城市地下空間的利用與管理

■ 黃德林/杜 璇

（中國地質大學（武漢）公共管理學院，湖北 武漢 430074）

城市地下空間（Urban underground space）指的是城市地面以下的自然的或者人工開發(fā)形成的空間，如地下商業(yè)街、地下停車場、地鐵、地下通道、人防戰(zhàn)備工程等。在1988年同濟大學召開的第三屆國際地下空間學術會議中，首次明確了地下空間的概念與地下開發(fā)的意義[1]。理論上，人類開發(fā)地下空間的深度可以達到地球核心，但結合經濟、技術及環(huán)境等多方面因素考量，人類的開發(fā)深度一般都在100m以內。考慮到要容納眾多的城市功能，對地下空間開發(fā)的深度層次一般分為三個空間：淺層空間（地面以下30m），中層空間（地面以下30m到100m）和深層空間（地面100m以下）。按功能分類可分為地下居住空間、地下公共空間、地下工業(yè)空間、地下交通空間、地下防災防護空間、地下市政工程空間。隨著城市的發(fā)展，城市用地越來越緊張，尋求城市空間立體化開發(fā)也是城市發(fā)展的必然之路。

1 國外先進城市地下空間開發(fā)的模式

城市地下空間的開發(fā)始于第一次工業(yè)革命之后的歐洲，初期開發(fā)利用主要是以下水道、給水管、煤氣管道、地鐵等城市基礎設施建設為主。第二次世界大戰(zhàn)后，歐洲主要國家在重建和改建城市過程中將快速道路系統(tǒng)和軌道交通系統(tǒng)結合起來，使單一的基礎設施建設結合城市功能需求形成綜合、立體化的開發(fā)，把包括交通功能在內的許多公共功能轉入地下，在這一時期，城市地下空間得到快速發(fā)展。目前國外先進城市的地下空間發(fā)展進入成熟期，并在漫長的發(fā)展中形成各自的特點，其中較為突出的是以下三種模式：

(1)北美模式：以美國和加拿大為代表。將高架道路拆掉全部搬入地下，以解決高度繁榮的都市制約因素，并與周邊的地下室、地鐵、地下通道等統(tǒng)一貫通成龐大的地下網絡。

(2)歐洲模式：以法國巴黎的“雙層城市”為典型代表，即把軌道交通、道路和靜態(tài)下交通全部放在地下，地面只保留綠地公共活動立面、噴水池等景觀設施。建筑物統(tǒng)一建設六層地下室，各種設備設施全部放入地下；道路下部統(tǒng)一建成市政“共同溝”，城市生命線全部鋪設在溝中，從而實現了“雙層城市”的美景。

(3)亞洲模式：典型國家代表是日本。地下空間涵蓋了四通八達、縱橫交錯的龐大地鐵網，商店鱗次櫛比的地下街、地下深層的通訊、能源供應設備，長度最長的市政生命線“共同溝”，蓄水的地下河川、地下熱電站、防空設施和多層地下停車場等[2]。

2 我國城市地下空間開發(fā)成果與不足

我國的城市地下空間開發(fā)可以從20世紀60年代末建設的地下人防工程算起，這時期的地下人防工程僅是考慮戰(zhàn)爭時使用，并沒有與城市生活相結合。直到80年代中后期，部分工程實現平戰(zhàn)結合，改作地下過街通道、商業(yè)娛樂等民用設施。而隨著城市經濟的快速發(fā)展，城市空間的容量需求與日俱增，與城市土地資源緊缺的矛盾日益尖銳，城市地下空間開發(fā)再次被提上戰(zhàn)略議程。地下空間開發(fā)近年來實現跨越式發(fā)展，從“九五”期間全國人防重點城市人防工程竣工700萬m2，到“十一五”后每年竣工2000萬m2，在速度和數量上均實現突破，成果顯著[3]。隨著我國地下空間開發(fā)數量的快速增長，中國已經成為世界城市地下空間開發(fā)利用的大國，但在地下空間開發(fā)程度和水平上與世界同等城市的開發(fā)規(guī)模存在很大差距。

對比國外先進城市地下空間立體化的綜合利用，我國地下空間開發(fā)利用在地下停車和人防建設的基礎上，以地下管線、軌道交通和地下商業(yè)街為開發(fā)重點，僅部分城市建有地下綜合管廊和地下能源儲備系統(tǒng)，主要不足體現在以下兩點:

2.1 發(fā)展模式單一，沒有完全開發(fā)出地下空間的利用價值

我國地下空間的開發(fā)并不均衡，存在明顯的地域差異，且各地區(qū)發(fā)展水平不一，空間開發(fā)的規(guī)模、數量和功能差距較大。不同于發(fā)達國家地下空間綜合化發(fā)展、利用，我國地下空間的建設相當一部分可以等同于地鐵建設，在用于地下空間建設的資金中，地鐵修建的投資大約占總投資的99.7%，其結果就是，地下空間建設這個綜合系統(tǒng)工程很難體現出其商業(yè)和生活方面的價值。以武漢市為例，90%以上的地下空間用作停車場，功能較單一，利用率不高。

2.2 缺乏長遠規(guī)劃，空間閑置問題嚴重

地下空間由于其特殊的地理屬性，開發(fā)和利用具有不可逆性?？臻g的開發(fā)需要結合當前城市需求和未來社會經濟發(fā)展，秉承可持續(xù)發(fā)展的理念，需要一個長遠的規(guī)劃。地下空間的開發(fā)并不是孤立的，需要結合地上條件做出一個地上-地下綜合體的全面統(tǒng)一的規(guī)劃。我國地下空間開發(fā)的觀念在很長一段時間都是“有需要就開發(fā)”，隨著城市化的推進，地下空間的首要需求就是解決城市地面交通擁堵，沒有什么前瞻性的開發(fā)，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，重復建設導致極大的人力、物力和財力耗費。同時，在沒有充分挖掘出地下空間利用價值的情況下，不僅造成了資源的浪費，在一定程度上還影響了生態(tài)環(huán)境。

3 城市地下空間開發(fā)利用管理中面臨的主要問題

3.1 相關法律法規(guī)制度的滯后

我國城市地下空間開發(fā)利用管理法規(guī)在體系和內容上很不完善，與發(fā)達國家和港臺地區(qū)還有很大差距，問題集中體現在法規(guī)建構體系不完善[4]，民事權屬立法欠缺，行業(yè)管理法律效力低下，配套法律不完善[5]，投資者關心的地下建筑物政策互惠、工程連通等問題上沒有相應法律法規(guī)落實[6]?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《人民防空法》、《礦產資源法》、《環(huán)境保護法》、《建筑法》等諸多法律中，關于地下空間開發(fā)利用管理僅有零碎字句提及，并沒有針對地下空間開發(fā)的特點做出系統(tǒng)專門的規(guī)定。在規(guī)劃方面，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》只對地表以上的土地和空間的規(guī)劃和管理提供法律依據[7]，并沒有針對地下空間做出規(guī)定。地下工程建設方面，缺乏法定的技術標準和規(guī)范，尤其在工程專業(yè)設計、施工、驗收和維護時沒有統(tǒng)一標準，容易造成地下工程技術性失誤，存在安全隱患[8]。

3.2 缺乏統(tǒng)一的全局性的長遠規(guī)劃

地下空間作為新型國土資源開發(fā)潛力巨大，根據有關專家研究，一個城市合理開發(fā)的地下空間資源量可以達到城市總用地面積乘以合理開發(fā)深度所得體積的40%左右。但不同于地上建筑物的可重復利用性，地下空間的開發(fā)建設具有不可逆性，如果要改變業(yè)已開發(fā)完成的地下空間的利用方式將付出極大的代價。但從目前來看，很多地方的地下空間的建設都是孤立的，并沒有與地上建筑及整個城市的長遠規(guī)劃相契合。缺乏前瞻性，只是為了需要而開發(fā)，不僅造成在今后改建中的資源浪費，同時也在一定程度上制約了城市的發(fā)展。

3.3 缺乏綜合性的統(tǒng)一管理

我國地下空間的開發(fā)建設從20世紀60年代的大規(guī)模人民防空工程開始，歷經20年（1965-1985年）建設總量只有幾千萬平方米，在城市建設和人民生活中的作用很小[9]?；谌嗣穹揽展こ痰倪@種開發(fā)設計形式和管理制度直到現在都具有相當大的影響力。依據《人民防空法》（1996）的規(guī)定，防空地下室由人防部門主管，但《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》（1997）中則提出國家建設部是城市地下空間開發(fā)利用的規(guī)劃和建設主管部門。因此，這兩個部門均依法對地下空間開發(fā)建設享有管理權，在相當長的時間內這種獨特的“雙軌制”管理體制在我國城市地下空間的開發(fā)管理占有舉足輕重的地位[10]。

隨著城市發(fā)展，地下空間的管理又加入了更多的部門，國土資源、城市規(guī)劃、建設、電信、電力、公用、人防、水利防洪和環(huán)保等部門分別行使管理權，再加上地下空間規(guī)劃建設的申請、審批、權屬管理等沒有明確的界定，多頭管理、相互推諉，導致最終實際上的無人管理或管理缺位，各部門各自為戰(zhàn)，短期行為嚴重。沒有統(tǒng)一的領導和協(xié)調機制是現有的管理體制無法實現地下空間開發(fā)管理的專業(yè)性、綜合性和系統(tǒng)性的客觀原因，進一步制約了地下空間的健康發(fā)展。

3.4 缺乏一個良好的信息共享機制

地下空間信息數據量大、形式多、格式雜、分布廣，再加上管理部門眾多，各部長久以來各自為政的傳統(tǒng)，信息不對外公開且相互之間也缺乏共享，易形成“信息孤島”。這在很大程度上是多部門的多頭管理體制下的頑癥。

3.5 建設資金緊張，融資手段單一

由于特殊的歷史原因，長期以來我國的城市地下空間的開發(fā)主要用作人防工程，所以至今在建設資金投入上也多是單一的政府投資。由于地下空間的建設投資巨大、建設期長且公益成分多、經濟效益不明顯等特點，使投資主體多元化的改革在地下空間的建設中很難真正展開。雖然商業(yè)銀行和外資貸款等傳統(tǒng)間接融資方式緩解了一部分建設資金短缺的壓力，但這些資金大多期限短，借款成本高、還貸壓力大。

4 城市地下空間開發(fā)利用管理改革的建議

4.1 完善法律法規(guī)并制定出相關操作細則

日本在地下空間的開發(fā)利用走在世界的前列，這不僅體現在其開發(fā)的水平上，其完善的建設法規(guī)也是空間開發(fā)得以躋身世界先進水平的一大保障。以《大深度法》為主明晰了地下空間的權益問題及各方權責，另有《都市計通法》、《建筑基準法》、《道路法》、《下水道法》等法律法規(guī)作為補充，規(guī)范地下空間的建設標準，以保障空間的建設質量。目前，我國很多城市在進行城市地下空間開發(fā)時都出臺了相關的政府規(guī)章和規(guī)范性文件，在地下空間建設過程中也積累了許多政策經驗，這就為以后地下空間立法奠定了基礎。結合先進國家地下空間開發(fā)的立法，我國的法律法規(guī)需從以下幾個方面進行完善：

(1)明確地下空間的權屬關系。對地下空間的所有權和使用權有償出讓，地下工程產權的取得、轉讓、租賃、抵押都需要有法律上的具體規(guī)定作為規(guī)范的依據。例如日本就規(guī)定私有土地地面下50m以下及公共土地的地下空間的使用權歸國家所有，政府在使用這些地下空間時無需對土地所有者進行補償。這種關于地下空間產權方面的規(guī)定明確了地下空間的權屬關系，避免了在開發(fā)和使用過程中因權屬不明造成的糾紛。

(2)制定和完善地下空間開發(fā)利用及地下設施互聯互通的技術規(guī)范和標準[11]。把規(guī)劃作為地下空間開發(fā)的重中之重，不僅需要對城市整個地下空間進行統(tǒng)一規(guī)劃、科學合理的布局開發(fā)，同時也要兼顧連通地上建筑設施，以發(fā)揮兩個空間的合體優(yōu)勢，在最大程度上提高城市空間的利用率。

(3)完善民事權屬立法，制定配套、輔助法律，對融資制度作出規(guī)定[12]，緩解建設資金緊張且渠道單一的情況。通過價格、稅收等優(yōu)惠政策建立健全地下空間市場化運營機制，挖掘地下空間利用的商業(yè)價值。

4.2 確立一個統(tǒng)一的協(xié)調機構，建立信息共享機制

我國現行城市地下空間開發(fā)管理各部門各自為政，資源缺乏整合，為了有效解決由此延伸出來的多頭管理和短期行為，需要建立一個具有較高權威性的科學、高效的管理協(xié)調機構。但在政府合并政府部門、精簡冗雜人員的改革中，這種新成立的部門能否發(fā)揮其協(xié)調各方的作用還有待驗證。

發(fā)達國家目前普遍形成的綜合管理體制是通過立法設立一個國家最高的法定地下空間開發(fā)利用領導機構，各地方政府按照權限要求成立相應的專門機構負責統(tǒng)籌協(xié)調，相關職能部門或公共事業(yè)單位作為第三方也參與進來。日本國會成立的“大深度地下使用協(xié)議會”與政府、專家委員會共同參與地下空間的開發(fā)利用；法國則是由作為第三方的混合經濟事業(yè)體SEM來負責協(xié)調和推進，SEM的組成人員包括各政黨的議員和各專業(yè)領域具有較強實力的民間專家，這就構成一種綜合管理和專業(yè)管理相結合的管理體制。這種將技術決策融入行政決策的方法值得我們吸收和借鑒。

關于地下空間建設的信息共享，天津市采用“政府＋企業(yè)＋公眾”的模式通過頒布信息共享法規(guī)、成立信息共享中心、建立信息共享系統(tǒng)以保障實現[13]。這個成功實踐可在很多城市作為一種范例模式進行推廣。在大中型城市中，電子政務普遍引入政府的日常管理和政務的信息公開與民眾互動中，地下空間的信息共享也可以借用這個電子平臺建立一個有權限級別的共享系統(tǒng)，實現相關單位的信息共享，同時也可將相關的信息及時發(fā)布出來，在滿足民眾的知情權的同時也接受公眾的監(jiān)督。

4.3 制定具有前瞻性的長遠、統(tǒng)一的規(guī)劃

任何開發(fā)建設都需要有一個科學合理的規(guī)劃做先導，并且地下空間的開發(fā)規(guī)劃不是孤立的，需要結合地上空間乃至整個城市的整體開發(fā)做出規(guī)劃布局。城市規(guī)劃需要做到全局設計和長遠考慮，這里面自然也包括地下空間的規(guī)劃布局。我們既需要一個全國城市地下空間開發(fā)利用總體專項規(guī)劃的總綱指導全局，同時也需要各個城市根據自己的實際情況制定具體的規(guī)劃細則。一方面要完善與周邊地上空間的功能性結合，另一方面需要與已開發(fā)的地下空間做好連通和銜接，使地上設施、地下街、地下通道、地下商業(yè)、地鐵網形成一個有機整體，同時還需要將城市的市政共同溝納入城市建設的整體規(guī)劃。

地下空間的規(guī)劃乃至城市的規(guī)劃都不是一蹴而就的，不能僅以滿足哪里有需要就開發(fā)哪里。島國日本國土面積狹小，人口密度全球排名第二，正是這種特殊的環(huán)境促使日本政府積極推進地下空間并最大限度地提高空間的利用率。在其開發(fā)中，強調每一個項目都必須經過系統(tǒng)的規(guī)劃，要充分的考慮未來50年甚至更長時間后經濟的發(fā)展狀況和城市變遷情況，以保障開發(fā)項目的銜接性和連續(xù)性[14]。對比我國城市化進程中前瞻性差的問題，日本政府的統(tǒng)籌兼顧與科學規(guī)劃值得我們學習和借鑒。

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