淺議土地利用規(guī)劃中彈性控制的實(shí)現(xiàn)途徑

■ 韋晶磊

（天津市國土資源和房屋管理研究中心，天津 300042）

0 引言

土地利用總體規(guī)劃是指導(dǎo)土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制的重要依據(jù)。上輪規(guī)劃實(shí)施以來管控成效明顯，表現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)快速發(fā)展，重點(diǎn)項(xiàng)目的用地需求得到保障和落實(shí)，耕地和基本農(nóng)田得到保護(hù)，土地用途管制得到強(qiáng)化，但在實(shí)施過程中我們也發(fā)現(xiàn)對于一些非預(yù)期性的、突發(fā)的情況，土地利用規(guī)劃缺少前瞻性和應(yīng)變能力。因此在新一輪規(guī)劃的編制過程中，如何增強(qiáng)規(guī)劃的應(yīng)變能力和彈性，避免規(guī)劃實(shí)施過程中因頻繁調(diào)整造成公信力的下降，成為本輪規(guī)劃需要解決的新問題。

1 土地利用規(guī)劃彈性的概念及必要性

彈性既是物理學(xué)名詞，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)名詞。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的彈性概念是由阿爾弗萊德·馬歇爾提出的，是指一個變量相對于另一個變量發(fā)生的一定比例的改變的屬性。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中，彈性指的是消費(fèi)者和生產(chǎn)者對價格變化的反應(yīng)程度。

土地利用規(guī)劃是根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀缓蜕鐣?jīng)濟(jì)條件以及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，協(xié)調(diào)土地總供給和總需求，實(shí)質(zhì)是對有限的土地資源在國民經(jīng)濟(jì)各部門間的合理配置，即土地資源的時空配置和安排[1]。上輪土地利用規(guī)劃的編制處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代特點(diǎn)，也有缺乏靈活性、過多限制與約束的缺點(diǎn)。為了適應(yīng)我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，使以行政手段為主的計(jì)劃型規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓侄魏蛢r格手段并用的市場型規(guī)劃，規(guī)劃編制者必須認(rèn)識到規(guī)劃和市場之間存在著相互聯(lián)系、相互制約的關(guān)系，即一方面規(guī)劃對市場起著導(dǎo)向性、條款規(guī)范性的作用，另一方面市場對規(guī)劃起著主導(dǎo)性、決定性的作用。

規(guī)劃的彈性既是一種動態(tài)的思想，也是一種協(xié)調(diào)的思想。由于土地利用規(guī)劃的編制受客觀條件的限制，規(guī)劃主體的主觀性以及不可避免地存在著各種不確定性，所以規(guī)劃應(yīng)引入彈性控制的理念，最終使原來過于具體的剛性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)變能力較強(qiáng)的彈性規(guī)劃，以鞏固并加強(qiáng)土地利用規(guī)劃作為土地管理龍頭的重要地位。從土地利用規(guī)劃的嚴(yán)肅性來看，規(guī)劃的實(shí)施政策應(yīng)當(dāng)是剛性的，但規(guī)劃本身應(yīng)當(dāng)具有彈性。

2 土地利用規(guī)劃中彈性控制的實(shí)現(xiàn)途徑

本研究結(jié)合天津市津南區(qū)區(qū)縣級土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行探討，因?yàn)樗仁鞘屑壨恋乩靡?guī)劃的具體落實(shí)，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃及各專項(xiàng)規(guī)劃編制的依據(jù)，具有承上啟下的作用。2007年9月，津南區(qū)人民政府開始組織編制本輪土地利用規(guī)劃，本次規(guī)劃編制充分吸取了上輪規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在滿足規(guī)劃編制的各項(xiàng)要求下，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展統(tǒng)籌安排各類各業(yè)用地，2011年6月經(jīng)天津市人民政府批復(fù)實(shí)施。本輪規(guī)劃的編制充分考慮了規(guī)劃的彈性，增強(qiáng)了規(guī)劃的應(yīng)變能力，賦予土地利用規(guī)劃新的內(nèi)涵。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 預(yù)留數(shù)量彈性

2.1.1 市級規(guī)劃預(yù)留統(tǒng)籌指標(biāo)

土地利用規(guī)劃在數(shù)量上的彈性主要指設(shè)立的機(jī)動指標(biāo)。土地利用規(guī)劃的主旨功能就是對各類各業(yè)用地的統(tǒng)籌安排，在實(shí)施中應(yīng)根據(jù)土地利用內(nèi)外部條件的變化，留有進(jìn)一步改進(jìn)和完善的空間。市級規(guī)劃中預(yù)留機(jī)動指標(biāo)，主要指城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)和基本農(nóng)田保護(hù)面積指標(biāo)兩類。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，國家下達(dá)給天津市635萬畝基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)，在向各區(qū)縣分解指標(biāo)時，預(yù)留了基本農(nóng)田保護(hù)面積指標(biāo)5萬畝。市級規(guī)劃預(yù)留城鄉(xiāng)建設(shè)用地100平方公里，由市政府統(tǒng)一掌握使用，不分解到區(qū)縣，也不具體落實(shí)土地分區(qū)和地塊。預(yù)留的指標(biāo)主要統(tǒng)籌用于規(guī)劃編制階段未能預(yù)見的國家級、市級以上重大交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，重要的社會公益性項(xiàng)目。實(shí)踐證明市級預(yù)留的指標(biāo)解決了如海河教育園區(qū)一、二期，國家會展中心等國家級、市級大項(xiàng)目的用地需求，緩解了區(qū)縣自身指標(biāo)不足的局面。預(yù)留的指標(biāo)可以調(diào)節(jié)未來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和波動所導(dǎo)致的建設(shè)用地的變化，屬于彈性規(guī)劃控制范疇[2]。

2.1.2 區(qū)縣級規(guī)劃預(yù)留基本農(nóng)田指標(biāo)

按照國土資源部相關(guān)文件，本輪規(guī)劃中對于在不突破多劃基本農(nóng)田面積額度的前提下，使用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)中規(guī)劃多劃的基本農(nóng)田時，按一般耕地辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，不需另外補(bǔ)劃基本農(nóng)田。津南區(qū)在完成市級規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)后又多劃了218公頃的基本農(nóng)田作為預(yù)留。交通、水利等線性工程在規(guī)劃編制階段往往難以確定具體線位，在后期的可行性研究、規(guī)劃設(shè)計(jì)階段存在眾多不確定因素，即使規(guī)劃中預(yù)留了線位，也很容易造成實(shí)際線位與預(yù)留線位的偏差，因此需頻繁調(diào)整規(guī)劃。預(yù)留的基本農(nóng)田按照基本農(nóng)田管護(hù)要求實(shí)施保護(hù)，主要用于規(guī)劃期間難以確定線位的交通、水利及其他民生、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

2.2 預(yù)留布局彈性

津南區(qū)本輪規(guī)劃引入了城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界的概念，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)發(fā)展的導(dǎo)向性，避免了以往城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)張的盲目性。津南區(qū)處于天津中心城區(qū)和濱海新區(qū)城市發(fā)展主軸上，屬城市近郊區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，但由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的有限性，對于不能落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的未來發(fā)展地區(qū)，通過劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界，形成了有條件建設(shè)區(qū)，引導(dǎo)了城鄉(xiāng)用地發(fā)展方向，從而增強(qiáng)土地利用結(jié)構(gòu)和布局的適應(yīng)性、靈活性，防止城鄉(xiāng)建設(shè)攤大餅式的無序蔓延擴(kuò)張。但在規(guī)劃實(shí)施過程中，對于確需調(diào)整有條件建設(shè)區(qū)的項(xiàng)目仍應(yīng)嚴(yán)格審查，擬定規(guī)劃調(diào)整方案。

2.3 將土地利用規(guī)劃與土地管理實(shí)際工作相結(jié)合

為使土地利用規(guī)劃在土地管理中真正發(fā)揮龍頭作用，需將土地規(guī)劃與土地管理實(shí)際相結(jié)合。天津市現(xiàn)行征地政策規(guī)定：對于道路兩側(cè)寬度為50米以上的綠化帶可以實(shí)行只征用不轉(zhuǎn)用。為實(shí)現(xiàn)有限的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的高效使用，對于規(guī)劃綠線控制寬度在50米以上的等級道路兩邊，特別是穿過城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)的，土地利用規(guī)劃都安排了林地作為綠化帶，節(jié)約了城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)。規(guī)劃實(shí)施過程中綠化帶不實(shí)施轉(zhuǎn)用，對于綠線控制線以內(nèi)的現(xiàn)狀建筑物實(shí)行不擴(kuò)建、不新建的政策，逐步實(shí)施退出，并逐步實(shí)施綠化建設(shè)作為道路綠化用地使用。

3 完善規(guī)劃制度實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃彈性控制

土地規(guī)劃彈性控制的必要性不言而喻，彈性控制的本質(zhì)，體現(xiàn)在增加剛性指標(biāo)的適應(yīng)性以適應(yīng)發(fā)展的不確定性[4]。2003年以來，土地政策開始參與宏觀調(diào)控，這是中國特殊國情和發(fā)展階段的特殊選擇[5]，而土地利用規(guī)劃在參與宏觀調(diào)控中處于基礎(chǔ)和綜合地位。在土地利用規(guī)劃編制過程中，單從規(guī)劃本身考慮增強(qiáng)規(guī)劃的彈性控制已滿足不了現(xiàn)實(shí)需求，還應(yīng)完善規(guī)劃制度, 為土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)規(guī)劃和實(shí)施提供切實(shí)保障[6]。

3.1 相關(guān)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃相銜接

土地利用規(guī)劃日益成為政府公共政策的重要組成部分[7]。隨著人地關(guān)系日趨緊張，建設(shè)用地不集約與浪費(fèi)的局面并存，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，政府職能的轉(zhuǎn)變，土地利用規(guī)劃日益成為政府公共決策的主要組成部分。總結(jié)上一輪規(guī)劃編制的經(jīng)驗(yàn)，土地利用規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃相銜接和相融合的要求更加強(qiáng)烈，特別是城市規(guī)劃，兩種規(guī)劃都是立足土地資源，必須銜接好才能實(shí)現(xiàn)資源的最大利用。

3.2 土地利用規(guī)劃過程應(yīng)上下結(jié)合

得益于3S信息技術(shù)的不斷進(jìn)步，隨著對土地規(guī)劃基礎(chǔ)信息需求的不斷增加，具有指令性特征的自上而下的規(guī)劃越來越不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需求，缺少上下溝通式的規(guī)劃給規(guī)劃實(shí)施帶來許多問題，因此規(guī)劃編制過程中各級規(guī)劃應(yīng)同時啟動，上下結(jié)合，分期完成，以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的宏觀與微觀結(jié)合。

3.3 加強(qiáng)土地利用規(guī)劃信息化管理

隨著地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)和遙感等高新技術(shù)的應(yīng)用日益廣泛，規(guī)劃數(shù)據(jù)以及規(guī)劃數(shù)據(jù)的修改都實(shí)現(xiàn)了信息化系統(tǒng)管理，改變了傳統(tǒng)紙質(zhì)作業(yè)的情形，實(shí)現(xiàn)了土地利用規(guī)劃由靜態(tài)向動態(tài)的轉(zhuǎn)變。因此應(yīng)充分借助高新技術(shù)，不斷發(fā)展科技信息創(chuàng)新，使土地利用規(guī)劃再上臺階。

[1]王萬茂，韓桐魁.土地利用規(guī)劃學(xué)[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社,2002:45.

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[3]胡健,王雷.土地利用規(guī)劃的剛性與彈性控制途徑探討[J].規(guī)劃師,2009,25(10):85-89.

[4]曹方.控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)“彈性束”策略研究[D].廣州:華南理工大學(xué)碩士學(xué)位論文,2011.

[5]甘藏春.構(gòu)建中國特色的土地政策參與宏觀調(diào)控體系[J].中國土地,2008(1):31-33.

[6]趙玉玲,朱躍華,唐棣.土地利用的彈性規(guī)劃思考[J].國土資源科技管理,2008,25(2):134-137.

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