城鄉(xiāng)結(jié)合部信訪工作的特點及其治理對策探析——以樂山市市中區(qū)為視角

《樂山市市中區(qū)信訪工作研究》課題組

(中共樂山市市中區(qū)委群眾工作局 四川 樂山 614000)

近幾年，隨著城市化進(jìn)程加快和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，城鄉(xiāng)結(jié)合部成為“兩化”互動進(jìn)程中矛盾突顯的地方，上訪事件層出不窮，群體訪、重復(fù)訪、越級訪不斷發(fā)生。在全面建成小康社會的進(jìn)程中，處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的樂山市市中區(qū)，其信訪工作具有不同于其他地方的特點。正確認(rèn)識、分析這些特點并找到正確的解決途徑，對我們建設(shè)和諧社會具有十分重要的意義。

一、城鄉(xiāng)結(jié)合部信訪活動的主要特點

(一)信訪活動量大，且長期在高位運行

按屬地管理原則統(tǒng)計，樂山市市中區(qū)2010—2012年三年間信訪量呈現(xiàn)出“一大三多”的嚴(yán)峻形勢，即“信訪量大、重復(fù)訪多、纏訪鬧訪多、非正常上訪多”。2010年進(jìn)京到省39批63人次，到市47批172人次;2011年進(jìn)京到省10批63人次，到市145批349人次;2012年進(jìn)京到省4批6人次，到市30批74人次。2012年，市、縣 (區(qū))兩級領(lǐng)導(dǎo)干部共接訪1412批5568人次，市中區(qū)占到63%、21%。由此可見，市中區(qū)的信訪量在樂山市11個區(qū)縣總量中占了較大的比重。

(二)信訪訴求呈現(xiàn)復(fù)雜性、多樣性

城鄉(xiāng)結(jié)合部群眾信訪訴求涉及不同范圍，既有反映企業(yè)改制造成資產(chǎn)流失、拖欠養(yǎng)老保險金、工齡買斷補償不足等問題，又有反映集體土地征用、城鎮(zhèn)房屋拆遷等問題;既有反映司法不公問題，又有反映政府不作為的問題;既有反映貪污腐敗問題，又有反映政府工作人員工作作風(fēng)問題;既有涉軍群體反映待遇問題，又有民政低保政策問題;既有農(nóng)村承包地、林地糾紛問題，又有農(nóng)民要求危房改造手續(xù)辦理問題。在這些問題中，以涉及集體土地征用、城鎮(zhèn)房屋拆遷問題較為突出，2013年1—5月樂山市市中區(qū)群眾關(guān)于這些問題來訪52批105人次，占這幾個月信訪總量的20%左右。

(三)信訪活動的行為激烈，組織化傾向明顯

2010—2012年樂山市市中區(qū)信訪統(tǒng)計表

2013年1—5月，樂山市市中區(qū)集體訪19批215人次，人次占了群眾來訪的39%。城鄉(xiāng)結(jié)合部群眾比邊遠(yuǎn)農(nóng)村群眾能獲得更多的訊息，思維也更活躍，加上不少人抱著“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的不正確思想，群眾上訪活動已由原來的自發(fā)松散狀態(tài)向有組織、有計劃的方向發(fā)展。受利益驅(qū)使，維權(quán)方式越來越激烈，訴求要求越來越高，時常發(fā)生阻工、堵路、圍堵政府機(jī)關(guān)大門的現(xiàn)象。同時，一些纏訪老戶為追求更大利益，蓄意在國家開展重大活動的敏感時期到北京非正常上訪，甚至煽動、串聯(lián)越級上訪，給地方黨委、政府施壓。

二、導(dǎo)致樂山市城鄉(xiāng)結(jié)合部群眾上訪的原因分析

(一)信訪屬地化管理衍生了推諉慣勢

根據(jù)《信訪條例》第四條規(guī)定，我國信訪工作堅持“屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，但是由于我國行政管理體制中條塊結(jié)合管理模式的缺陷沒有從根本上改變，有的信訪問題超出了基層政府的職責(zé)、權(quán)限范圍。在貫徹《信訪條例》時，由于屬地政府與主管部門責(zé)任不清、區(qū)域間信息不暢，直接影響信訪問題的及時解決，從而引發(fā)群體性突發(fā)事件。另外，上級政府往往以信訪工作屬地化管理為原則，要求基層必須承擔(dān)維穩(wěn)責(zé)任?？墒谴蟛糠中旁L問題不在基層政府的管理權(quán)限內(nèi)，這種強化“屬地管理”而弱化“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的做法在很大程度上給真正的責(zé)任主體留下了推諉的空間，造成此類信訪變成了“老大難”問題。

(二)信“訪”不信“法”現(xiàn)象普遍存在

盡管《信訪條例》第二十一條規(guī)定，對已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，不予受理。但工作實踐中大量不屬于信訪部門受理范疇內(nèi)的事項，甚至經(jīng)過最高司法機(jī)關(guān)終局裁判的案件，信訪人為達(dá)到自己的目的，多通過采取以到京“非訪”的方式向地方黨委、政府施壓，以滿足自已的不合理訴求，形成了信“訪”不信“法”的現(xiàn)象。究其原因，有以下幾點:

1.“人治”思想源遠(yuǎn)流長，法律只是一種治理工具。從中國傳統(tǒng)文化的角度來看，上訪就是古代直訴制度的現(xiàn)代翻版。我國歷史上均是行政兼理司法，地方行政長官兼理司法事務(wù)，其與司法長官基本是同一人，民眾有了冤屈不是寄希望于法律，而是希望碰到公正廉明的“青天”，從而直接向行政長官申訴冤屈。幾乎所有信訪人的潛意識里都有一種揮之不去的清官情結(jié)，認(rèn)為通過自己的上訪能夠引起“大領(lǐng)導(dǎo)”的重視，希望通過領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力維護(hù)自己的權(quán)益，卻沒有建立起法治觀念，不知道司法才是公平正義的守護(hù)神，法律才能量衡是非曲直。從另一個角度講，訪民也都是經(jīng)濟(jì)人、理性人，他們只把法律作為一種輔助工具而把上訪作為效益途徑的首選，“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注”也可以使法律正義的目標(biāo)得到部分實現(xiàn)，但這一實現(xiàn)過程恰恰是以犧牲法律的自主性和現(xiàn)代法律的合法性基礎(chǔ)為沉重代價。

2.政策引導(dǎo)與制度執(zhí)行之間的行政沖突。城鄉(xiāng)結(jié)合部開發(fā)速度快，處在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的區(qū)域，項目眾多(有水利、公路、鐵路、教育、民生等)，加上國家層面條塊分割，各種項目標(biāo)準(zhǔn)不一，涉及群眾利益點多面廣，部分政策規(guī)定缺乏配套措施，致使執(zhí)行過程中難免出現(xiàn)偏差、失誤，也造成了信訪處置前后不連貫，前緊后松，左右失衡。

3.司法救濟(jì)具有局限性。在功能上，司法救濟(jì)的案件受理范圍受到限制，不能解決所有的社會爭議和這些爭議所涉及的權(quán)利問題。例如在行政訴訟中，人民法院在審理案件時只能審查具體行政行為的合法性，對不合理的行政行為和抽象行政行為，法院則沒有審查權(quán)。加上有的審判又難以執(zhí)行，當(dāng)事人心理落差很大，從而通過信訪手段尋求解決之道。

在程序上，司法救濟(jì)對程序正義的強調(diào)，使得普通群眾在訴訟中也可能處于弱勢。有時，當(dāng)事人確實是受害者，但是雙方當(dāng)事人可能會因為司法救濟(jì)的成本高昂、訴訟資源分配不均、法律援助制度不完善等一系列問題而處于不利地位。導(dǎo)致司法認(rèn)定的法律事實與客觀事實不相符合，資源相對匱乏的一方可能因舉證等問題而難以維權(quán)，使其不愿通過司法維權(quán)。并對司法工作權(quán)威性和公信力產(chǎn)生質(zhì)疑，進(jìn)而轉(zhuǎn)向信訪途徑。另外，法院執(zhí)行難也是導(dǎo)致涉訴信訪的原因之一。當(dāng)然，也存在部分當(dāng)事人輸了官司，不問自身原因而一味地將責(zé)任歸于司法不公，并向社會擴(kuò)散，從而導(dǎo)致司法公信力下降的情況。

(三)現(xiàn)行規(guī)定不利于遏制蓄意非正常上訪行為

現(xiàn)在，一些纏訪、鬧訪，蓄意“非訪”的現(xiàn)象之所以屢禁不止，與現(xiàn)行規(guī)定不利于遏制此類行為有關(guān)。究其原因:一是現(xiàn)行法律規(guī)定對規(guī)范群眾上訪秩序的條文不完善，缺乏可操作性。執(zhí)法部門在適用《治安管理處罰法》及其實施細(xì)則的相關(guān)規(guī)定時，對信訪中的非法行為缺乏必要的制約措施，使信訪人有僥幸及“從眾”心理，濫用信訪權(quán)利，企圖從中漁利。二是《信訪條例》中關(guān)于“正常上訪”與“非正常上訪”的定義不清，范圍模糊，首都公安部門由于信訪群體數(shù)量龐大，警力有限，難以認(rèn)真仔細(xì)對上訪人非正常上訪的事實作出準(zhǔn)確的認(rèn)定，地方公安部門也難以對其進(jìn)行法律追究，進(jìn)而助長蓄意進(jìn)京非正常上訪的氣焰。

(四)現(xiàn)行信訪考核方式不科學(xué)，信訪人將進(jìn)京“非訪”作為向地方政府施壓的手段

現(xiàn)行的信訪考核體系仍然沒有改變唯總量下降的主要目標(biāo)。目前，我國規(guī)定對上訪者不準(zhǔn)攔訪、截訪，雖然不再將越級信訪、進(jìn)京信訪納入地方政府的考核范圍，但會進(jìn)行通報。其結(jié)果是問題沒有解決，矛盾卻積聚，部分上訪人將越級信訪、進(jìn)京信訪作為要挾基層政府部門的手段，給基層政府施壓，最后形成上級領(lǐng)導(dǎo)越重視，信訪人越往上跑的“怪圈”，無形中形成了信“上”不信“下”、信“訪”不信“法”的錯誤觀念，并在上訪人群中作為一種經(jīng)驗相互交流，造成更加惡劣的影響。另外，目前部分媒體不恰當(dāng)?shù)膱蟮澜o公眾做出錯誤的示范，讓其有樣學(xué)樣，在一定程度上助長了信訪的勢頭。

三、突破城鄉(xiāng)結(jié)合部信訪工作困境的對策建議

目前，在加快城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進(jìn)程中，作為城市的核心區(qū)域，今后一段時期內(nèi)還會受到集體土地征用、城鎮(zhèn)房屋拆遷等問題的困擾，城鄉(xiāng)結(jié)合部的信訪形勢仍將處于高位期、嚴(yán)峻期，并且隨時都有可能出現(xiàn)新情況、新問題。處理好矛盾集中區(qū)——城鄉(xiāng)結(jié)合部的問題，做好信訪工作，不僅能緩解社會發(fā)展中基層所出現(xiàn)的矛盾，還能完善群眾的利益訴求渠道，減少不公平事件的發(fā)生。

(一)明確責(zé)任主體，體現(xiàn)“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則

目前，明確信訪問題的責(zé)任主體，劃定責(zé)任界限，是及時處理信訪問題、貫徹落實《信訪條例》的核心。明確信訪問題的責(zé)任主體主要包含兩個方面:一方面要明確引發(fā)信訪問題及解決信訪問題的責(zé)任單位;另一方面要明確接待信訪、維護(hù)秩序、協(xié)調(diào)處置信訪問題的責(zé)任主體?！罢l主管、誰負(fù)責(zé)”就要求在明確信訪事項由哪一個 (級)行政部門負(fù)責(zé)后，主管單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)具體辦理、化解、穩(wěn)控的責(zé)任，屬地予以配合，并在實行信訪考核時，只對主管部門進(jìn)行考核。

(二)嚴(yán)格實行訴訟與信訪分離，讓信訪工作在現(xiàn)行法律制度內(nèi)運行

尊重司法裁判的終決性。對于訴訟類信訪事項，應(yīng)該告訴當(dāng)事人向司法機(jī)關(guān)提出，改變涉法涉訴類信訪事項按行政化信訪化處理的模式;對于已經(jīng)做出最終裁判的訴訟案件以及尚未終審，但仍有上訴余地的信訪事項，各信訪機(jī)構(gòu)不能受理，同時告訴其上訴或申訴的權(quán)利和途徑;司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格區(qū)分信訪與申訴的界限，對于經(jīng)過終審的案件只能申訴，按照審判監(jiān)督程序處理;政府要主動讓位并服從于法院的司法裁判，讓敗訴的當(dāng)時人明白除了服從司法判決，沒有任何途徑能改變現(xiàn)狀。必須修正信訪制度中與法治原則不相符的部分做法，走出利用信訪形式在現(xiàn)行法律制度外惡性循環(huán)的“怪圈”。同時，上級機(jī)關(guān)對涉法涉訴上訪不再通報屬地黨委、政府。

(三)進(jìn)一步完善信訪終結(jié)機(jī)制，制定科學(xué)的信訪工作考核辦法

信訪事項完成審核、備案等終結(jié)手續(xù)后，不僅要向上訪人及時宣告，還要把宣告結(jié)果報送相關(guān)機(jī)關(guān)，達(dá)到不再受理的終結(jié)效果。除了利用文件、會議等傳統(tǒng)行政手段完成宣告外，還可以利用網(wǎng)絡(luò)在各級政府辦公網(wǎng)、信訪專業(yè)信息網(wǎng)發(fā)布相關(guān)信息，讓縣(區(qū))、市、省以及國家信訪機(jī)構(gòu)都及時獲得相關(guān)備案信息。在此基礎(chǔ)上，若信訪人再以同一信訪事項到各級上訪，便可不再受理、交辦、通報，真正實現(xiàn)宣告終結(jié)的有效性。

取消有關(guān)信訪的考核指標(biāo)，構(gòu)建合理的問責(zé)制度，減少政府的政績壓力。正如中國政法大學(xué)教授應(yīng)星所言:“信訪制度是一個充滿了悖論和矛盾的現(xiàn)實，一方面，國家一直強調(diào)要打破官僚主義的阻礙，不能對正常的上訪群眾搞攔堵，另一方面，國家又一再要把各種問題解決在基層，要盡量減少越級上訪、集體上訪和重復(fù)上訪?！被ㄥX息訪會刺激信訪者的投機(jī)心理，導(dǎo)致信訪數(shù)量大增;截訪又會火上澆油，導(dǎo)致百姓越級上訪、集體上訪，影響社會穩(wěn)定。因此，國家必須要完善信訪制度，如:進(jìn)一步明確信訪工作的價值取向、信訪受理范圍、信訪工作程序、信訪機(jī)構(gòu)的職能定位、信訪工作的問責(zé)機(jī)制等，取消有關(guān)信訪的剛性考核指標(biāo)，構(gòu)建合理的問責(zé)制度，合理追究官員確應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，確保官員合法、合理、正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力。