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    農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制約因素與相關(guān)制度完善的建議

    2013-08-15 00:46:17趙先立李子君
    關(guān)鍵詞:承包地經(jīng)營權(quán)抵押

    趙先立,李子君

    (1中央財(cái)經(jīng)大學(xué),北京 100081;2中國市政工程西北設(shè)計(jì)研究院,甘肅 蘭州 730000)

    一、引言

    在我國農(nóng)村的各項(xiàng)制度中,土地制度無疑是最基礎(chǔ)的,土地制度的改革創(chuàng)新能對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用,無論是解決“三農(nóng)”問題還是化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),都避不開這一話題。隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和實(shí)踐的不斷深入,現(xiàn)有的農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營這種不完善的制度會(huì)使我國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)逐步無力承受加入WTO后歐美現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)所帶來的巨大沖擊。在這種社會(huì)背景下,土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),有其現(xiàn)實(shí)需要和客觀原因?!吨腥A人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)、《中國人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)并沒有明確、具體地規(guī)定我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)基本內(nèi)容。如何在堅(jiān)持依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)原則的基礎(chǔ)上,有序的推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),是目前促進(jìn)農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展迫在眉梢的問題。因此,我們需要分析土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制約因素,以便能針對性的就相關(guān)制度進(jìn)行完善。

    二、我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制約因素

    根據(jù)我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀來看,土地流轉(zhuǎn)的范圍狹窄、規(guī)模較小、土地流轉(zhuǎn)的市場薄弱、土地流轉(zhuǎn)的行為欠缺規(guī)范以及對抵押流轉(zhuǎn)方式適用的規(guī)定不夠明確是幾個(gè)重要的問題所在,農(nóng)村土地承包法已實(shí)施近9年,截止到2011年上半年,全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積為 2.07億畝,占承包耕地總面積的16.2%,簽訂流轉(zhuǎn)合同2258.8萬份,但目前還有少數(shù)地方,主要是一些城郊地區(qū)沒有落實(shí)好第二輪土地承包政策。全國仍然約有近800萬農(nóng)戶沒有簽訂家庭承包合同,近2100萬戶承包戶沒有取得土地承包經(jīng)營權(quán)證書。在當(dāng)前的法律與社會(huì)環(huán)境下,本文認(rèn)為制約因素主要有以下四點(diǎn):

    (一)土地承包經(jīng)營權(quán)可調(diào)整的法律規(guī)范與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相沖突

    承包地可以依法調(diào)整與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的要求相沖突?!掇r(nóng)村土地承包法》第27條第1款規(guī)定:“承包期內(nèi),發(fā)包方不得調(diào)整承包地?!钡?款規(guī)定:“承包期內(nèi),因自然災(zāi)害嚴(yán)重?fù)p毀承包地等特殊情形對個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的,必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的,按照其約定?!卑捶ɡ矸治觯邪匾婪ㄕ{(diào)整后其主體變更,即使得部分承包地上的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)消滅。發(fā)包方可依《農(nóng)村土地承包法》第27條第2款規(guī)定進(jìn)行承包地調(diào)整,但承包合同中約定不得調(diào)整的,按照其約定。實(shí)踐中的問題是,出現(xiàn)上述該條“特殊情形”前,如承包方對超過人均承包地?cái)?shù)量的全部或者部分承包地,都已經(jīng)依法轉(zhuǎn)讓了土地承包經(jīng)營權(quán),而受讓方又是本村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)戶,在這種情況下進(jìn)行承包地的調(diào)整,對受讓方而言有違公平、合理;同樣,受讓方雖是本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶,該農(nóng)戶已支付了轉(zhuǎn)讓費(fèi),顯然也不能以受讓承包地作為調(diào)整地,否則會(huì)侵害受讓方的合法權(quán)益。同樣,其他形式農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也會(huì)與承包地的調(diào)整產(chǎn)生沖突。

    (二)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體模糊

    雖然《憲法》明確規(guī)定我國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有,但“集體”的概念在我國有多重含義,農(nóng)民集體可以指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體,也可以指村農(nóng)民集體或者村民小組集體。并且“集體”是一個(gè)泛指的概念,無法落實(shí)到具體某個(gè)人,實(shí)踐中自然會(huì)出現(xiàn)集體的代言人。目前在農(nóng)村土地的使用管理中,這一代言人往往為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組三級組織交叉擔(dān)任,由此導(dǎo)致了農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的虛位。實(shí)踐中,我國的農(nóng)村土地正是以上這三者集體所有,被稱作土地的“三級所有”,但是究竟哪級集體最終擁有土地,各級集體的權(quán)力界限如何劃分,現(xiàn)行法律并未做出詳細(xì)的規(guī)定,因而造成了土地所有權(quán)的主體模糊?!锻恋毓芾矸ā芬惨?guī)定,“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理”。農(nóng)村集體土地所有權(quán)為土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)源,集體土地所有權(quán)的主體模糊,造成了土地承包經(jīng)營權(quán)的不穩(wěn)定,使得集體土地所有權(quán)的管理者有了可乘之機(jī)侵犯農(nóng)民利益,制約了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

    (三)農(nóng)村社會(huì)保障體系落后

    社會(huì)保障是政府和社會(huì)為了保持經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定,在勞動(dòng)者和社會(huì)成員因年老、傷殘、疾病喪失勞動(dòng)能力或喪失就業(yè)機(jī)會(huì),或因自然災(zāi)害和意外事故等原因面臨生活困難時(shí),通過國民收入分配和再分配提供物質(zhì)幫助和社會(huì)服務(wù),以確保其基本生活和醫(yī)療需要。改革開放后,我國實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)保障制度,不夠重視農(nóng)村的社會(huì)保障,使得城鄉(xiāng)社會(huì)保障資源分配嚴(yán)重失衡,農(nóng)村社保幾近空白。農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度以及最低生活保障制度的建設(shè)均落后于城市社會(huì)保障體系的建設(shè)。從全國社會(huì)保障費(fèi)用支出的情況看,占總?cè)丝?0%的農(nóng)民,只享有社會(huì)保障支出的10%左右,而占總?cè)丝?0%的城市居民,卻享受社會(huì)保障費(fèi)用的90%。從人均社會(huì)保障費(fèi)用來看,城市居民是農(nóng)民的20倍以上。在這種狀況下,全國大部分地區(qū)農(nóng)民的基本生活保障均靠家庭和土地來解決,尤其是承包地,承擔(dān)著沉重的社會(huì)保障功能。然而,家庭和土地提供的社會(huì)保障遠(yuǎn)非現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障,也不適應(yīng)農(nóng)村工業(yè)化和城市化的要求。近幾年國家在農(nóng)村開始實(shí)施新農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和新農(nóng)村合作醫(yī)療制度,但由于實(shí)施時(shí)間較短,農(nóng)民的保障水平依然很低。因此,在農(nóng)村建立現(xiàn)代社會(huì)保障制度是推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基本條件。黨和國家為了建設(shè)全面覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代化社會(huì)保障體系,也采取了一系列的措施。但是,實(shí)踐中農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系在保障財(cái)務(wù)資金、保障基金的運(yùn)營關(guān)系以及新老制度銜接等方面仍然存在許多尚未解決的問題。

    (四)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范

    我國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)多數(shù)是自發(fā)的、在熟人之間流轉(zhuǎn),并且農(nóng)民的法律意識比較淡薄,導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的程序不夠規(guī)范。程序方面不規(guī)范就容易產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)糾紛,給流轉(zhuǎn)雙方帶來不必要的麻煩,也增加了土地流轉(zhuǎn)的成本,制約了土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。通常農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)的過程中大都不簽訂書面合同,而是僅憑口頭協(xié)商確定交易,也不會(huì)作土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的備案,這樣一來,發(fā)生糾紛時(shí)取證相當(dāng)困難,而且在農(nóng)村的法律文化中大家都不愿意打官司,所以這些糾紛的處理就較為復(fù)雜。此外,雖然實(shí)踐中土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)在我國農(nóng)村地區(qū)早就存在,但在我國現(xiàn)行的法律規(guī)定中,土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)并不要求登記生效,自發(fā)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民也不會(huì)去登記。不動(dòng)產(chǎn)登記具有公示力與公信力,能有效的降低交易成本、避免各類權(quán)屬糾紛,是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利行使與保護(hù)的有力保障,但令人遺憾的是,我國的土地登記制度尚不統(tǒng)一,集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)由國土部門登記,而土地承包經(jīng)營權(quán)則由農(nóng)業(yè)部門登記。并且土地承包經(jīng)營權(quán)的登記也不夠規(guī)范,有的地區(qū)以財(cái)政困難經(jīng)費(fèi)不足為由,不印發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書,使承包方的權(quán)利得不到有效保障,影響了土地承包經(jīng)營權(quán)的取得、行使與保護(hù),也阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)程。從長遠(yuǎn)的角度考慮,不進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的登記土地市場就不穩(wěn)定,也不利于形成健康、長效的土地流轉(zhuǎn)市場。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)程序構(gòu)建上還有一個(gè)不足,即缺少對土地流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)管主體。我國《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定土地流轉(zhuǎn)不得改變農(nóng)業(yè)用途,也不得對土地進(jìn)行永久性的損害,但是這條規(guī)定的法律監(jiān)督主體并不明確。實(shí)踐中,發(fā)包方作為土地的所有者,且發(fā)包方一般由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)控制,在有利可圖的情形下往往會(huì)侵犯農(nóng)民的權(quán)益,而監(jiān)督往往被忽略,所以不能以發(fā)包方作為監(jiān)管主體。

    三、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善建議

    基于上述制約因素我們可以看出,我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的種種障礙皆是因?yàn)橄嚓P(guān)的法律制度不健全,沒有一套行之有效的約束機(jī)制,因此,本文認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面著力進(jìn)行相關(guān)制度的構(gòu)建和完善:

    (一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人自愿的原則

    我國各地的氣候、地形、人口素質(zhì)以及經(jīng)濟(jì)狀況皆存在較大的差異,尤其是東部沿海農(nóng)村與西部內(nèi)陸農(nóng)村之間的差異更大。在現(xiàn)有情況下,不同的農(nóng)村只適合不同的流轉(zhuǎn)方式。在貴州、廣西、青海等省份的偏僻農(nóng)村可適用互換、轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)方式,在河南、湖北、湖南等中部省份的農(nóng)村地區(qū)可適用轉(zhuǎn)包、出租、抵押等流轉(zhuǎn)方式,在廣東、浙江、江蘇等沿海發(fā)達(dá)的農(nóng)村可推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等流轉(zhuǎn)方式。通常情況下,作為理性人,農(nóng)民會(huì)根據(jù)市場決定種植何種農(nóng)作物,以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)、采取何種方式流轉(zhuǎn)。因此有必要設(shè)立相關(guān)的規(guī)定來使這些差異合理化、合法化。

    (二)明確界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體

    我國《憲法》和《農(nóng)村土地承包法》均將農(nóng)村集體土地所有權(quán)界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組三級所有,這種“三級所有”的格局導(dǎo)致了農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的虛位,實(shí)踐中給土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)造成了諸多困難。因?yàn)閺奈餀?quán)的角度而言,沒有明確的權(quán)利主體,權(quán)利帶來的相關(guān)物質(zhì)利益就會(huì)成為搭便車的對象。令人遺憾的是,《物權(quán)法》在農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度方面依然墨守成規(guī),并沒有實(shí)質(zhì)性的突破。在農(nóng)村土地權(quán)利的類型方面,《物權(quán)法》沿襲了在我國特殊國情下土地制度的特色,明確規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的二元區(qū)分。對于農(nóng)村土地集體所有權(quán),《物權(quán)法》第60條并未突破現(xiàn)有的法律規(guī)定,而是延承了“三級所有”的規(guī)范模式,將各級“農(nóng)民集體”定位為農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體,由相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織代為行使所有權(quán)。針對現(xiàn)實(shí)中的“三級所有”格局,明確界定哪一級的集體擁有所有權(quán),以解決集體所有權(quán)主體不清帶來的多頭管理的問題已經(jīng)迫在眉睫。本文認(rèn)為應(yīng)將集體土地所有權(quán)的主體明確界定為村級,因?yàn)樵卩l(xiāng)鎮(zhèn)、村和村小組這三級所有的格局中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)級組織范圍太大,監(jiān)管費(fèi)用過高,現(xiàn)實(shí)操作中已經(jīng)基本被排斥在農(nóng)村土地所有權(quán)主體的范圍之外;而村民小組在法律性質(zhì)上既不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織,也不是一級的行政單位,它是鄉(xiāng)村體制中職權(quán)模糊且管理渙散的組織,因而村民小組也不能成為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體;最后,農(nóng)村村民委員會(huì)由全體的村民選舉產(chǎn)生,是農(nóng)村最基層的一級組織,能夠代表農(nóng)民意愿并獨(dú)立行使權(quán)利,在本村農(nóng)民之間具有代表性和權(quán)威性,而且具有相對健全的行政組織與領(lǐng)導(dǎo)體制,有能力去行使土地所有權(quán)主體的職責(zé),所以應(yīng)由村級村民委員會(huì),代表集體行使本村的農(nóng)村土地所有權(quán)。由于這一權(quán)利主體問題研究的理論基礎(chǔ)為民事主體理論,因此,尚需民法典等上位法的支撐。

    (三)明確規(guī)定抵押流轉(zhuǎn)方式的適用

    《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)不允許抵押,本文認(rèn)為限制家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的理由不成立。首先,設(shè)立抵押權(quán)時(shí)并不發(fā)生家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移,抵押權(quán)因?yàn)閭鶆?wù)得不到償還而實(shí)現(xiàn)有或然性。其次,物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán),目前農(nóng)民可以作為抵押的其他財(cái)產(chǎn)有限,因此農(nóng)民貸款、融資很困難,如不允許家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)抵押,不利于加大農(nóng)村承包地上的投資,限制農(nóng)業(yè)發(fā)展。第三,農(nóng)民在緊急時(shí)需要資金,如果不允許家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)抵押進(jìn)行貸款,會(huì)造成只能將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓,這個(gè)時(shí)候的農(nóng)戶才會(huì)真正失去家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)。第四,農(nóng)戶用家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)作抵押擔(dān)保,未必一定向銀行貸款,其實(shí)在農(nóng)村中,農(nóng)民的融資方式更多的還是通過民間貸款的方式實(shí)現(xiàn)的。因此,應(yīng)允許家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。

    在我國理論界,對于土地承包經(jīng)營權(quán)可否以抵押的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn),長期以來一直存在肯定與否定兩種對立的見解。持肯定見解的學(xué)者認(rèn)為,允許土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)置抵押,可以解決土地承包人投資資金不足的問題,同時(shí)也不妨礙土地的利用和建設(shè),對社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都有好處。現(xiàn)行立法關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押的規(guī)定過于僵化,它反映的是在舊體制下沒有認(rèn)識到集體土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì),并且不承認(rèn)農(nóng)村土地市場的價(jià)值取向,但是伴隨著我國土地權(quán)利制度改革的不斷深入,這種僵硬的規(guī)定最終應(yīng)當(dāng)被取消。同時(shí),我國現(xiàn)行立法允許土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓而不允許抵押的規(guī)定存在自相矛盾之處,允許轉(zhuǎn)讓就應(yīng)當(dāng)允許抵押。持否定見解的學(xué)者認(rèn)為,我國是農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)人口達(dá)十多億之眾,而土地是農(nóng)民生產(chǎn)生活之基礎(chǔ)條件,如果允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押,遇經(jīng)濟(jì)困難如天災(zāi)人禍,農(nóng)民抵押自己的土地承包經(jīng)營權(quán),勢必重演歷史上農(nóng)村兩極分化,出現(xiàn)大批無地少地農(nóng)民的社會(huì)問題,因此應(yīng)禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。雖然《物權(quán)法》第184條明令禁止土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押,抵押一直是土地承包經(jīng)營權(quán)特指家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的禁區(qū),但是,實(shí)踐中農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的抵押已經(jīng)不是新鮮事,法學(xué)界也幾乎一致認(rèn)為可以允許其抵押。與法律允許的轉(zhuǎn)包、互換等流轉(zhuǎn)方式一樣,土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押也是對農(nóng)村土地集體所有權(quán)動(dòng)態(tài)化利用、促使農(nóng)地價(jià)值最大化的有益做法,若不能得到法律的承認(rèn),則土地制度中的價(jià)值化設(shè)計(jì)就可能成為一紙具文,農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)值化功能也將大打折扣。

    農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押作為土地流轉(zhuǎn)方式的一種,能夠有效的促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的市場化、商品化,緩解農(nóng)民的融資需求,有利于農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)集約化、規(guī)?;?jīng)營,并不必然導(dǎo)致農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營權(quán)無家可歸的結(jié)果,是一種相對安全的融資手段,立法應(yīng)該予以肯定。

    一方面,農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能日趨弱化。在改革開放初期,農(nóng)村的生產(chǎn)力水平低下,商品經(jīng)濟(jì)也不發(fā)達(dá),農(nóng)民對土地的依賴性比較強(qiáng),土地在相當(dāng)?shù)某潭壬铣袚?dān)著農(nóng)民的社會(huì)保障功能。而在現(xiàn)階段,農(nóng)民耕作自己的承包地效益比較低,對大多數(shù)的農(nóng)戶來說,也只能解決其最基本的溫飽問題,難以實(shí)現(xiàn)致富奔小康,已經(jīng)不能作為家庭收入的主要來源。農(nóng)民僅僅以耕作自家的承包地作為社會(huì)保障方式,已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的沿海地區(qū),隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起,農(nóng)民在家門口的就業(yè)機(jī)會(huì)越來越多,完全僅僅依賴土地生存的情形越來越少,農(nóng)村土地承擔(dān)的社會(huì)保障功能正在淡化。隨著市場經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,土地對農(nóng)民所能提供的社會(huì)保障力度將會(huì)繼續(xù)減弱。從另一方面看,農(nóng)民也可以理性的行使自己的土地承包經(jīng)營權(quán)。根據(jù)“完全理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè),經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的當(dāng)事人都具有完全的理性,能夠從實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的角度考慮,對其所面臨的一切機(jī)會(huì)、目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段進(jìn)行優(yōu)化選擇。我們有理由相信,隨著社會(huì)的發(fā)展,農(nóng)民的受教育程度也在普遍提高,他們完全能夠依據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)狀況及對土地的依賴程度理性行使自己的土地承包經(jīng)營權(quán)。

    (四)建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系

    一直以來,農(nóng)民最基本的生活保障就是農(nóng)村土地,失去土地后的農(nóng)民將一無所有,喪失最后的生活保障,因而法律一直不敢妄談放開對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制。要促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就必須弱化農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能,建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系,營造有利于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的寬松的社會(huì)環(huán)境。另一方面,土地上的收入也只能維持承包人的基本生活,無法實(shí)現(xiàn)醫(yī)療及其他方面的社會(huì)保障,所以建立農(nóng)村社會(huì)保障制度就成為完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度中不可回避的一個(gè)重要方面。只有建立完善的社會(huì)保障制度才能弱化土地的社會(huì)保障功能而強(qiáng)化其資本功能,才能弱化農(nóng)村土地的社會(huì)福利與社會(huì)保險(xiǎn)功能,為流轉(zhuǎn)其土地的農(nóng)民解決后顧之憂。

    完善的社會(huì)保障體系不僅是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分,而且也是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化的重要條件。我國應(yīng)當(dāng)遵循“因地制宜,量力而行,形式多樣,農(nóng)民自愿”的原則,在全國的范圍內(nèi)建立中央與地方政府密切配合、覆蓋全國農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障體制,由中央制定統(tǒng)一的、覆蓋全民的、滿足公民最基本生活需要的最低生活保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等制度。同時(shí),地方政府也應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,進(jìn)一步建立和完善符合自身區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展條件的社會(huì)保障制度,有了完善的社會(huì)保障制度和與之相應(yīng)的法律法規(guī)保障農(nóng)民權(quán)益,農(nóng)民對土地的依賴性才會(huì)有實(shí)質(zhì)性的降低,土地的流轉(zhuǎn)進(jìn)程就會(huì)加快,從而提高農(nóng)村的土地利用率,推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

    考慮到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)以及社會(huì)保障基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)實(shí),在初步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度時(shí)應(yīng)當(dāng)立足于廣覆蓋、低標(biāo)準(zhǔn)、可持續(xù)發(fā)展,以最基本的生存保障為主,然后隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步提高標(biāo)準(zhǔn)。目前,建立農(nóng)村社會(huì)保障制度主要包括如下幾方面:第一,強(qiáng)化農(nóng)村居民最低生活保障制度建設(shè)。最低生活保障制度是整個(gè)社會(huì)保障體系中的重中之重。第二,建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是國家保障農(nóng)民老年基本生活的制度,是政府的一項(xiàng)重要社會(huì)政策。第三,建立基本醫(yī)療保障制度。首先,預(yù)防保健,包括計(jì)劃免疫、婦幼保健以及對各種傳染病、地方病的控制與預(yù)防等屬于公共品,由政府免費(fèi)向全體農(nóng)村居民提供;其次,政府通過財(cái)政支出向全體居民提供能夠保證社會(huì)成員基本健康的醫(yī)療保障,個(gè)人少量承擔(dān)費(fèi)用;再次,超出基本醫(yī)療范圍的醫(yī)療服務(wù),鼓勵(lì)發(fā)展商業(yè)(大病)的醫(yī)療保險(xiǎn)。該制度可以與農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建設(shè)相結(jié)合。第四,失業(yè)保障制度。對失去承包地而又暫時(shí)未能進(jìn)入城鎮(zhèn)或農(nóng)村工商企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民,提供失業(yè)保障救濟(jì)。上述社會(huì)保障均立足于最基本的生存保障。對于條件較好的地方,可以配套推廣適合農(nóng)民的商業(yè)保險(xiǎn),以滿足多層次的社會(huì)需要。

    (五)規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的程序

    1.規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)運(yùn)作的程序

    農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí),大多采用口頭協(xié)議方式,很少簽訂書面合同,在合同雙方出現(xiàn)爭議的情形下,容易引起糾紛。為保障土地承包經(jīng)營權(quán)的順暢流轉(zhuǎn),基層政府應(yīng)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的合同化管理,提高農(nóng)民的法律意識和風(fēng)險(xiǎn)意識,對實(shí)行轉(zhuǎn)包、出租、互換等各種形式的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),可以向流轉(zhuǎn)當(dāng)事人提供省農(nóng)業(yè)行政主管部門統(tǒng)一制訂的土地流轉(zhuǎn)文本,指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方選擇適當(dāng)?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)形式,并監(jiān)督合同簽訂,明確流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任,督導(dǎo)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人及時(shí)辦理因土地流轉(zhuǎn)引起的承包合同變更、解除和重新訂立等手續(xù),確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序。同時(shí),加強(qiáng)對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的指導(dǎo)和管理,防止口頭協(xié)議和私下協(xié)議造成的糾紛和隱患,不斷提高土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系的合同化,并提高流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范化水平。

    土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的另一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是登記的問題。我國在土地承包經(jīng)營權(quán)的取得方面并沒有要求強(qiáng)制登記?!掇r(nóng)村土地承包法》第22條規(guī)定:“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營權(quán)”。法律作出如此規(guī)定主要是考慮到要“切實(shí)保護(hù)廣大農(nóng)民的土地權(quán)利,根據(jù)我國農(nóng)村土地社會(huì)的實(shí)際情況,同時(shí)也為了減輕登記可能給農(nóng)民帶來的負(fù)擔(dān)?!倍掇r(nóng)村土地承包法》第23條第1款同時(shí)規(guī)定:“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營證或者林權(quán)證等證書,并登記造冊,確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)”。這里的登記是一個(gè)行政登記行為,目的是為了確定農(nóng)民權(quán)利,使農(nóng)民放心。而在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方面,《農(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn),當(dāng)事人要求登記的,應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府申請登記,未經(jīng)登記,不得對抗善意第三人”。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的登記,立法從我國農(nóng)村的實(shí)際情況出發(fā),采取的是自愿登記原則,不強(qiáng)制登記有助于減輕農(nóng)民在流轉(zhuǎn)時(shí)的負(fù)擔(dān)。但是,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的登記,采用登記對抗主義的結(jié)果是:一方面,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而未登記,對流進(jìn)方而言,取得的土地承包經(jīng)營權(quán)是不穩(wěn)定的;另一方面,依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第38條的規(guī)定,如采取自愿登記原則,勢必產(chǎn)生更多土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件的訴訟,增加訴訟成本,與法律的“社會(huì)秩序穩(wěn)定”和“利益保障”功能不相吻合。并且,土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓自愿登記與土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意會(huì)產(chǎn)生沖突。而作為投資資本的土地需要強(qiáng)調(diào)權(quán)利的穩(wěn)定性,并且實(shí)施土地的登記也有利于規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場,因而本文認(rèn)為,應(yīng)該逐漸的實(shí)施土地登記政策,以保證土地流轉(zhuǎn)市場的順暢運(yùn)行。

    2.規(guī)范土地市場中介服務(wù)組織

    從市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需求而言,市場的中介服務(wù)機(jī)制是形成市場的必要條件。土地作為資產(chǎn)在流轉(zhuǎn)交易的過程中也必須要形成市場,而不僅僅是單對單的流轉(zhuǎn),只有形成了市場才能對土地進(jìn)行最優(yōu)化的配置。

    當(dāng)前全國大部分地區(qū)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場體系并不完備,信息供求與反饋機(jī)制等尚未建立,土地交易信息閉塞且缺乏市場中介服務(wù)組織在供求雙方主體之間架起橋梁,經(jīng)常出現(xiàn)轉(zhuǎn)讓者找不到合適的受讓者,而需要土地的人又找不到適合的出讓者,嚴(yán)重影響了意欲進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的雙方主體的積極性。截止到2011年底,我國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)仍以自發(fā)進(jìn)行為主,其面積大約占流轉(zhuǎn)總面積的65%左右,并且經(jīng)濟(jì)較差的省份還沒有形成土地流轉(zhuǎn)的中介組織。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)與普通商品的交易不同,涉及到多個(gè)主體如所有權(quán)主體、承包經(jīng)營權(quán)主體、使用權(quán)主體等的經(jīng)濟(jì)利益,流轉(zhuǎn)的過程需要經(jīng)歷土地估價(jià)、談判、簽約、登記等眾多復(fù)雜的環(huán)節(jié),有必要大力發(fā)展委托代理、法律咨詢、資產(chǎn)評估、土地保險(xiǎn)、土地融資等中介服務(wù)組織。沒有中介服務(wù)組織的介入,農(nóng)民一般處于信息不對稱的劣勢狀態(tài),將無法得到對自己土地的價(jià)值全面認(rèn)識,容易導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的市場價(jià)格混亂。市場中介組織是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的橋梁和紐帶,沒有流轉(zhuǎn)市場的中介組織,土地流轉(zhuǎn)的機(jī)會(huì)就會(huì)減少,成本和風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)增加。因而法律對建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織應(yīng)給予一定的制度支持。同時(shí),條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以依托鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織,設(shè)立土地流轉(zhuǎn)的有形市場帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展,為流轉(zhuǎn)雙方提供法律、政策支持,收集土地流轉(zhuǎn)的信息,搭建土地流轉(zhuǎn)的平臺(tái),一方面通過公開的市場化運(yùn)作為土地流轉(zhuǎn)提供各類信息服務(wù),另一方面可以確立長效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制,將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)推向市場。

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