淺析公共政策制定過(guò)程中的公民參與

朱靚蓉 李玉梅

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院 云南 昆明 650091)

一、相關(guān)定義

(一)公共政策

行政學(xué)創(chuàng)始人托馬斯·伍德羅·威爾遜認(rèn)為，由擁有立法權(quán)的政治家制定的，行政人員執(zhí)行的法律法規(guī)就是公共政策。戴維·伊斯頓認(rèn)為公共政策是對(duì)整個(gè)社會(huì)的價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性的分配。亞伯拉罕·卡普蘭、哈羅德·D拉斯韋爾，他們認(rèn)為一項(xiàng)大型計(jì)劃包含目標(biāo)、價(jià)值、策略這三個(gè)性質(zhì)，就是公共政策。我國(guó)著名學(xué)者陳振明認(rèn)為，公共政策是“國(guó)家 (政府)、執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)所采取的政治行動(dòng)或所規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱(chēng)”。

公共，是指誰(shuí)來(lái)做決定，依靠什么權(quán)利來(lái)做決定，決定要解決的問(wèn)題是否是與公眾相關(guān)，決定要達(dá)成的目標(biāo)是否涵蓋大多數(shù)人，決定要維護(hù)的是否是多數(shù)人的利益。利益，是人類(lèi)進(jìn)行活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和終結(jié)點(diǎn)，是一切制度所要涉及的依據(jù)。公共政策，從字面上來(lái)看，是由公共和政策兩個(gè)名詞構(gòu)成。政策，廣義上是指在某一特定的環(huán)境下，個(gè)人、團(tuán)體、政府有計(jì)劃地進(jìn)行活動(dòng)的過(guò)程。提出政策的目的在于利用特有的時(shí)機(jī)去克服特定的障礙，以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)或達(dá)到既定目的。簡(jiǎn)而言之，人類(lèi)為了實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)而采取的行動(dòng)方案就是公共政策。狹義上的公共政策是指為了實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化上的目標(biāo)，國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)或政黨根據(jù)當(dāng)時(shí)的情況制定出的一套辦法。

(二)公共政策制定

公共政策制定是為了解決社會(huì)問(wèn)題，政府或是其他官方政策主體對(duì)一定的社會(huì)生活做出正式?jīng)Q定的一系列過(guò)程。在學(xué)術(shù)上，學(xué)者們對(duì)公共政策制定概念有從廣義上和狹義上這兩個(gè)方面來(lái)界定。廣義上的公共政策制定，是指一個(gè)公共政策制定的整個(gè)過(guò)程，包括制定政策、執(zhí)行政策、評(píng)估政策等環(huán)節(jié);而狹義上的公共政策制定認(rèn)為公共政策的制定僅僅只是公共政策的一個(gè)階段，主要是政策問(wèn)題的形成、政策議程的決議、政策方案的選擇以及政策合法化等一系列工作。

綜上我們可以認(rèn)為，基于社會(huì)利益矛盾所引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題，為化解這一矛盾，達(dá)到共同目標(biāo)，政府制定公共政策，確保社會(huì)正常健康有序前進(jìn)。改革開(kāi)放時(shí)期，以公有制為主體的多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度打破了傳統(tǒng)單一的社會(huì)利益體系，使得利益呈多元化狀態(tài)。擁有獨(dú)立的政治經(jīng)濟(jì)利益的社會(huì)階層，為實(shí)現(xiàn)權(quán)力和利益的表達(dá)，需要尋求新的渠道達(dá)到維護(hù)自身權(quán)利和爭(zhēng)取更多的利益，最直接的就是參與政策的制定。

(三)公民參與

公民參與，是由一個(gè)名詞和一個(gè)動(dòng)詞結(jié)合而成。公民，指的是擁有一個(gè)國(guó)家的國(guó)籍并且根據(jù)該國(guó)憲法在該國(guó)享有權(quán)利和履行義務(wù)的個(gè)人。參與，它是一個(gè)行為動(dòng)作，并不是所有的政治活動(dòng)都有這個(gè)行為，僅僅是指在法律規(guī)定范圍內(nèi)發(fā)生這個(gè)行為。公民參與，即是擁有一國(guó)國(guó)籍并根據(jù)該國(guó)憲法在該國(guó)享有權(quán)利和履行義務(wù)的個(gè)人，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，參與政治活動(dòng)。公民參與，就是一國(guó)的公民介入該國(guó)的政治活動(dòng)中，它表現(xiàn)為實(shí)際的行為。

謝爾·阿斯汀是公民參與理論的先驅(qū)，他認(rèn)為:“公民參與是一種公民權(quán)力的運(yùn)用，是一種權(quán)力的再分配，使目前在政治經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)中無(wú)法掌握權(quán)力的民眾其意見(jiàn)在未來(lái)能有計(jì)劃地被列入考慮?！奔s翰·克萊頓·托馬斯認(rèn)為:“公民參與的開(kāi)始使用離不開(kāi)非政府組織的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)公民在大量公共事務(wù)、社區(qū)事務(wù)上和政府的合作、共同管理權(quán)。”國(guó)內(nèi)學(xué)者周平認(rèn)為:“公民參與是指公民為了爭(zhēng)取、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自己的利益而參與社會(huì)政治過(guò)程，以直接、間接的方式影響政治決策的行為。”杜建剛則認(rèn)為:“公民參與的涵義有廣義和狹義之分。從狹義上講，公民參與就是公民在代議制政治中參與投票選出公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人的過(guò)程，這不僅是現(xiàn)代民主政治的重要標(biāo)志，同時(shí)也是現(xiàn)代社會(huì)公民的一項(xiàng)重要責(zé)任;廣義上的公民參與范圍比較寬泛，除了上述幾項(xiàng)功能之外，還包括所有關(guān)于公共利益、公共事務(wù)管理等方面的參與?！?/p>

二、公民參與制定政策的現(xiàn)狀

(一)公民欠缺參與公共政策制定的能力

首先，相當(dāng)一部分參與公共政策制定的公民沒(méi)有接受過(guò)專(zhuān)業(yè)的理論知識(shí)和法律知識(shí)的學(xué)習(xí)及培訓(xùn)，對(duì)政策提出的背景和所要解決的問(wèn)題沒(méi)有完全了解和思考。其次，公民擁有的信息不齊全。公民參與政策制定過(guò)程中無(wú)法掌握大量的信息資源，無(wú)法預(yù)測(cè)政策實(shí)施后的效果及出現(xiàn)的問(wèn)題。第三，公民參與組織程度的水平不高。我國(guó)公民參與公共政策制定的主要形式是團(tuán)體，由于組織團(tuán)體存在問(wèn)題及公民的不信任，導(dǎo)致組織團(tuán)體并沒(méi)有在公民參與政策制定上大有作為。

我國(guó)公民參與的知識(shí)框架、技術(shù)能力、溝通方式等方面和參與政策制定的要求相差甚遠(yuǎn)。公民不知道哪些領(lǐng)域可以參與、哪些領(lǐng)域不能參與采用何種方式參與，加上公民的價(jià)值觀(guān)及認(rèn)知的能力存在一定的差異，參與政策制定容易從自身利益出發(fā)，不能客觀(guān)分析其中的利與弊。一旦制定出來(lái)的公共政策無(wú)法滿(mǎn)足公民的利益需求，甚至損害了公民原有的利益時(shí)，會(huì)促使公民使用非理性的利益訴求方式，不利于和諧社會(huì)的建設(shè)。

(二)公民參與公共政策制定保障體制匱乏

我國(guó)政治參與制度已初具規(guī)模，但公民參與制度的發(fā)展相對(duì)滯后。公民的參與意識(shí)不高，參與途徑不充足，致使公民參與制度的機(jī)制還未形成。我國(guó)現(xiàn)行的自上而下的決策模式無(wú)法適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的需求，無(wú)法滿(mǎn)足多數(shù)人的需求，嚴(yán)重制約公民參與公共政策制定的積極性。

缺乏體制保障，是阻礙公民參與公共政策制定的主要原因。不健全的法律法規(guī)，阻塞了參與渠道，加上公民對(duì)公共政策及參與制度缺少了解，這就大大地影響了公民參與公共政策的制定。

(三)公民參與公共政策制定的途徑非制度化

目前，公民主要是通過(guò)制度化和非制度化這兩種方式參與制定公共政策。制度化，指的是公民通過(guò)選舉、參選、信訪(fǎng)、聽(tīng)證等途徑參與制定公共政策，非制度化則是指通過(guò)通訊工具、網(wǎng)絡(luò)、座談等方式參與公共政策的制定。制度化參與是公民參與公共政策制定的主要途徑，但是參與制度的法律法規(guī)不健全，參加政策制定主體不明確，參加政策制定的范圍不清晰，公民通過(guò)制度化途徑，無(wú)法尋求到自身的利益，導(dǎo)致公民更多地是通過(guò)非制度化的方式來(lái)表達(dá)訴求，例如越級(jí)上訪(fǎng)、聚眾鬧事、非法示威、暴力抗法、違法靜坐等。

(四)公民的建議被采納的程度不高

不同的公民主體，對(duì)不同的事件有不同的利益訴求，針對(duì)制定不同的公共政策，也會(huì)提出很多不同的意見(jiàn)。學(xué)歷水平較高、具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的專(zhuān)家和學(xué)者所提出的意見(jiàn)，對(duì)公共政策的制定有很大的幫助，容易被政策制定者所采納。而作為最底層的公民群體所提出的建議，在公共政策公布之后，可以發(fā)現(xiàn)這些建議未被采納，或基于相關(guān)信息和程序的保密性，無(wú)法知道是否被采納。另外，政策制定機(jī)構(gòu)過(guò)多強(qiáng)調(diào)精英治國(guó)，忽略了政府治理國(guó)家的公共精神，致使公民在公共政策制定中的非官方地位削弱。

三、完善公民參與公共政策制定的對(duì)策

(一)完善公民參與公共政策制定的有關(guān)制度

公民能有效地參與公共政策制定的充分且必要條件是健全的參與機(jī)制。首先，建立一套健全完善的法律制度體系，將把公民參與公共政策制定納入法制化的軌道。在充分遵循憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由的前提下，我們應(yīng)對(duì)公民參與的內(nèi)容、方式、途徑做出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序操作，并用法律的形式固定下來(lái)。其次，完善我國(guó)公民參與政策制度，例如擴(kuò)大直接選舉的范圍，減少人民代表的數(shù)量，規(guī)范選舉程序，保證人民代表能充分代表人民的利益，增加參加聽(tīng)證會(huì)的公民數(shù)量，確保順利實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)。同時(shí)，公民要求政府公開(kāi)其感興趣的信息，只要不涉及國(guó)家安全，政府不得以任何理由拒絕或者敷衍。公民參與公共政策制定制度完善之后，監(jiān)督機(jī)制是必不可少的，這樣可以抑制政府權(quán)力無(wú)限制的擴(kuò)張，緩解寡頭壟斷決策的現(xiàn)象，為公民參與公共政策的制定提供一個(gè)良好的制度環(huán)境。

(二)加強(qiáng)公民素質(zhì)建設(shè)，提高公民參與能力

公民素質(zhì)的高低，直接影響公民對(duì)制定公共政策的背景、所要解決的問(wèn)題及公共政策的了解和揣摩，決定公民選擇表達(dá)利益訴求的方式，決定了政策制定過(guò)程能否順利進(jìn)行。促使公民正確有效地參與政策制定，公民的知識(shí)結(jié)構(gòu)和素質(zhì)很關(guān)鍵。政府要大力發(fā)展科教文化事業(yè)，提高公民的文化、道德、法律等方面的素養(yǎng)，培養(yǎng)公民采用更為合理、文明、有效的方式表達(dá)自己的意見(jiàn)。

(三)政府轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀(guān)念

當(dāng)前，民主政治逐漸深入公民的生活，民主意識(shí)、法律意識(shí)和權(quán)利意識(shí)在公民的意識(shí)體系中逐漸強(qiáng)化。政府要順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展要求，改變傳統(tǒng)的官本位思想和官僚制作風(fēng)，積極推廣政務(wù)公開(kāi)，廣泛汲取公眾意見(jiàn)，合理引導(dǎo)公民參與政策制定。要充分尊重公民知情權(quán)，在不涉及國(guó)家機(jī)密的前提下，及時(shí)公開(kāi)有關(guān)信息。

(四)提高公民參與組織的程度

首先，政府應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到公民組織對(duì)公民參與及政策制定的重要意義，加強(qiáng)對(duì)公民組織的政策和資金支持力度，切實(shí)有效地保證公民參與政策制定的組織結(jié)構(gòu)。其次，政府要加強(qiáng)立法，為公民組織的發(fā)展、更好地代表公共利益奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

四、結(jié)語(yǔ)

公民參與公共政策的制定，是當(dāng)今社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政治文明高度發(fā)展的必然趨勢(shì)，直接體現(xiàn)民主社會(huì)的新發(fā)展。公民參與制定政策，可以保障所制定出來(lái)的政策具有合法性、科學(xué)性和可行性;有利于防止腐敗，減少權(quán)力“尋租”現(xiàn)象的發(fā)生;利于政府在公眾面前樹(shù)立良好的形象;可以提高公民參政議政的意識(shí)，有利于建設(shè)公民社會(huì)。積極探索公民參與的有效途徑，對(duì)我國(guó)的法治政府建設(shè)與和諧社會(huì)建設(shè)有重要意義。

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