水利主管部門基建項目財務(wù)監(jiān)管的誤區(qū)及措施

張居帥

（水利部淮河水利委員會，233001，蚌埠）

一、水利基建項目財務(wù)監(jiān)管的形勢

2011年中央1號文件明確提出：力爭通過5～10年努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面，力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍。在新的形勢下，水利基本建設(shè)呈現(xiàn)任務(wù)艱巨、點多面廣線長、實施主體基層化和時間要求緊迫等特點，能否管好用好這些來之不易的資金，保證資金的安全效益，不僅事關(guān)中央的殷切期望和各級水利部門的公眾形象，還事關(guān)水利改革發(fā)展大局。2012年5月陳雷部長在全國水利財務(wù)工作會議上要求各級水利主管部門 （含水利部派出的流域機構(gòu)，下同）“必須充分認識加強水利財務(wù)監(jiān)管的重要性和緊迫性，認真履行監(jiān)督檢查職責，實現(xiàn)對資金資產(chǎn)使用的全過程、全覆蓋監(jiān)管”。加強水利基建項目財務(wù)監(jiān)管任務(wù)艱巨、責任重大。

同時，水利基建項目財務(wù)監(jiān)管也面臨著嚴峻挑戰(zhàn)和考驗。近年，由于內(nèi)外部環(huán)境的變化，水利基建項目財務(wù)監(jiān)管出現(xiàn)了許多新情況、新問題。一是隨著財政體制改革的深入，財政監(jiān)管不斷介入，環(huán)節(jié)明顯增多，鏈條明顯加長。但權(quán)責不對等，財務(wù)方面一旦出現(xiàn)問題，財政并不承擔責任。各級水利財務(wù)部門監(jiān)管工作難度及工作量成倍增加。二是國家加大了對資金的稽查、檢查和審計力度，檢查、審計的頻次大幅度增加，對水利主管部門的財務(wù)監(jiān)管也提出更高要求。劉家義審計長在2011年中央部門預(yù)算執(zhí)行審計通氣會上曾指出：“如果所屬預(yù)算單位管理上出現(xiàn)問題，就是部門領(lǐng)導干部的監(jiān)管失職?！比钱斍八ㄘ攧?wù)監(jiān)管中還存在不少突出問題。水利部2010年開展的水利基本建設(shè)財務(wù)管理調(diào)研發(fā)現(xiàn)：自水利建設(shè)資金全面實行轉(zhuǎn)移支付后，各級水利主管部門對水利基建項目財務(wù)監(jiān)管整體上呈弱化趨勢，財務(wù)監(jiān)管缺位、財務(wù)信息缺失等問題較為突出。這些問題有的是由于管理體制形成的，有的是認識上存在誤區(qū)造成的，有的是內(nèi)部管理帶來的。在問題形成的原因中，管理體制原因是不可控的，認識誤區(qū)的影響較為深遠。這些誤區(qū)多數(shù)是改革以來多年的積淀，有的已逐漸成為習慣做法和思維定式，并已嚴重影響了水利基建財務(wù)監(jiān)管的效果。

二、水利基建項目財務(wù)監(jiān)管的誤區(qū)、定位及規(guī)律

1.財務(wù)監(jiān)管的認識誤區(qū)及原因分析

一是對行業(yè)監(jiān)管的認識誤區(qū)。部分水利主管部門認為“三定方案”已取消水利財務(wù)的行業(yè)監(jiān)管職責，財務(wù)監(jiān)管應(yīng)主要針對所屬單位，開展行業(yè)監(jiān)管缺少依據(jù)。產(chǎn)生誤區(qū)的原因主要為對“三定方案”理解有誤。如：2008年國務(wù)院辦公廳批復水利部的“三定方案”中，明確水利部具有加強中央水利資金的監(jiān)管職責，在水利部層面不存在行業(yè)監(jiān)管職責取消的問題。

二是對資金轉(zhuǎn)移支付的認識誤區(qū)。部分水利主管部門認為資金轉(zhuǎn)移支付后，由于資金不經(jīng)過各級水利主管部門轉(zhuǎn)撥，加強財務(wù)監(jiān)管沒有了著力點。產(chǎn)生這種誤區(qū)的原因為對財務(wù)管理職能理解不全面，以點代面，對撥款控制的作用過于夸大。財務(wù)監(jiān)管的措施很多，撥款控制只是其中之一，此項缺失并不影響其他監(jiān)管措施的正常實施。

三是對財政介入監(jiān)管的認識誤區(qū)。部分水利主管部門認為當前財政層層把關(guān)，一些地方財政更是全過程介入監(jiān)管，各級水利主管部門再進行財務(wù)監(jiān)管意義不大。產(chǎn)生這種誤區(qū)的原因主要為混淆了財政監(jiān)管和主管部門財務(wù)監(jiān)管的定位，對財政監(jiān)管被動依賴。財政監(jiān)管主要為水利系統(tǒng)外的監(jiān)管，主管部門的財務(wù)監(jiān)管主要是水利系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)管，兩者監(jiān)管的目的、解決問題的角度及手段均有較大差異，財政監(jiān)管并不能代替主管部門的監(jiān)管。

四是對系統(tǒng)內(nèi)各項監(jiān)管的認識誤區(qū)。部分水利主管部門認為財務(wù)人員任務(wù)很重，自顧尚且不暇，可用系統(tǒng)內(nèi)部開展的各類監(jiān)管 （如稽查、督導、內(nèi)審等）代替財務(wù)監(jiān)管。產(chǎn)生這種誤區(qū)的原因為對財務(wù)監(jiān)管方式和定位不清楚。財務(wù)監(jiān)管的方式很多，如委托中介機構(gòu)、組織專家參與等，財務(wù)任務(wù)重并不是放棄監(jiān)管的理由；相對于系統(tǒng)內(nèi)其他監(jiān)管方式而言，財務(wù)監(jiān)管具有事前、事中、事后多種監(jiān)管形式，且有指導、制度制定等多種手段，財務(wù)監(jiān)管具有不可替代性。

五是對財務(wù)職能的認識誤區(qū)。部分水利主管部門認為基建財務(wù)職能只是對建設(shè)期經(jīng)濟事項進行會計核算，建設(shè)期間的資產(chǎn)管理等與財務(wù)無關(guān)。產(chǎn)生這種誤區(qū)的原因為以偏概全，把財務(wù)的單一職能混淆為綜合職能，把會計核算內(nèi)容混淆為財務(wù)監(jiān)管內(nèi)容、把個人工作職責混淆為單位財務(wù)部門的職責。如資產(chǎn)管理雖為財務(wù)部門職能，但由于負責基建財務(wù)的人員不管資產(chǎn)，就容易產(chǎn)生資產(chǎn)移交與財務(wù)部門無關(guān)的認識誤區(qū)；就項目法人而言，財務(wù)管理主要為保證資金的安全高效，會計核算只能作為財務(wù)管理的一個手段。

六是對中央級項目和中央資金的認識誤區(qū)。部分水利主管部門將中央級項目監(jiān)管和中央級資金監(jiān)管混為一談，認為水利部及所屬單位應(yīng)只管中央級項目，不應(yīng)對中央?yún)⑴c投資和中央補助的地方項目實施監(jiān)管。產(chǎn)生這種誤區(qū)的原因為對政策理解有誤。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，中央級資金安排的項目，不僅僅局限于中央級項目，還包括各省實施的中央?yún)⑴c投資的項目和中央補助地方項目，對中央級資金的監(jiān)管自然大于對中央級項目的監(jiān)管。中央轉(zhuǎn)移支付資金也屬中央級資金的范疇。

2.水利基建財務(wù)監(jiān)管的定位分析

財務(wù)監(jiān)管作為水利基建項目管理的有機組成部分和重要一環(huán)，理應(yīng)服從并服務(wù)于水利基建項目管理的大局，這是水利基建項目財務(wù)監(jiān)管的基本定位。各級水利主管部門的財務(wù)監(jiān)管，均應(yīng)遵循這個定位和原則。在監(jiān)管范圍上，應(yīng)做到水利主管部門的水利建設(shè)管理職能延伸至哪里，財務(wù)監(jiān)管就跟進至哪里；在監(jiān)管目的上，應(yīng)做到立足服務(wù)指導和監(jiān)督協(xié)調(diào)，切實解決建設(shè)項目管理中的實際問題；在實施方式上，內(nèi)部做好與規(guī)計、基建、審計等部門的配合，外部做好與有關(guān)主管部門及相關(guān)施工參與單位的溝通協(xié)調(diào)，形成監(jiān)管合力。

3.水利基建財務(wù)監(jiān)管的規(guī)律分析

水利建設(shè)項目從項目立項到竣工移交至運行管理，離不開資金和財務(wù)支撐。其財務(wù)監(jiān)管與項目管理、資金運動、財務(wù)管理密切相關(guān)。水利主管部門的基建項目財務(wù)監(jiān)管必須結(jié)合當前實際，遵循項目管理、資金運動、財務(wù)管理的固有規(guī)律辦事。一是把握項目管理的規(guī)律。按基建管理程序，找出各環(huán)節(jié)影響項目效益且適合財務(wù)監(jiān)管介入的突破口。如根據(jù)水利基建項目不論資金轉(zhuǎn)移支付與否，均可落實竣工驗收主持單位這一特點，可重點規(guī)范竣工驗收主持單位這一重要監(jiān)管主體的職責。二是從資金運動的規(guī)律入手，通過對資金運動全過程的分析，找出建設(shè)項目前期工作、建設(shè)實施、建設(shè)項目竣工三個階段的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和風險控制點，進行全過程風險防控。如針對項目前期工作對水利基建工程的功能設(shè)計、造價控制和建設(shè)施工均產(chǎn)生重大影響 （分析表明，前期工作影響工程造價的可能性為75%～95%）這一特點，需加大前期階段的財務(wù)監(jiān)管力度。三是從財務(wù)管理的綜合職能和規(guī)律入手，從財務(wù)籌資、調(diào)節(jié)、分配和監(jiān)督職能各環(huán)節(jié)及財務(wù)管理與預(yù)算管理、與資產(chǎn)管理相結(jié)合入手，加強財務(wù)信息的收集分析及反饋處理，及時采取相關(guān)措施，以促進優(yōu)化設(shè)計，及早發(fā)揮工程效益。如從資產(chǎn)管理視角，可重點關(guān)注基建自用資產(chǎn)的管理、基建竣工形成資產(chǎn)的接收和交付后資產(chǎn)的運行情況等。

三、加強水利基建項目財務(wù)監(jiān)管的措施和建議

1.抓好財務(wù)監(jiān)管的頂層設(shè)計

一是做好財務(wù)監(jiān)管事權(quán)的劃分設(shè)計。按財務(wù)隸屬關(guān)系和基建項目管理權(quán)限合理劃分事權(quán)，明確水利部、流域機構(gòu)、地方各級水利主管部門的財務(wù)監(jiān)管職責，充分發(fā)揮各級水利主管部門的財務(wù)監(jiān)督指導功能。針對水利基建項目資金轉(zhuǎn)移支付問題，明確項目驗收主持單位的全面財務(wù)監(jiān)管職責，使財務(wù)管理與項目管理權(quán)限有機結(jié)合。該制度可作為水利基建項目財務(wù)監(jiān)管的綱領(lǐng)性文件，建議由水利部出臺。二是加強系統(tǒng)內(nèi)財務(wù)監(jiān)管內(nèi)控制度建設(shè)。以防范風險減少舞弊為目的，以資金運動過程為主線，重點規(guī)范水利基建項目財務(wù)監(jiān)管中上下級之間、單位內(nèi)部財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門之間、財務(wù)部門內(nèi)部各科室之間的關(guān)系，構(gòu)建長效的風險防控機制。該制度建議由各級水利主管部門按權(quán)限制定。三是加強財務(wù)綜合監(jiān)管的制度建設(shè)。將單純的資金核算、檢查等單一監(jiān)管向利用預(yù)算、資產(chǎn)等綜合手段轉(zhuǎn)變，對基建項目的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、決算審查、績效考核等進行規(guī)范。該制度建議由各級水利主管部門的財務(wù)部門制定。

2.加強項目前期工作階段的財務(wù)監(jiān)管

一是落實財政部 《內(nèi)部會計控制規(guī)范——工程項目 （試行）》（財會〔2003〕30 號）的規(guī)定，在系統(tǒng)內(nèi)建立健全項目前期階段財務(wù)部門參與的機制。要求相關(guān)單位在開展前期工作時，對項目的資金籌措方案、經(jīng)濟效益、財務(wù)效益的評價應(yīng)聽取財務(wù)部門的意見和建議。在項目建議書、可行性研究報告和編制的概預(yù)算評審或?qū)彶闀r，應(yīng)要求財務(wù)部門參加。二是建立項目前期設(shè)計優(yōu)化的激勵機制，將項目前期設(shè)計與運行管理結(jié)合起來，引導項目前期設(shè)計建立全生命周期成本管理理念，促使生產(chǎn)工藝等優(yōu)化設(shè)計，從源頭上保證水利建設(shè)資金的效益發(fā)揮。

3.強化項目實施階段的財務(wù)監(jiān)管

一是加強建設(shè)項目采購的財務(wù)監(jiān)管。對招標投標項目，要求項目法人組織財務(wù)人員參加分標方案的制定、招投文件起草審查及合同起草簽訂等工作；對非招標項目，要求項目法人嚴格執(zhí)行政府采購法的規(guī)定。政府采購由財務(wù)部門組織采購，上級財務(wù)部門按分工實施行政監(jiān)督。二是加強項目建賬和會計核算的指導工作。上級水利主管部門和竣工驗收主持單位應(yīng)組織專家對項目法人的建賬情況進行關(guān)鍵技術(shù)指導，以保證所建賬套可滿足概算分析和成本歸集的需要。有條件的單位可實行年度財務(wù)達標考核等方式進行監(jiān)督指導。三是強化水利建設(shè)資金使用的控制。督促項目法人建立健全建設(shè)資金使用管理的責任制度，提早準備，抓好項目預(yù)算執(zhí)行工作。四是督促項目法人建立內(nèi)部合同價款結(jié)算的聯(lián)簽審批制度，組織工程、合同等部門共同參與價款結(jié)算審核工作。五是督促項目法人建立自用資產(chǎn)購置、處置及盤點等管理制度，對非經(jīng)營性項目，其自用資產(chǎn)的處置可明確按事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的權(quán)限進行管理。

4.注重項目竣工階段的財務(wù)監(jiān)管

一是加強水利建設(shè)項目竣工財務(wù)決算指導?？⒐を炇罩鞒謫挝患跋嚓P(guān)水利的財務(wù)部門應(yīng)主動做好竣工財務(wù)決算編制的督促和指導工作，要求項目法人按《水利基本建設(shè)竣工財務(wù)決算編制規(guī)程》的要求編制竣工財務(wù)決算。二是開展竣工財務(wù)決算審查工作?？⒐を炇罩鞒謫挝辉陧椖糠ㄈ松暾埧⒐Q算審計前，應(yīng)督促項目法人將竣工財務(wù)決算逐級上報進行財務(wù)審查，將有關(guān)問題提早消化在竣工審計之前。三是建立健全竣工財務(wù)預(yù)驗收制度。對竣工審計意見、資產(chǎn)移交單位的落實情況，財務(wù)遺留問題等提出意見和建議，并作為項目竣工驗收的必備環(huán)節(jié)。四是水利基建項目竣工驗收后，竣工驗收主持單位應(yīng)督促項目法人及時上報竣工財務(wù)決算，并組織專家或委托中介機構(gòu)進行審核。五是竣工驗收主持單位及相關(guān)水利主管部門應(yīng)對竣工資產(chǎn)的移交和接收情況、未完工程及預(yù)留費用的使用情況、驗收財務(wù)遺留問題的處理情況等進行跟蹤檢查，以防范相關(guān)財務(wù)風險。六是竣工驗收主持單位及相關(guān)水利主管部門應(yīng)督促項目法人嚴格按照財政法規(guī)進行分配處理，應(yīng)交盡交，不得截留和挪用，項目法人留用部分要按規(guī)定計提和使用。

5.加強項目財務(wù)監(jiān)管的能力建設(shè)

一是建立水利基建項目財務(wù)信息管理制度。綜合利用信息化等多種手段，設(shè)計開發(fā)覆蓋全國的水利基建財務(wù)管理信息系統(tǒng)，構(gòu)建統(tǒng)一的水利基建財務(wù)信息溝通平臺，逐步實現(xiàn)對財務(wù)信息實行科學分析、實時監(jiān)管。二是加強水利建設(shè)項目財務(wù)監(jiān)管前沿課題的研究，建立水利建設(shè)項目財務(wù)監(jiān)管前沿課題研究規(guī)劃制度，按規(guī)劃要求分步驟實施研究，以避免重復研究，及時解決影響水利資金安全效益的關(guān)鍵性技術(shù)問題，為水利基建項目財務(wù)監(jiān)管提供技術(shù)支撐。三是建立健全監(jiān)督檢查制度。突出檢查重點，注意處理好審計、財政評審、稽查督導的關(guān)系，避免重復檢查，促進成果共享。抓好檢查意見的整改落實工作，建立檢查意見落實跟蹤制度。四是注重加強財務(wù)人員隊伍建設(shè)，采取各種措施加大交流和培訓力度，不斷提高水利基建財務(wù)人員的綜合素質(zhì)。

[1]中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定[J].中國水利，2011（4）.

[2]陳雷.加強財務(wù)工作 促進跨越發(fā)展——在全國水利財務(wù)工作會議上的講話[J].中國水利，2012（9）.

[3]程侃，賀瓊.加強基本建設(shè)項目財務(wù)管理和監(jiān)督有關(guān)問題的探討[J].交通財會，2002（7）.

[4]李衛(wèi)民.新時期對做好水利基建財務(wù)管理工作的思考 [J].財政監(jiān)督，2011（20）.

[5]趙玉紅，張居帥.綜合利用水利工程全壽命周期管理與資產(chǎn)效率發(fā)揮[J].中國水利，2011（20）.