城市管理行政執(zhí)法中抗法問題之探微

范桂紅，王俊輝

（1.中共鄭州市委黨校政治學(xué)法學(xué)教研部，河南鄭州450042；2.鄭州市二七區(qū)城市管理行政執(zhí)法大隊，河南鄭州450000）

鄭州市二七區(qū)城市管理行政執(zhí)法大隊自2010年至今遭遇的抗法事件正在呈逐年增加的趨勢，其激增態(tài)勢令人擔(dān)憂。結(jié)合鄭州市二七區(qū)城市管理行政執(zhí)法大隊的抗法遭遇，對該類事件進行分析研究，旨在使執(zhí)法部門正確理解和適用法律，正確處理抗法事件，既保障執(zhí)法部門的正常管理活動又使公民的合法權(quán)益不受侵害，從而營造良好的法治環(huán)境。

一、城管執(zhí)法過程中抗法的現(xiàn)狀

1.抗法的主體。第一，以外來人員為主且文化程度較低。在鄭州市二七區(qū)城市管理行政執(zhí)法大隊遭遇的抗拒執(zhí)法事件中有90%以上的抗法主體是外來人員，他們文化程度低，法律意識淡薄，甚至不知抗法也會構(gòu)成犯罪。第二，下崗人員和女性抗法呈上升趨勢。現(xiàn)在抗法人員多為流動小攤販和無證小商販等經(jīng)濟收入不穩(wěn)定的弱勢群體，他們大多是企業(yè)下崗工人，由于沒有技術(shù)找不到工作，養(yǎng)家糊口的壓力使他們在個人利益受損的情況下易情緒激動，作出不理智的舉動?？狗ㄖ黧w中也有相當(dāng)一部分是女性，她們采取的手段往往使執(zhí)法人員無法正常執(zhí)法，如躺在執(zhí)法車輛前或躺在暫扣物品上阻止執(zhí)法人員執(zhí)法等。

2.抗法的特點。第一，抗法事態(tài)發(fā)展速度快，參與人數(shù)多，暴力程度逐級上升?？狗ㄊ录l(fā)生之初，多數(shù)是某一個或幾個人對執(zhí)法人員的執(zhí)法活動不理解和不接受，進而發(fā)展到對執(zhí)法人員進行推搡、拉扯等，最后在抗法行為人的煽動下，很快就發(fā)展為數(shù)十人聚集，阻攔執(zhí)法人員執(zhí)法。在抗法的行為方式上，也由阻攔、謾罵、頂撞發(fā)展為搶奪暫扣物品、毆打襲擊執(zhí)法人員等暴力手段。第二，抗法的主要方式是起哄、煽動、耍無賴等。通常情況下，由于城管執(zhí)法活動僅僅涉及違法人員一人或數(shù)人的切身利益，他們無法形成與執(zhí)法人員的對抗。為達到逃避法律制裁的目的，違法人員往往煽動圍觀群眾，編造虛假事實和理由來博取不明真相的圍觀群眾的同情。第三，抗法行為多為臨時起意?？狗ㄊ录袨槿舜蠖嗍虑皼]有預(yù)謀，多是因為執(zhí)法與被執(zhí)法、處罰與被處罰的矛盾對立激化而發(fā)生。執(zhí)法遭遇抗法大多是在對違法當(dāng)事人進行行政強制措施及行政處罰時發(fā)生的，如對違法當(dāng)事人采取暫扣違法物品，進行當(dāng)場行政處罰等行政行為時，當(dāng)事人不愿意接受處罰，采取極端的方法抗拒執(zhí)法人員執(zhí)行公務(wù)，臨時采取的一些抗法行為。

3.抗法的對象?？狗ㄐ袨榈谋磺趾ο蟠蟛糠质浅枪芑鶎訄?zhí)法人員。這一方面說明執(zhí)法對象對城管執(zhí)法存有較大的抵觸情緒，另一方面說明城管基層執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中也存在一些問題?，F(xiàn)行的城市管理行政執(zhí)法體系將管理與執(zhí)法割裂，城管執(zhí)法的方式比較單一，執(zhí)法的對象大多是社會弱勢群體，他們?nèi)菀撞┑萌藗兊耐?，由此造成了人民群眾的不理解與不支持，使得城市管理行政執(zhí)法遭遇較多的抵觸和對抗。

4.抗法的地點?？狗ǖ攸c多以人員流動較多的路段和人員集中的商業(yè)網(wǎng)點為主。這些地方外出人員多且雜，因出門在外，希望相互照應(yīng)的默契使他們地域觀念較強，在遇到同鄉(xiāng)與執(zhí)法人員發(fā)生沖突時，往往會因地域觀念而“幫忙”，阻礙執(zhí)法，甚至趁機起哄，無視國家法律的存在，共同抗拒正常的執(zhí)法活動。

5.抗法的行為后果。絕大多數(shù)抗法事件因當(dāng)事人實施暴力的程度輕微，造成的傷害和損失不大，因而所受的處罰較輕甚至絕大部分不作處罰。從對抗法的處罰來看，只有當(dāng)違法當(dāng)事人造成了執(zhí)法人員的嚴(yán)重身體傷害才被公安機關(guān)作為刑事或治安案件進行立案處理，絕大多數(shù)的抗法行為是被作為一般糾紛進行處理的。由此造成了抗法事件日益增多，惡性程度不斷加重。

二、城管執(zhí)法過程中抗法的成因

1.抗法行為人法律意識淡薄。目前，大部分抗法行為人法律意識淡薄，在遭遇城管執(zhí)法時往往認為是自己的個人權(quán)益受到了侵害和威脅，把執(zhí)法人員的正常執(zhí)法活動看作是針對他們的個體行為。普通群眾在執(zhí)法人員正常執(zhí)法時又會對社會弱勢群體的違法當(dāng)事人產(chǎn)生同情感，盲目地幫助他們抗拒行政執(zhí)法人員的正常執(zhí)法活動。

2.抗法當(dāng)事人利益觀失衡導(dǎo)致走極端。暴力抗法的直接原因一般都是違法當(dāng)事人的個人利益與執(zhí)法需要之間的矛盾，是個人利益與公共利益、國家利益之間的矛盾。違法當(dāng)事人作為執(zhí)法相對人，其個人利益必然會受到執(zhí)法活動的影響。個人利益觀失衡導(dǎo)致其心理矛盾，在此情形下違法當(dāng)事人就容易走極端，進而暴力抗法。

3.執(zhí)法人員的執(zhí)法態(tài)度和執(zhí)法方式有待進一步改進。目前，我國城市管理執(zhí)法中運用粗暴、野蠻手段以達到嚴(yán)格執(zhí)法目的現(xiàn)象屢見不鮮，不按規(guī)定執(zhí)法、徇私枉法現(xiàn)象也層出不窮。因此，城管執(zhí)法部門在執(zhí)法方式上需要有所改進，特別要注意執(zhí)法程序的公正，文明執(zhí)法，這樣才能減少抗法現(xiàn)象的發(fā)生。

三、城管執(zhí)法中抗法行為的法律適用分析

城管執(zhí)法人員的執(zhí)法活動是依法執(zhí)行公務(wù)的行為，因而抗拒執(zhí)法就是妨害公務(wù)的行為，其法律適用應(yīng)從妨害公務(wù)的角度進行探討。抗法的形式包括三種情況，即非暴力抗法、威脅抗法、暴力抗法。

1.非暴力抗法的法律適用。非暴力抗法主要表現(xiàn)為：拒不接受處罰并辱罵執(zhí)法人員；非暴力阻礙執(zhí)法人員行使暫扣、收繳等行政強制措施；煽動群眾阻礙執(zhí)法人員履行公務(wù)；在執(zhí)法機關(guān)辦公地點無理取鬧致使執(zhí)法機關(guān)無法正常辦公。筆者認為，非暴力抗法的法律適用有兩種情況：第一，如果當(dāng)事人的行為并未造成特別嚴(yán)重的后果，在公安機關(guān)到達現(xiàn)場后能及時停止抗法行為的，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國治安管理處罰條例》第十九條第一款之規(guī)定處十五日以下拘留、二百元以下罰款或者警告；第二，如果抗法行為人的抗法行為持續(xù)時間較長，并且嚴(yán)重影響了社會公共秩序、交通秩序造成大量群眾圍觀，在公安機關(guān)到達現(xiàn)場后仍不聽從警告而繼續(xù)抗法，此時抗法行為人的行為已經(jīng)具有了一定的社會危害性、刑事違法性和刑法當(dāng)罰性，其行為已經(jīng)符合了犯罪的基本構(gòu)成要件。

2.以威脅方法抗法的法律適用。使用威脅的方法抗法主要有以下三類：第一，以自己的生命健康為要挾進行抗法，即以自殺或自殘相威脅。第二，對執(zhí)法人員的生命健康進行暴力威脅，第三，對執(zhí)法人員家庭和親屬的安全進行暴力威脅。此類抗法行為是比較嚴(yán)重的犯罪行為。如果抗法行為人僅僅是個人行為，可能會構(gòu)成《刑法》中的妨害公務(wù)罪，如果抗法行為人還煽動群眾造成群體性暴力抗法，可能會構(gòu)成《刑法》中的煽動暴力抗拒法律實施罪。因此，此類案件一般應(yīng)作為刑事案件進行立案處理，如果抗法行為情節(jié)顯著輕微危害不大，應(yīng)當(dāng)或是可以免除刑罰的，此時才可以適用《中華人民共和國治安管理處罰條例》進行處理。

3.暴力抗法的法律適用。此類抗法行為具有明顯的嚴(yán)重社會危害性，而且通常具有突發(fā)性和不可預(yù)見性。以暴力方法阻礙國家機關(guān)工作人員依法執(zhí)行公務(wù)，其侵害的客體是國家機關(guān)的正?；顒?，以暴力手段抗法的，造成執(zhí)法人員輕傷的，構(gòu)成妨害公務(wù)罪。如果造成執(zhí)法人員重傷、死亡的則按照牽連犯重罪吸收輕罪的原則，按故意傷害罪或是故意殺人罪論處。如果抗法行為人針對不特定的多數(shù)人使用暴力，危害公共安全，應(yīng)按以危險方法危害公共安全罪論處。

四、城管執(zhí)法中抗法的解決對策

1.加強普法力度，開展防范教育。通過電視、廣播、報紙等傳媒工具進行報道，開展防范教育，以案警示，使群眾提高法律意識，充分認識和理解城管行政執(zhí)法部門的執(zhí)法活動，能對自己的行為進行約束，減少抗法事件的發(fā)生。

2.不斷提高執(zhí)法水平，弱化執(zhí)法矛盾。城管執(zhí)法人員應(yīng)該提高執(zhí)法水平，使執(zhí)法活動更加合理、合法。同時，為確保執(zhí)法質(zhì)量，相關(guān)部門應(yīng)規(guī)范執(zhí)法程序，對執(zhí)法人員進行不間斷的教育培訓(xùn)和經(jīng)常性的執(zhí)法檢查，促使執(zhí)法人員執(zhí)行公務(wù)時嚴(yán)格依照法定程序進行，減少執(zhí)法過程中和行政相對人發(fā)生不必要的沖突。

3.靈活運用強制手段和處罰方法。在抗法事件發(fā)生后，執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)針對事件的實際情況，區(qū)別對待，不能簡單地以暴制暴，或是繼續(xù)采取強制措施。在處理過程中也應(yīng)當(dāng)慎用防衛(wèi)措施，應(yīng)以緩解矛盾、恢復(fù)秩序為主要目的，將懲罰違法、教育人民、維護穩(wěn)定三者有機結(jié)合。

4.依法正確處理抗法事件，嚴(yán)格按照法定程序解決。城管執(zhí)法遭遇抗法后，執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法處理，遵守法定程序及時報警，盡量搜集現(xiàn)場抗法的證據(jù)以便公安機關(guān)對該行為準(zhǔn)確定性。