境外礦業(yè)投資風險及應對建議

■ 帥文波/陳俊楠

（中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

隨著“走出去”戰(zhàn)略的深入實施，中國礦業(yè)企業(yè)充分利用國內外“兩種資源、兩個市場”，通過開展勘查投資、礦業(yè)并購投資、對外工程承包、對外勞務合作等形式積極參與礦產資源國際競爭與合作。2008年金融危機以來，我國礦業(yè)境外投資步伐明顯加快，以每年超過30%的速度在增加，礦業(yè)投資占我國境外總投資的40%以上。近年來在歐債危機帶來的全球低迷經濟環(huán)境下，預計將有更多的中國企業(yè)瞄準歐美國家的海外并購，能源及礦業(yè)仍然會是中國企業(yè)境外收購的主要目標。礦產資源已經成為我國境外投資最主要的領域之一。隨著中國礦業(yè)企業(yè)“走出去”的熱潮高起，投資面臨的風險也在累積。尤其是資源性行業(yè)在進行境外投資時，往往更容易遭到當?shù)赝顿Y審批機構的否決，政治、經濟、環(huán)境、文化以及管理等方面的差異都容易增加境外投資的風險，因而對礦業(yè)境外投資中存在的風險應予以更多關注。

1 境外礦業(yè)投資風險范疇

1.1 境外礦業(yè)投資風險的定義

風險，是指某一特定危險或損失發(fā)生的可能性及其發(fā)生后果的組合，其最大特點是損失的不確定性。境外礦業(yè)投資面臨的風險，則是在境外礦業(yè)投資過程中預期目標落空或預期成果喪失的可能性，包括了收益落空或本金損失[1]。境外礦業(yè)投資是一種跨境的經濟活動，一般具有活動周期長、外部環(huán)境復雜、占用資金多、成本回收慢、管理難度大、影響因素多等特點，因此面臨的不確定因素比國內投資更多、風險也更大。

1.2 境外礦業(yè)投資風險的分類

目前我國學術界在境外礦業(yè)投資風險的分類上還沒有一個權威性定論，也沒有形成明確統(tǒng)一的風險劃分標準。一般來說有以下四種分類方法：

一是按照風險的領域和表現(xiàn)形式進行分類，將境外礦業(yè)投資風險分為自然災害風險、地質技術風險、經濟商業(yè)風險、政治社會風險等等。自然災害風險包括了地震、洪水、滑坡、泥石流等自然災害因素帶來的風險；地質技術風險包括地質資料風險、地質勘查風險、資源儲量風險、技術設備風險等；經濟商業(yè)風險包括市場風險、金融風險、財務風險、匯率風險、經營管理風險等；政治社會風險包括政治法律風險和社會文化風險。這一種分類方法基本占據(jù)了主體地位。

二是將境外礦業(yè)投資風險分為地質風險、內部風險和外部風險。地質風險在項目的合同簽訂時就已經存在，不會因為項目的執(zhí)行好壞和項目外部環(huán)境的變化而改變；內部風險是指在項目的合同簽訂和執(zhí)行過程中的不確定性給項目帶來的損失，主要有勘探技術風險、工程質量風險、環(huán)境保護風險以及項目管理風險；外部風險是指由于項目所在地外部環(huán)境發(fā)生改變給項目預期帶來的不確定性，主要有政治風險和經濟風險。

三是將境外礦業(yè)投資風險分為宏觀風險和微觀風險。前者指由于宏觀環(huán)境因素，如所在國的政治、經濟、法律、金融等方面的變化給項目帶來的風險；微觀風險是指投資決策以及項目生產經營中存在的風險。

四是將境外礦業(yè)投資風險分為市場風險和非市場風險。市場風險是指由于市場中的各種經濟因素的變化使國際投資出現(xiàn)收益下降、發(fā)生虧損等危險，主要包括經營風險和外匯風險；非市場風險是指除市場風險之外的其他因素使國際投資出現(xiàn)收益下降、發(fā)生虧損等危險。

2 境外礦業(yè)投資風險中的非市場風險及其特點

境外礦業(yè)投資風險紛繁復雜，考慮到我國礦業(yè)境外投資大多屬于直接投資，而直接投資可能會遭遇更多的非市場風險；另外，近年來大量的境外礦業(yè)投資案例表明，非市場風險已經成為了我國企業(yè)海外投資過程中的重要威脅，并且有了一些新的表現(xiàn)形式和特點。這類風險引起的企業(yè)經營環(huán)境的改變，對企業(yè)來說影響巨大，應引起高度重視，因此本文主要圍繞宏觀層面的非市場風險進行探析。一般來說，非市場風險主要有政治風險、政策風險、環(huán)境風險和文化風險等。

2.1 政治風險

政治風險是指由于東道國的政局變動，該國所采取的政治性措施變化，以及該國與第三國的政治關系等因素發(fā)生重大變化，而給外國投資者所造成的投資財產及其權益的損害或損失。一般而言，傳統(tǒng)的戰(zhàn)爭風險、國有化風險、征收風險、凍結外國資產等政治風險發(fā)生的可能性已不大。對于中國境外礦業(yè)投資而言，隨著國際政治經濟形勢的變化，近年來面臨的政治風險呈現(xiàn)出以下主要特點：

一是中國“國家資本主義”成為西方國家干預中國境外礦業(yè)投資的新論調。隨著我國在世界經濟和政治格局中的地位不斷提升，導致美國等西方國家在經濟、政治、軍事上的不安全感，繼前幾年出現(xiàn)的“中國威脅論”，近兩年又出現(xiàn)了中國“國家資本主義”的新論調。紐約咨詢公司歐亞集團總裁布里默在其所撰《自由市場的終結》一書中說，中國所引領的“國家資本主義”的興起有可能削弱美國的競爭優(yōu)勢。美國哥倫比亞大學的研究者們撰文稱，中國“國家資本主義”對市場競爭有著深遠的影響，一方面保護本國國有企業(yè)，另一方面遏制私企和外企。2012年美國國務院經濟政策負責人霍馬茨宣稱：以前我們未曾遇到過如此規(guī)模的問題。針對中國的“國家資本主義”問題，西方官員和學者認為，中國政府支持國有企業(yè)壟斷資源，并對其進行大額補貼和強力保護，隨著中國的國際觸角不斷延伸，這種獨一無二的制度正在挑戰(zhàn)國際貿易的規(guī)則和組織，以及全世界跨國企業(yè)的商業(yè)規(guī)劃和策略。在這種背景下，屬于敏感行業(yè)的中國礦企，極易遭到政府的干預。一類是東道國政府的干預。如中海油競購優(yōu)尼科一案，遭到了美國國會議員的激烈批評，最終導致中海油撤回收購提案。一類是第三國政府干預，包括遭到第三國政府直接采取制裁措施和受第三國干預行為的壓力或引誘下東道國違約風險。

二是東道國政府對國外礦業(yè)投資態(tài)度的轉變屢見不鮮。有些政府一開始非常支持礦業(yè)公司及其投資者在該國勘探并開采礦藏，而后態(tài)度完全轉變。例如2011年的贊比亞大選，圍繞支持還是反對中國在贊比亞大規(guī)模投資的議題而分出陣營。時任政府相信，贊比亞需要中國的企業(yè)來推動其經濟增長，而反對派則認為，中國投資者正在“接管”贊比亞，剝削他們的自然資源和勞動力。最后反對派成功贏得大選，而現(xiàn)任政府對華政策給礦業(yè)投資帶來的不確定性將逐步顯現(xiàn)。在澳大利亞也遇到類似的問題。2012年，在如何對待中國投資這一問題上，自由黨領導人明確表示反對享受政府支持的實體通過收購獲得澳大利亞資產的控制權。而執(zhí)政的工黨政府目前并沒有打算改變現(xiàn)行的投資審查辦法，但在他認為需要時他也會毫不猶豫地出手阻止中國對澳投資。政府態(tài)度轉變的原因很復雜，涉及政治、經濟、文化等多方面，但礦業(yè)投資所帶來的豐厚回報仍然是主導誘因。為了從礦業(yè)公司日益增長的利潤中獲得更大的份額，東道國政府會調整原有的政策，迫使礦業(yè)公司接受某些差強人意的項目規(guī)劃，進而傷害到投資者權益。

三是政治動亂風險依然頻發(fā)，并主要分布在亞非拉美等欠發(fā)達地區(qū)。中國礦業(yè)企業(yè)、特別是石油企業(yè)進駐非洲所選擇的許多投資國有一個明顯的共性，即它們的國內政局常常動蕩不穩(wěn)，甚至戰(zhàn)亂頻仍。如近年來的尼日利亞綁架案、埃塞俄比亞恐怖襲擊案及最近蘇丹與埃及綁架案。在一些政局動蕩、社會混亂、恐怖主義活動盛行的國家和地區(qū)，能源資源領域國有企業(yè)的許多海外投資從初期的風險評估、到末期的投資收益結算都是盲目和缺乏協(xié)調的。例如，中石油長城鉆探工程分公司在利比亞等中東、北非地區(qū)的6個海外項目因當?shù)卣謩邮幎贤K止，影響公司全年營業(yè)收入約12億元。又如中化集團在海外投資的3個油氣田項目因所在國政局的變化而虧損。這就需要考慮中國企業(yè)在高風險地區(qū)的能源投資項目比重是否過高的問題。

2.2 政策風險

政策風險是指因東道國政策制定及其變化給外國投資者造成經濟損失的可能性。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

一是通過設置投資貿易壁壘來限制境外礦業(yè)進入的規(guī)模以及其他條件。在發(fā)達國家，通常是以環(huán)保、產品安全為名設置壁壘，較為多見的是技術壁壘或帶歧視性的知識產權制度。在發(fā)展中國家，一般采取限制外資投資比例的政策，例如，委內瑞拉規(guī)定石油等行業(yè)外國資本最高控制限額為49%，尼日利亞規(guī)定石油業(yè)的外資比例不得高于45%等。還有一些國家采取勞務和簽證等手段對進入該國進行投資的相關活動進行限制。

二是政策不連貫帶來投資環(huán)境的變化。一些國家立法和司法的隨意性大，投資環(huán)境缺乏穩(wěn)定和持續(xù)性，如哈薩克斯坦和俄羅斯，俄羅斯政府曾經為了阻止中石油收購斯拉夫石油公司而臨時修改法律；還有的國家政府政權不穩(wěn)引起本國對外投資政策發(fā)生變化，甚至不提供國際投資保護機制，外國公司難以借助國際條約或協(xié)定來保護自己的投資，比如玻利維亞等國家宣布退出國際仲裁機構ICSID，規(guī)定爭議只能在其國內解決。另外，金融危機發(fā)生后，為了盡快擺脫國內政治、經濟困境，解決某些特殊矛盾，一些國家可能修改法律或調整政策。如加拿大規(guī)定，政府有權要求就礦業(yè)項目舉行公開聽證，并有否決權；澳大利亞則醞釀征收礦產資源超級利潤稅。政策的不連續(xù)直接影響投資者的利益，尤其是礦產資源勘探開發(fā)等長周期的項目，以石油勘探項目為例，勘探期一般為4年，評價期2年，開發(fā)期4年，回收期15年，所以一般的項目周期都在25年以上，在這么長的周期內，境外礦業(yè)企業(yè)所承擔的政策風險是較大的。

2.3 環(huán)境風險

環(huán)境問題是目前世界上最為關注的問題之一，中國境外礦業(yè)投資面臨著環(huán)境保護問題的巨大挑戰(zhàn)，這是由礦業(yè)開發(fā)的特有性質所決定的：礦產的勘探和開采對礦區(qū)地質環(huán)境的改變，有可能導致地質災害，也有可能對礦區(qū)或鄰近地區(qū)造成環(huán)境污染，這些都使礦業(yè)投資與開發(fā)極易引起大眾的關注。環(huán)境保護問題對境外礦業(yè)投資的影響，體現(xiàn)在三個方面：

一是各國政府、各種國際及東道國環(huán)境保護機構、當?shù)厣鐓^(qū)居民，都非常關注外國投資對環(huán)境的影響，甚至將其上升到生存權和人權的高度。他們對礦業(yè)投資的抵制態(tài)度，可能會使投資失敗。事實上，某些中國企業(yè)在開發(fā)非洲礦業(yè)時確實欠缺考慮當?shù)丨h(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展要求，存在資源過度開發(fā)、環(huán)境保護不力等問題。二是加入環(huán)保的做法，會提高投資成本，尤其是在勘查開發(fā)業(yè)務已經開展的情況下，再考慮加入環(huán)保的做法，環(huán)境成本會更高。如中信集團西澳洲磁鐵礦項目在國內造一座二孔橋造價大約500萬元人民幣，但在澳大利亞，為保護生態(tài)全程采用鋼管樁，最終造價5000多萬澳元，成本差異高達數(shù)十倍[5]。除了建設、運營期間，在礦址關閉時對土地的修復及對廢物的回收利用等做法也會增加環(huán)境成本。三是由于各方對環(huán)境保護的高度關注，涉及到環(huán)境保護的行政審批時間較長，因此增加了投資項目的潛在風險與不確定性。如在西澳洲投資礦業(yè)項目，完成環(huán)境保護審批要等兩年左右的時間，高昂的時間成本增加了項目的風險與不確定性。

2.4 文化風險

文化風險指由于不同國家和地區(qū)在信仰、習慣、語言、教育水平、管理等各方面存在的巨大差異，而導致境外礦業(yè)投資企業(yè)面臨的風險。在國際投資中，不同國家之間的文化風險往往被忽視。但事實上，這類風險對跨國企業(yè)生產經營會產生間接的、潛在的和廣泛的影響。礦業(yè)境外投資雖然主要表現(xiàn)為資本在國際流動，但同時也必然伴隨著不同文化的交流、碰撞與融合。由于文化背景不同導致國際投資活動受挫的事例屢見不鮮。由于人們的價值取向不同，不同文化背景的人采取不同的行為方式，而在同一企業(yè)內部，就會產生文化摩擦，境外投資風險也隨之產生。

文化風險的影響是多方面的。一是可能導致境外礦業(yè)投資不能獲得批準，因當?shù)鼐用竦姆磳Χ鴮е抡麄€礦業(yè)項目泡湯的風險越來越高。反對境外礦產資源勘查開發(fā)的行為從企業(yè)開始申請礦業(yè)權就已經存在了。例如在澳大利亞，礦產的開采必須經過土地擁有者的同意，即澳洲當?shù)鼐用竦耐?，如果當?shù)鼐用癫煌?，澳洲政府就無法頒發(fā)開采權。二是對當?shù)毓蛡蛭幕斫獠簧顚е缕髽I(yè)成本上升。一些國家在雇傭當?shù)貑T工方面做出了特別的規(guī)定，如澳洲政府要求在當?shù)赝顿Y的企業(yè)必須雇傭相當數(shù)量的本地勞動力，而且支付的薪水不可以低于同階層的本地員工薪資。另外，澳洲礦工對自身權利的意識非常高，如果企業(yè)在投資前沒能充分認識，極可能導致項目工期與事先估計有很大差距，使得投入成本不斷攀升。三是在境外勘查開發(fā)中無法滿足當?shù)鼐用竦男枨髱砑m紛和損失。例如在澳洲，如果該企業(yè)被周邊居民投訴對自己的生活造成影響，政府便會要求該項目停產，對其進行檢查和改造，而后再次對居民所抱怨的問題進行驗收，才可以重新開工；如果當?shù)鼐用癯掷m(xù)不斷地對政府抱怨因投資方的開采原因所造成的環(huán)境影響，政府會即刻取締開采權。滿足當?shù)鼐用竦男枨筮€包括提供必要的社會服務，如修建基礎設施甚至是生活便利設施等，這些都會增加企業(yè)的運營成本。2011年中鋁在澳大利亞昆士蘭奧魯昆鋁土礦資源開發(fā)項目、2010年中鋼集團在澳洲Weld Range鐵礦石項目失敗的部分原因就是基礎設施不足的問題。

文化風險的成因主要還是因各地知識、信仰、法律、道德、風俗等因素所組成的復雜背景造成，但境外投資企業(yè)的管理理念與管理水平也是助推器，有些中國企業(yè)將其在國內“高效率”的生產模式應用到國外的同時也帶去了社會風險，如使當?shù)剞r戶處于弱勢地位、先開發(fā)后治理等等，這種管理模式并不利于能源資源利用的長期經營，應及早轉變思維方式，建立文化管理觀念。

3 防范和應對境外礦業(yè)投資非市場風險的建議

隨著境外礦業(yè)投資風險的急劇上升和多重疊加，我國境外礦業(yè)資產安全與權益保障面臨嚴峻挑戰(zhàn)。據(jù)有關統(tǒng)計，我國境外資源類投資項目中，投資虧損或失敗的比例近70%。這既有企業(yè)投資決策、經營管理等方面的因素，在宏觀層面上也缺乏有效的相關服務和引導。加強境外礦業(yè)投資風險尤其是非市場風險的防范與應對工作，保障境外礦業(yè)投資項目資產安全，成為當前我國政府服務境外礦業(yè)投資的重要內容。

3.1 開展境外礦業(yè)投資非市場風險監(jiān)測預警

非市場風險超越了企業(yè)本身經營管理的范疇，更需要建立政府與企業(yè)間的事先通報—預警機制。以境外礦業(yè)投資風險監(jiān)測網絡、風險評估體系、風險預警平臺建設為重點，推動構建我國境外礦業(yè)投資風險監(jiān)測預警體系，動態(tài)跟蹤和監(jiān)測境外礦產資源勘查開發(fā)非市場風險，實時評估和預測風險程度及其變化趨勢。為企業(yè)和地勘單位境外礦業(yè)投資提供信息服務和警情提示，有效防范投資風險，引導企業(yè)項目投資，保障境外礦產資源勘查開發(fā)投資權益和資產安全。

3.2 加強境外礦業(yè)投資非市場風險應急服務

非市場風險一般都具有突發(fā)性、緊急性等特點。統(tǒng)籌外交、商務、發(fā)改、國土等部門力量，有效利用駐外使領館一線優(yōu)勢，充分發(fā)揮投資目標國中資企業(yè)、商會協(xié)會的作用，推動建立境外礦業(yè)投資風險應急服務機制，強化對境外礦業(yè)投資項目的投資保障和風險救濟，有效降低項目風險損失。推動加強政府間雙邊合作，充分利用雙邊合作平臺和對話機制，及時協(xié)調解決企業(yè)境外礦業(yè)投資面臨的各類非市場風險。

3.3 構建境外礦業(yè)投資風險補償機制

考慮到非市場風險帶來的巨大損失，可借鑒美國、日本等發(fā)達國家的做法，充分利用我國政策性銀行的優(yōu)勢和作用，探索建立境外礦業(yè)投資保險制度，發(fā)揮政策性保險在企業(yè)境外礦業(yè)投資損失補償和風險防控方面的重要功能，鼓勵和支持企業(yè)開展境外礦產資源勘查開發(fā)。有效利用多邊投資保護協(xié)議、多邊投資擔保機構公約等重要國際合作機制，為企業(yè)境外礦業(yè)投資營造寬松、有利的國際投資環(huán)境和提供多元的風險補償渠道。

3.4 增強企業(yè)境外礦業(yè)投資決策和經營管理能力

企業(yè)的投資決策能力和經營管理水平是決定境外礦業(yè)投資風險防控成效的關鍵，需要將風險防控落實到項目選項、立項、運營的全過程。一是要綜合考慮投資環(huán)境和運營條件，尤其考慮投資國的政治風險和政策風險，審慎選擇投資國和投資項目。二是要建立健全企業(yè)內部風險防控機制，重視可能存在的環(huán)境風險和文化風險，有效預測、評估和管控風險，達到與當?shù)厣鐓^(qū)和諧共處的目的。三是要著力提升企業(yè)跨國經營能力，努力尋求與東道國互利共贏的項目投資和經營管理模式。

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