發(fā)揮功能的兩大主題，是人民政協工作的本質特征。在中國的民主政治建設進程中，人民政協所體現的協商民主具有巨大的發(fā)展空間，因而，加強人民政協的理論建設，深化對人民政協功能的認識，促進人民政協功能的實現與發(fā)揮，是今后我國人民政協發(fā)展的重要任務之一。

［1］《毛澤東選集》(第2卷)，北京:人民出版社1991年版，第760頁。

［2］《毛澤東選集》(第3卷)，北京:人民出版社1953年版，第1029頁。

［3］朱維群:《讓歷史告訴未來:中共中央發(fā)布“五一口號”六十周年紀念》，北京:華文出版社2008年版，第111頁。

［4］《中華人民共和國憲法草案》，北京，人民出版社1954年版，第1～2頁。

［5］《鄧小平文選》(第2卷)，北京:人民出版社1994年版，第187頁。

［6］鄭 憲:《試析人民政協職能的發(fā)展與創(chuàng)新》，載《新視野》，2010年第2期。

［7］［8］《馬克思恩格斯文集》(第1卷)，北京:人民出版社2009年版，第39、45頁。

［9］王浦劬:《政治學基礎》，北京:北京大學出版社1995年版，第162頁。

［10］《中華人民共和國憲法》，北京:人民出版社1982年版，第12頁。